中國城鎮(zhèn)居民住房保障制度的問題與對策*

陳敏（周口師范學院政法學院，河南周口466001）

中國城鎮(zhèn)居民住房保障制度的問題與對策*

陳敏
（周口師范學院政法學院，河南周口466001）

當前我國城鎮(zhèn)居民保障住房制度采取了經(jīng)濟適用房、廉租房、限價房、棚戶區(qū)改造、住房公積金、宅基地換住宅、共有產(chǎn)權房等住房保障模式。這些模式?jīng)]有考慮到土地資源和政府資金的有限性、城市內(nèi)涵的相對性以及農(nóng)民轉(zhuǎn)居民、新生代農(nóng)民工和市民“逆城市化”住房需求。解決住房保障問題，應對不同的居民采取不同的措施:農(nóng)民轉(zhuǎn)居民的住房保障住房要城鄉(xiāng)一體化結(jié)合；對城市合理定位以引導人口流動，減輕城市住房壓力；利用產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)合理安排住房區(qū)域；向中小城鎮(zhèn)傾斜投資，引導農(nóng)民工回鄉(xiāng)居?。唤ㄔO“高樓層小面積”的保障房；完善保障房進入和退出機制；政府收購或者參建商品房解決住房保障；政府用部分土地出讓金參與住房公積金。

保障住房；商品房；人口流動；進入與退出機制；土地出讓金

中國城鎮(zhèn)居民住房的保障走過了相當長的一段路程，新中國成立后至改革開放前，中國實行福利分房制度，改革開放后至1997年以前，實行允許公房出售、鼓勵房屋自建、提足補貼和公積金的試點工作；1998年以后才陸續(xù)出現(xiàn)了公積金、廉租房、經(jīng)濟適用房、公租房、棚戶區(qū)改造制度。這一段歷史歷程，住房保障由國家包辦到走向市場，國家的補貼也從最初的投入“補磚頭”向“補人頭”轉(zhuǎn)變。

目前廣泛使用的住房保障模式是廉價房、公租房、經(jīng)濟適用房以及城市、工業(yè)、林業(yè)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造和公積金購房。這些模式都存在著問題，一些模式難以起到住房保障實效，如廉租房，主要解決的是低收入人群或者外來務工人員，雖然房租比較廉價，但租房者對廉租房缺乏產(chǎn)權，中國的國情是有房才有家，所以租房率并不高，出現(xiàn)了大量的閑置；經(jīng)濟適用房，是低價購買的產(chǎn)權房，但是往往低收入人群并不能公平地獲取購買的機會，成了“寶馬”房；住房公積金，某些就業(yè)不穩(wěn)定的人員，沒有參與住房公積金的繳納，不能得到保障，即使繳納住房公積金的職工，受到單位經(jīng)濟狀況的影響和繳納比例的局限，儲存供買房的錢數(shù)并不多，申請公積金貸款，受到擔保等條件約束、公積金貸款利率并不低的影響，真正需要購買住房的人又不會去使用公積金。所以這些傳統(tǒng)的解決住房的模式并不能有效地解決保障性住房的問題。為此，各地又在探索共有產(chǎn)權房和宅基地轉(zhuǎn)換住房等新型住房保障模式。對這些新型住房保障模式的利弊值得總結(jié)分析。

一、對現(xiàn)有創(chuàng)新的住房保障模式的問題分析

（一）共有產(chǎn)權模式

對于夾心層的住房問題，2009年，湖北黃石率先進行了改革，針對傳統(tǒng)保障方式的不足，重新整合資源，推出了“共有產(chǎn)權房”制度，將全市保障房進行了統(tǒng)一調(diào)配，政府和個人共同出錢建房，產(chǎn)權共有，也可租可售，經(jīng)濟條件達不到時就租，經(jīng)濟條件夠了就買，方式比較靈活。隨后，江蘇淮安將共有產(chǎn)權房模式升級，推出政府、個人、企業(yè)共有產(chǎn)權房；安徽宣城將棚戶區(qū)改造房也實行共有產(chǎn)權制度。這種備受政府推崇的模式，在2014年李克強總理的政府報告中再次被提出“增加共有產(chǎn)權供應”。

這種模式的優(yōu)點，解決了收入“夾心層”人員的住房問題，但是存在的問題在于，共有產(chǎn)權住房是不是對所有人開放的問題，如何確定一個合理的申請標準和門檻，居民收入如何審定等等。目前國家并沒有一個統(tǒng)一的共有產(chǎn)權申請標準，從已經(jīng)實施的來看，江蘇淮安、上海和山東平原，主要考慮以下幾個因素：月純收入是不是很低；是不是低保戶；是不是城鎮(zhèn)戶口；人均住房面積是不是很少等等。由此可見，目前的共有產(chǎn)權房主要針對的群體還是擁有城鎮(zhèn)戶口的人，對外來務工人員并不適用；對于市民轉(zhuǎn)居民來說，也不具備實用性。

