殯葬執(zhí)法的困境與對策
——以海南省為例

苗建中 倪陳興 雷 敏

殯葬執(zhí)法的困境與對策
——以海南省為例

苗建中 倪陳興 雷 敏

殯葬執(zhí)法屬于行政執(zhí)法的一個類別，是國家民政部門和法律、法規(guī)授權委托的組織及其公職人員依照法定職權和法定程序?qū)浽崾聞招惺剐姓芾淼臋嗔?，是積極貫徹落實我國殯葬法律、法規(guī)和殯葬改革政策，革除陳舊喪葬陋俗，反對封建迷信，推行文明節(jié)儉辦喪事的政府行為。它包括審核、審批殯葬服務設施，監(jiān)督檢查殯葬事務活動，對違法殯葬行為進行相應處罰等執(zhí)法行為，是民政行政法制中的重要行政執(zhí)法活動。

殯葬改革其含義是指對舊的喪葬制度進行改革，即對落后的遺體處理方式和鋪張浪費、封建迷信等舊習俗進行革除，建立起適應社會主義制度和生態(tài)文明建設需要的科學葬法和文明禮俗。其核心內(nèi)涵就是要實現(xiàn)“生態(tài)火葬”和“生態(tài)土葬”，即“生態(tài)葬”。對火葬和土葬要辯證地看，既要防止盲目“迷信火葬”、又要擺脫封建落后、鋪張浪費的傳統(tǒng)土葬舊俗。從節(jié)約土地、保護資源環(huán)境出發(fā)，火葬要做到不污染環(huán)境、不保留骨灰，土葬要做到平地深埋不留墳頭、不占用耕地林地，讓逝者回歸自然。改革開放以來，殯葬管理行政法制建設已逐步確立了以國務院《殯葬管理條例》為核心的殯葬管理法規(guī)體系，為殯葬執(zhí)法奠定了法律基礎。隨著社會主義市場經(jīng)濟的完善、依法治國的確立以及公民法律意識的提高，對依法行政和殯葬執(zhí)法工作也提出了更高的要求。殯葬改革能否取得成功，關鍵在于嚴格殯葬執(zhí)法的法律效果和社會效果。本文著重就海南省殯葬管理行政執(zhí)法現(xiàn)狀、問題及對策進行探討，以期為殯葬執(zhí)法走向科學化、規(guī)范化和法治化尋找現(xiàn)實可行對策。

一、海南省殯葬執(zhí)法的現(xiàn)實困境

海南省自推行殯葬改革以來，初步形成了“全黨動員、民政主管、各個部門參與”的社會化運轉機制。2010年以來，在推進殯葬改革、治理亂埋亂葬方面做了大量工作，群眾殯葬觀念有了較大轉變，亂埋亂葬現(xiàn)象逐漸減少，但殯葬管理機構不健全、基礎設施建設滯后、火化率低和亂埋亂葬等問題并未得到有效解決，殯葬執(zhí)法中的問題，很重要表現(xiàn)在行政執(zhí)法體制方面，如權限劃分不明、多頭執(zhí)法、交叉重疊、執(zhí)法主體不清甚至無人執(zhí)法等問題，這是導致行政執(zhí)法的權力分散化、行政執(zhí)法活動運動化、行政執(zhí)法方式強制化的體制原因。同時，殯葬管理執(zhí)法工作還存在一些突出問題。

（一）殯葬管理立法尚不完善，嚴重影響基層殯葬執(zhí)法工作的開展。

現(xiàn)行的《殯葬管理條例》和《海南省殯葬管理辦法》的內(nèi)容不夠完善，措施不夠得力，在實際管理中操作性不強。截至目前，海南省尚未出臺殯葬執(zhí)法的實施細則以及配套的管理和執(zhí)法規(guī)范，且由于法規(guī)自身的預見性差、規(guī)范的原則性強、部門職責不明確，使得目前的執(zhí)法工作陷入困境。

