新時期信訪制度職能變遷及其成因論析

張建琴

（中共上饒市委黨校 江西 上饒 334000）

信訪制度作為一項承載著中國民主色彩的政治制度，其最初的建立是國家對訪民自發(fā)上訪行為的一種外在規(guī)約，在特殊歷史時期曾有效地促進了信息在科層制權(quán)力體系下的自下而上運轉(zhuǎn)，強化了國家政府對各級政權(quán)代理人的監(jiān)督控制，較好地維護了干群關系，一定程度上維護了社會公平正義。改革開放之后，我國經(jīng)濟社會得到快速發(fā)展，但同時也遺留了不少矛盾。黨的十八大以后，在習近平總書記的帶領下，國家進入全面深化改革深水區(qū)，在眾多領域進行了大刀闊斧的改革，各類利益關系面臨重新調(diào)整，發(fā)展過程中遺留的各類矛盾逐漸顯現(xiàn)，信訪制度這一項最初意在發(fā)揚政治民主的制度設計在經(jīng)歷了職能異化后逐漸陷入制度失效的困境。

一、信訪制度職能變遷的路徑分析

（一）信訪制度的職能本位

我國的行政信訪機構(gòu)起初只是一個秘書性機構(gòu)，主要功能是收發(fā)信件、接待群眾來訪和轉(zhuǎn)達其反映的問題。隨后在毛澤東對“應當重視人民群眾來信來訪”的強調(diào)下，1951年政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，奠定了我國信訪制度的基本框架和價值取向。該決定規(guī)定：“各級人民政府應該密切地聯(lián)系人民群眾，全心全意地為人民服務；并應鼓勵人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員。因此，各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理?！边@一內(nèi)容體現(xiàn)出當時國家政府希望通過信訪工作達到密切黨群關系、實現(xiàn)對官僚系統(tǒng)的監(jiān)督、及時掌握民意等目的，可理解為政府對群眾的政治民主參與權(quán)利的保障。

20 世紀80年代初，我國制定了《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》，將“申訴和控告”的救濟機制納入信訪制度之中，隨后糾紛協(xié)調(diào)和權(quán)利救濟成為信訪制度的基本功能延續(xù)至今。該條例的制定，使信訪制度的基本功能在政治參與功能之外又增加了糾紛協(xié)調(diào)和權(quán)利救濟功能。

2005年5月1日，我國開始實施新的 《信訪條例》，該條例總則第一條規(guī)定：“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權(quán)益，維護信訪秩序，制定本條例?！钡谌龡l規(guī)定：“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務。”和第三章“信訪事項的提出”中的第十四條規(guī)定等從規(guī)范性法規(guī)文件的層面強化了信訪制度的政治參與和權(quán)利救濟功能，并著重強調(diào)了政治參與功能。

（二）政治參與功能萎縮，權(quán)利救濟功能泛化

有學者將信訪制度的功能劃分為三段：1951年-1979年為大眾動員型信訪，以揭發(fā)他人問題和落實政策為主；1979-1982年為撥亂反正型信訪，以解決歷史遺留問題，平反冤假錯案為主；1982年至今為安定團結(jié)型信訪，以糾紛解決和權(quán)利救濟為主。根據(jù)這一劃分，信訪制度的政治參與功能難覓蹤跡，而權(quán)利救濟功能則在第二和第三階段中都有所體現(xiàn)，并在第三階段成為主要功能。

信訪制度中所涉及的政治參與功能主要體現(xiàn)為傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾監(jiān)督，即政府通過信訪渠道傾聽民意，并將這些意見、建議作為制定各項政府決策或采取行政作為的重要參考，提升政府決策的公眾滿意度及風險防控能力，同時接受人民群眾的民主監(jiān)督。然而在實際運行過程中，信訪制度的意見、建議征集和群眾民主監(jiān)督功能逐漸萎縮，有時僅體現(xiàn)為對政府官員或其委托人的不作為、亂作為、侵權(quán)行為等的檢舉和控告，公民的民主政治參與逐漸演變?yōu)閲艺畬ζ浠鶎哟砣说恼慰刂啤?/p>