（二）封建迷信用品與殯儀文化之間的界定存在爭議，對殯葬網(wǎng)點銷售封建迷信用品處罰困難。根據(jù)《海南省殯葬管理辦法》第三十一條、四十條之規(guī)定，嚴禁生產(chǎn)、銷售和使用喪葬迷信用品。嚴禁利用喪葬進行封建迷信活動。目前，部分市縣對于處罰銷售封建迷信用品的行為普遍持不贊同的態(tài)度，主要是對封建迷信用品與民俗的界定還存在爭議。我國是一個有著五千年悠久歷史文化的大國，我們?nèi)匀涣晳T于沿襲古人獻花圈、祭祀、燒冥幣等形式。冥幣、紙人、紙馬這些是屬于封建迷信用品還是民俗，目前爭議較為普遍，很難強求必須實施該項執(zhí)法處罰。在進行執(zhí)法檢查時，執(zhí)法部門即使發(fā)現(xiàn)了銷售封建迷信用品，因無銷售票據(jù)，不能認定其行為構成銷售封建迷信用品，也不能完成相應的處罰和案卷的制作，只能對發(fā)現(xiàn)的迷信用品給予沒收。

（三）傳統(tǒng)殯葬觀念根深蒂固，喪事大操大辦、封建迷信活動猖獗。

殯葬改革是移風易俗的社會改革，群眾殯葬觀念轉變對改革成敗至關重要?，F(xiàn)今，厚葬風俗消耗了大量社會資源，已成為社會一大公害。陵水縣的群眾辦一場喪事一般要花費5000至10000元。儋州市等地喪葬風俗比較繁瑣，辦理喪事不僅要請村里的鄉(xiāng)親大吃大喝幾天，還要請瓊劇團連續(xù)演出3天，喪葬費用至少在萬元以上。部分地方干部去世后濫發(fā)訃告，大宴賓客，講排場、擺闊氣，修建豪華墳墓、樹碑立傳。喪事大操大辦不僅浪費了寶貴的土地、森林資源，也給群眾造成了嚴重的經(jīng)濟負擔，給社會造成了極壞影響。

（四）殯葬執(zhí)法乏力，重監(jiān)督輕處罰。目前，海南省亂埋亂葬現(xiàn)象還很突出，亂搭靈棚和喪葬用品市場混亂，“三沿七區(qū)”、農(nóng)村耕地、林地內(nèi)及房前屋后墳堆亂象依然未得到徹底整治。殯葬執(zhí)法阻力相當大，執(zhí)法隊員工作積極性嚴重受挫，畏難情緒比較嚴重。殯葬法規(guī)很多時候淪為一紙空文，主要原因就是殯葬執(zhí)法乏力。2013年海南省火化區(qū)海口和三亞市的火化率均維持在30%左右，與全國平均火化率50%還相距甚遠。很多明顯違法土葬行為不能被及時制止，殯葬領域的違法幾乎沒有代價，在部分地方已形成一種法不責眾的氣候。

（五）領導重視不夠，部門配合不力。一是殯葬執(zhí)法的主體即民政部門溝通協(xié)調(diào)能力還不夠，一些需要聯(lián)系公安、國土、工商和宗教等部門聯(lián)合執(zhí)法的違法殯葬行為；二是有的領導對殯葬改革工作過問少，對殯葬改革不重視，甚至心存忌諱；三是有的領導為本地人，出于對個人父母及鄉(xiāng)親父老遺愿的尊重，難以帶頭實行火葬和集中節(jié)地土葬，難以嚴格執(zhí)行殯葬改革政策；四是領導對如何開展殯葬執(zhí)法心存疑慮，對殯葬執(zhí)法的程序和執(zhí)法主體不明確，對殯葬法規(guī)的認識還不準確。

二、完善海南省殯葬執(zhí)法的對策探討

（一）健全殯葬執(zhí)法隊伍，嚴格殯葬執(zhí)法。一是加強民政系統(tǒng)干部法制培訓，省民政廳要聯(lián)合省法制辦每年至少舉辦一期民政法制專題培訓班，保障所有可能參與殯葬執(zhí)法民政在編干部能接受培訓，知法懂法，嚴格執(zhí)法，并取得行政執(zhí)法資格證，確保殯葬執(zhí)法主體適格；二是殯葬執(zhí)法隊員要發(fā)揚不怕苦、臟、累、煩的精神，拋棄世俗觀念，文明執(zhí)法；三是殯葬執(zhí)法要敢于動真格，對違規(guī)土葬事件要給予嚴肅處理。根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第十三條第二款之規(guī)定，法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。即如果當事人（喪戶）拒不改正，民政部門可依法申請當?shù)厝嗣穹ㄔ簭娭茍?zhí)行火化或者強制將遺體安葬在公墓和農(nóng)村的公益性墓地。

（二）建立健全殯葬改革領導機構，加強殯葬改革宣傳力度。一方面，高度重視殯葬改革，成立強有力的領導班子，加強部門間的銜接和協(xié)調(diào)，并出臺操作性強的政策文件。組建殯葬綜合執(zhí)法隊伍，借助各部門力量，齊心協(xié)力，嚴格執(zhí)法。另一方面，民政部門要充分利用報刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體宣傳殯葬改革，規(guī)范殯葬行為。在此，筆者認為民政部門不能過于迷信火葬，盲目推崇火葬。據(jù)測算，傳統(tǒng)落后的火葬火化一具遺體，需要柴油10～15公斤，電25度左右，向大氣排放黑煙30分鐘左右。此外，在土葬區(qū)要鼓勵群眾自愿選擇綠色、生態(tài)、節(jié)地土葬方式，鼓勵群眾選擇公益性公墓進行集中安葬。

（三）文明殯葬執(zhí)法，推行喪禮改革，引導群眾選擇綠色生態(tài)葬法。

一是對較有影響的違規(guī)土葬事件，由市、縣、自治縣（區(qū)）有關部門聯(lián)合執(zhí)法，及時糾正違法行為。同時，定期組織不同層級部門間業(yè)務交流和聯(lián)系；建立和健全殯葬改革信息網(wǎng)絡；開展殯葬服務進社區(qū)活動，在社區(qū)建立固定信息員并公布亂埋亂葬舉報電話，建立有獎舉報制度。二是以節(jié)約土地為原則，開展平墳還耕還林活動。三是進一步提升殯儀服務水平，推行喪禮改革。應堅持“以人為本、喪戶至上”服務理念，提供個性化、人性化、親情化服務，提倡樹葬、草坪葬等新式葬法。

（四）加大對殯葬改革經(jīng)費投入，夯實殯葬基礎設施。各級政府應加強對殯葬改革建設的投入，將殯葬改革經(jīng)費列入當?shù)刎斦A算。這些經(jīng)費主要是對弱勢群體的喪葬補助、宣傳經(jīng)費、執(zhí)法經(jīng)費、基本建設投入以及表彰經(jīng)費。只有加大對殯葬改革的經(jīng)費投入，才能更好地完善配套基礎設施建設，進一步提高服務質(zhì)量和水平。

（五）大力整治亂埋亂葬行為，積極推進公益性公墓建設。近年來，省民政廳重點對“三沿七區(qū)”亂埋亂葬治理進展情況開展了督查，整治了一批亂埋亂葬和違規(guī)土葬行為。2013年，全省共治理亂埋亂葬墳墓98500座。此外，省民政部門還開展專項調(diào)研，敦促各市縣民政局切實加強與國土、建設、發(fā)改等部門溝通聯(lián)系，加快公益性公墓建設進度。

（六）切實減輕困難群眾喪葬負擔，不斷完善惠民殯葬補貼制度。一是全面部署，有力推進惠民殯葬工作。二是科學劃定范圍，穩(wěn)步推進基本殯儀服務均等化。將低收入人群基本殯葬服務納入政府公共服務范圍。三是嚴格制定標準，確?；菝裾邽槊窭癖忝?。根據(jù)民政部“?；尽V覆蓋、可持續(xù)”的原則，海南省惠民殯葬補貼惠及所有城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、重點優(yōu)撫對象等困難群體和百歲以上老人。四是加大執(zhí)行力度，全面落實惠民殯葬補貼工作。包括主動協(xié)調(diào)物價、財政等部門規(guī)范惠民殯葬補貼審批手續(xù)，方便惠民群眾領取補貼；對惠民殯葬政策進行廣泛宣傳，使惠民政策深入人心。

（作者單位：海南省民政廳）