正如應星對信訪制度功能劃分的那樣，當信訪制度的政治參與功能逐漸萎縮時，它的權(quán)利救濟功能卻被極度泛化了，受理的信訪案件包羅萬象，遠遠超過信訪制度設計的承載容量?！缎旁L條例》 第十四條規(guī)定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出?！钡谑鍡l規(guī)定：“信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項，應當分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出。”因此，信訪部門應當受理的是上述兩條規(guī)定以外的救濟事項，而現(xiàn)實是“對公民而言，信訪意味著一項簡便、經(jīng)濟、有效而全面的救濟方式，具有保障和維護公民權(quán)利和自由的功能”；“作為市場經(jīng)濟條件下最基本利益主體的現(xiàn)代公民的個體意識、財產(chǎn)意識和維權(quán)意識大幅提升，人們對于關涉民生的問題前所未有地重視，在當前民意表達渠道不暢通，政治參與程度較低以及救濟制度不完善的情況下，公眾必然把各種期待通過信訪渠道反映出來”。所以在信訪制度的實際運行過程中，信訪救濟案件呈井噴式增長，消解了政治參與功能的發(fā)揮，模糊了信訪救濟與行政救濟、司法救濟的界限，導致工作職責不清，工作承載量過大，同時又消解有效司法體系的建立。

（三）信訪制度演化為基層政府維穩(wěn)制度

雖然信訪救濟功能被訪民們極力放大了，但由于缺乏配套的組織制度體系，信訪權(quán)利救濟功能的實現(xiàn)總是不盡理想，更糟糕的是還對司法救濟及其它行政救濟功能的發(fā)揮造成消解作用。自1995年以來，信訪浪潮一直高居不下，尤其是新時期各種改革帶來的利益調(diào)整，致使基層政府在“屬地管理”原則，訪民“有事就信訪”、“信上不信下”、“信‘訪’不信‘法’”理念和“綜治一票否決”考核體制等因素的交互影響下，由于缺乏有效化解信訪問題的資源和能力，為尋求政治生存，逐漸陷入了信訪維穩(wěn)困境。在這一被動應對的局面下，基層政府不得不將信訪工作重點確立為保“一方穩(wěn)定”，其次才是問題解決，即問題能解決就解決，不能解決就穩(wěn)定。筆者通過調(diào)查走訪A 市各層級信訪機構(gòu)發(fā)現(xiàn)，各信訪部門無一例外地將工作重心放在了控制行政和社會穩(wěn)定上，為了尋求穩(wěn)定，陪訪、接訪、勸訪等消耗了基層政府大量的物力、財力和人力，如近幾年來引起社會高度關注的“唐慧上訪案”，據(jù)非官方統(tǒng)計，4年來消耗了富家橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府422 余萬元，直至目前仍無法結(jié)案。筆者通過對A 市B 區(qū)《2014年度信訪工作目標管理考評辦法》 的分析，進一步印證了當前基層政府部門在開展信訪工作時重“維穩(wěn)”的工作導向，具體見表1。根據(jù)表1 中呈現(xiàn)的評分細則可知，在滿分為一百分的考核指標中，與控制越級訪、實現(xiàn)信訪穩(wěn)控有關的指標分數(shù)合計遠遠超過50 分，加分項全部與控制越級訪有關，說明部分則強調(diào)信訪工作納入綜治工作“一票否決”，且重要節(jié)點期間發(fā)生的上訪行為實行加倍扣分，這些考核細則無疑明確地將信訪工作重心偏向了“信訪維穩(wěn)”，而非有效解決信訪者訴求，抑或促進信訪者的政治參與。

綜上所述，當前信訪制度的“政治參與”功能已經(jīng)逐漸萎縮，被信訪群眾泛化了的“權(quán)利救濟”功能逐漸被基層政府的“維護穩(wěn)定”需求所取代，信訪制度的有效性已經(jīng)在逐步喪失。

二、信訪制度職能變遷的成因分析

信訪制度職能異化在自身制度體系設計和其它權(quán)利救濟體系不完善的前提下迎合了我國當前社會發(fā)展變遷需求的一種制度變通，有其演變的內(nèi)在合理邏輯。

（一）信訪制度體系設計缺乏科學性

1.信訪考核制度與信訪制度設計不一致，轉(zhuǎn)移了信訪工作重心。如表1 所示，當前我國信訪考核工作重結(jié)果不重過程、重數(shù)量不重質(zhì)量、過分注重嚴格控制“越級上訪”量等傾向性，導致基層信訪部門為了確保政治業(yè)績迎合考核指標而開展工作。信訪制度的設計初衷是確保訪民的政治參與及實現(xiàn)對訪民的權(quán)利救濟，而考核指標的設計卻過分強調(diào)信訪案件的不上移及社會穩(wěn)定，明顯與信訪制度的價值追求相偏離，從而導致信訪工作重心向信訪維穩(wěn)轉(zhuǎn)移。

2.“屬地管理”消解了原有職能的發(fā)揮，強化了政府的控制職能。信訪制度初設時在很大程度上彌補了我國科層制權(quán)利體系信息上下阻塞的制度困境，在國家傾聽民意、密切黨群關系、增加政治民主性等方面發(fā)揮了較好的作用。隨著 《信訪條例》 對“屬地管理”、“問題化解在當?shù)亍钡仍瓌t的強調(diào)，信息自下而上傳遞的功能被破壞，信訪制度的民主政治參與功能被極大消解。《信訪條例》第二十一條第三款規(guī)定：“信訪事項涉及下級行政機關或者其工作人員的，按照‘屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責’ 的原則，直接轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機關，并抄送下一級人民政府信訪工作機構(gòu)?！倍趯嶋H運行中，這一規(guī)定逐漸強化為“屬地管理”原則，從而使信訪制度從注重民意表達向強調(diào)問題基層化解轉(zhuǎn)移，同時強化了上級政府對下級政府的控制。

表1 A 市B 區(qū)信訪工作考核評分細則

此外，“屬地管理”原則導致了責任主體模糊、各職能部門互相推諉的慣性，從而使基層政府承擔了過多的分外責任和任務，使信訪案件化解成本提高、訪民機會主義心理增加，致使基層政府不斷陷入與部分訪民的利益博弈困境。在這一博弈過程中，訪民們借用上級政府的“穩(wěn)定需求”及基層政府對“屬地管理”問責機制的無奈這一矛盾關系尋求自身利益最大化的機會空間。與此同時，由于稅費改革堵塞了基層政府的自利空間，相應地削弱了基層政府的“權(quán)勢”，財政上的“嚴防”使基層政權(quán)公共服務和社會管理功能失去財力支撐而日益萎縮，逐步成為上級命令的執(zhí)行機構(gòu)。因此，基層政府在訪民們巨大的權(quán)利救濟訴求面前難免束手無策，在諸多條件限制下，加強“穩(wěn)控”就成了其實現(xiàn)自身政治生存和發(fā)展的經(jīng)濟而又理性的選擇。

3.信訪制度缺乏有效的操作程序。“程序的價值在于：公正的法律對待；約束專橫的權(quán)力；解決爭議；實現(xiàn)法律的權(quán)威；實現(xiàn)社會趨同、效率和穩(wěn)定。”任何一項制度設計的目標達成都離不開程序執(zhí)行這一中間環(huán)節(jié)，程序的有效性直接決定了行為結(jié)果與預期目標的一致性程度，更影響著制度外在效益的發(fā)揮。而本文所使用的“有效”是指“效率”和“效益”的復合，因此此處所謂的“有效的操作程序”強調(diào)的不是程序的有無，而是程序能夠帶來的效率和效益的大小，能夠?qū)崿F(xiàn)程序自身價值和它所承載著的制度價值的大小?？v觀我國陸續(xù)頒布的信訪法律法規(guī)條文，雖對一般信訪、涉法涉訴信訪、逐級走訪、非訪等行為作了較為清晰的規(guī)定，但在實際操作過程中，諸多條文流于形式，缺乏實際約束力，根源于信訪體制內(nèi)缺乏一套系統(tǒng)有效的運作程序。而信訪職能的異變性（因為信訪制度職能從未被清晰地界定過）和行政體制內(nèi)濃厚的“人治”傳統(tǒng)又進一步消解了信訪程序的剛性和說服力，導致信訪制度程序的運轉(zhuǎn)往往只具有形式合理性，而結(jié)果缺乏權(quán)威性和約束力，信訪案件難以依法依規(guī)辦結(jié)，使基層政府陷入耗時耗力卻難有結(jié)果的重復訪困境。同時，雖然信訪制度對自身權(quán)利救濟范圍有過界定，但由于制度無法得到有效程序的保障，使其對其它權(quán)利救濟制度形成了制度逆向選擇困境，成為訪民窮盡其它救濟途徑之后的最后選擇。

（二）國家權(quán)利救濟體系不完善

在現(xiàn)代民主社會中，當人們的權(quán)利受到傷害時，一般都會從這幾種途徑來尋求解決：民間救濟（也稱社團救濟），行政救濟和司法救濟。在一個法治社會中，司法救濟和行政救濟應該是最重要的救濟方式，并且以形式多樣的民間救濟團體作為補充。但由于我國司法救濟門檻較高、救濟成本過大、過程復雜、受案范圍過窄、獨立性、公正性、及公信力不足，導致很多人民群眾“信訪不信法”，甚至許多經(jīng)過司法程序的案件最終也流入到信訪領域。而我國的行政救濟則一直面臨著收案數(shù)嚴重不足，撤訴率高得出奇，且相當一部分是非正常撤訴，和立案難、審理難、敗訴高、執(zhí)行難等種種困境，實際運行中往往被簡化為一種裁定模式，因此不易被群眾所選擇。此外，我國仍是一個政府主導社會，雖然已經(jīng)實現(xiàn)了由“政府萬能”向“有限政府”執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，但有效的社會民間團體的組建尚需時日，因此民間救濟渠道作用的發(fā)揮也尚需時日。除上述權(quán)利救濟途徑不暢外，我國的人大、政協(xié)作為政府與人民群眾溝通聯(lián)系的橋梁，在實際的運行過程中，只見“代表”不見“溝通”的問題也日益彰顯，同時因為缺乏配套的組織機制，難以有效實現(xiàn)應有的權(quán)利救濟功能。

（三）契合了國家社會深化調(diào)整期的穩(wěn)定需求

我國政府過去在較長一段時期內(nèi)以單純追求GDP 為主導的政績觀為我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展做了突出貢獻，但同時帶來的問題也不可忽視：社會制度體系調(diào)整跟不上經(jīng)濟發(fā)展的速度、財富分配不均、社會階層固化、環(huán)境破壞、資源枯竭、市場經(jīng)濟自運行不良、群眾政治參與程度低、利益訴求表達不暢等。這些問題通過時間的積累，加之新時期人民群眾權(quán)利民主意識的增強，在我國權(quán)利救濟體系不完善、民意表達不通暢、各類體制機制尚不健全的情況下，極容易成為引發(fā)社會動蕩的隱患，近年來層出不窮的群體性公共事件、訪民集體自殺等都是這些矛盾的具體表現(xiàn)。在政府公信力不足，國家治理體系尚不能有效運作的情況下，確保社會及政權(quán)穩(wěn)定是國家順利渡過深化調(diào)整期的根本保障。正如習近平在出席中央政法工作會議中強調(diào)的那樣“維護社會大局穩(wěn)定是政法工作的基本任務”。

在我國社會穩(wěn)定調(diào)控機制尚不健全的情況下，社會轉(zhuǎn)型期所凸顯的各類矛盾無法被正式的制度化渠道有效消解，必定會成為影響社會穩(wěn)定的隱患因素。在這一背景下，信訪制度作為各類社會矛盾集中顯現(xiàn)的窗口，具有社會宣泄、預防民眾怨氣淤積爆發(fā)的天然功能，同時也有利于政府及時掌握社會矛盾焦點。基層政府作為國家政權(quán)直接面向群眾的代理人，在維系好政府與群眾的關系、及時化解各類矛盾方面有著不可推卸的責任。當矛盾通過信訪渠道呈現(xiàn)，在缺乏有效的制度化消解途徑時，基層政府必定會力求通過其它非正式渠道將矛盾進行化解，即“信訪穩(wěn)控”，也許這種非正式行為不能根源上解決問題，但對緩和社會矛盾，化解民眾怨氣，為政府完善體制機制贏得寬松的環(huán)境和充裕的時間具有無法替代的作用。正如有學者所言“信訪制度開始在確保新型政治秩序的成長與社會穩(wěn)定方面發(fā)揮主要作用，信訪制度化解糾紛、實現(xiàn)權(quán)利救濟的功能開始顯現(xiàn)，維護社會、政治大局的基本穩(wěn)定成為了信訪制度關注的核心目標”。

綜上，信訪制度體系自身設計的不完善致使信訪制度職能缺乏持之以恒的定力，國家權(quán)力救濟體系的不完善從外力上助推了信訪制度職能的偏移，而國家新時期的社會維定需求與基層政府化解問題無力這一矛盾又將信訪制度工作重心拉向了“信訪維穩(wěn)”重任，因此，信訪制度職能的變遷是在這幾方面原因的互相影響下完成的。

三、小結(jié)

信訪制度的職能變遷不僅體現(xiàn)出信訪制度自身的設計缺陷，也間接反映出我國諸多制度體系設計之間缺乏連貫性和一致性，透視出政府在回應民眾訴求方面的不足，更體現(xiàn)出我國在發(fā)展新時期對有效化解各類矛盾的制度體系設計的迫切需要。信訪制度的職能異化其實是基層政府機構(gòu)在實踐過程中對信訪制度設計無法回應問題解決這一矛盾的理性變通行為，有其內(nèi)在的衍生路徑。如果想將基層政府從信訪維穩(wěn)困境中解放出來，應當重新檢視和定位信訪職能，梳理好“維穩(wěn)”與“維權(quán)”之間的關系，完善信訪制度與其它制度之間的共生關系，建立有效的運行程序，最為關鍵的是要堅持依法治國，完善國家治理體系，提升國家治理能力，構(gòu)建有效的維護社會穩(wěn)定機制，從源頭上化解問題和矛盾。

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