在共有產(chǎn)權住房模式下，其產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓該如何規(guī)定也是個難題。北京市政府規(guī)定，個人購買共有產(chǎn)權住房后，5年之內(nèi)是不得轉(zhuǎn)讓的，如果5年之后轉(zhuǎn)讓，要繳納價格差的30%土地收益價款。由此看來，個人是可以轉(zhuǎn)讓的，但是買進的價格和賣出的價格之間的差價獲益要上交30%。在這種情況下，這個差價在寸土寸金的一線城市還是有利益的空間。筆者認為，既然共有產(chǎn)權房是解決人們住房保障問題，那么除非有特殊的原因，如舉家搬遷、離婚、死亡，否則不能轉(zhuǎn)讓。在這種轉(zhuǎn)讓的利潤空間存在的情況下，在“北上廣”之類的大城市適用共有產(chǎn)權房保障模式是否合理？是否有可能會出現(xiàn)與經(jīng)濟適用房一樣的權力尋租漏洞？政府與個人共同買房，共享產(chǎn)權，當共有的個人死亡時，房屋是政府收回還是由個人繼承人繼承？共有一定時間后個人經(jīng)濟條件好轉(zhuǎn)后由個人買回該房時按照市場價還是成本價？這些都是懸而未決的問題，江蘇淮安為了鼓勵個人提前將房屋買回，規(guī)定如果個人在五年之內(nèi)將房屋回購，按照原售價回購，這意味著這五年之內(nèi)是可以免利息的。如果個人不能在五年期限將房屋買回的話，那么再按照什么價格買回？8年后買回的價格和10年后買回的價格是不是一樣？這個價格的定位，影響著個人出資參與的積極性和房屋保障功能的實現(xiàn)。

影響個人出資積極性和其保障性功能實現(xiàn)的，還有另外一個問題，就是共有產(chǎn)權房制度下，政府與個人的產(chǎn)權比例如何確定？目前政府與個人的比例主要是7∶3和5∶5的模式，當然，也并不限于這兩種，山東平原縣共有產(chǎn)房的比例為6∶4，2014年黑龍江牡丹江推出的共有產(chǎn)權房，政府與個人產(chǎn)權比為2∶8。由此看來，全國沒有統(tǒng)一的比例模式，個人出資允許現(xiàn)金繳納還是允許貸款也不一樣。

筆者認為，解決出資問題和回購價格問題，一定要考慮到居民的經(jīng)濟能力，最大限度地為他們服務，在出資時，應允許個人貸款，并且給予貸款利息的補貼，對出資的比例應設計幾個檔次，例如個人與政府的比例可以是2∶8；3∶7；4∶6；5∶5；6∶4；7∶3；8∶2等。每個比例模式下實施不同的激勵政策，鼓勵個人出資占多數(shù)，減少政府的負擔；在房屋定價時，要能讓中低收入階層買得起房，又不會有太大的利潤空間，尤其在企業(yè)參與的情況下，盡可能地減少個人成本。在房屋回購時，按照回購的不同年限，給予不同的優(yōu)惠；對于經(jīng)濟狀況確實不好的，如果回購年限已到，也不宜按照回購時的市場房價，應該在售出價和回購時市場價之間確定一個合理的比例，這個比例的確定以既不能增加政府成本也不會損害個人利益和積極性為適中。比如售出時市場價為3000/平米，10年后回購時該地段市場價已經(jīng)達到15000/平米，價格相差12000/平米，那么回購時不能按照15000價格計算，而應該在每平方米3000元至15000元之間確定一個合適的價格，或者用差價12000元乘以一個合適的百分比，來兼顧政府和個人利益平衡。

在共有產(chǎn)權模式之下，還面臨的一個重大問題，是土地的籌措渠道——用哪里的土地來建房：是通過棚戶區(qū)改造解決還是通過城鎮(zhèn)化進程中的土地征收來解決，或者通過對原有的廉租房進行改制解決。在建設土地資源有限情況下，這無疑是政府首先要考慮的問題。

（二）宅基地置換住房制度

在我國城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的數(shù)量逐年增多，解決這部分被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)居民的住房問題走得是拆遷征地安置“趕農(nóng)民上樓”套路，但是這都不是長久之計。農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的對象，除了被征地的農(nóng)民，還有進城的農(nóng)民工，農(nóng)民工的市民化在大城市雖然還面臨戶籍的限制、居住證的制約，這部分人需要住房制度的保障。

解決這部分群體的城市住房問題和其他社會保障問題，不少地方政府的做法是就地取材交換，例如重慶市政府，大膽地探索了“九龍坡”模式，即農(nóng)民放棄宅基地使用權獲取城市住房權，放棄土地承包經(jīng)營權換取城市的社會保障。在這種交換模式下，政府獲取了農(nóng)民手中的重要資源，能夠解決城鎮(zhèn)建設用地問題和解決部分農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的剛性需求，但是筆者認為還是存在一些問題。

第一，從法律規(guī)定來看，我國土地承包經(jīng)營法規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權保持30年不變，30年以后也不會變，現(xiàn)在以土地換社保的舉措顛覆了中央的政策，有違背土地承包經(jīng)營法之嫌疑。土地承包經(jīng)營權保證農(nóng)民基本生活資料，失去之后，這些新市民的成活成本誰來買單？如果政府不能完全兌現(xiàn)社保承諾，或者社會保障水平層次比較低，在城市的生活成本影響這部分農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的生活水準，農(nóng)民對于其土地經(jīng)營權或者宅基地使用權是否有反悔權？農(nóng)民以土地置換社保是否是永久的、土地承包繼承人的繼承權是否喪失？①關于土地承包經(jīng)營權是否可以繼承在學術界還有爭議，參見劉敏：《土地承包經(jīng)營權繼承的解釋論——兼評〈最高人民法院公報〉所載“李維祥訴李格梅繼承權案”》，《政治與法律》2014年11期。

第二，宅基地是農(nóng)民安身立命之場所，將農(nóng)民的宅基地置換走，怎么去估算宅基地的價格才不會讓農(nóng)民的利益受損，被置換的宅基地再去開發(fā)，中間的溢價農(nóng)民還能不能再分享和追續(xù)利益？根據(jù)上海的宅基地置換試點制度，宅基地和房屋被置換后都只給予一次性補償，原宅基地的所有者是不參與土地開發(fā)的收益分配的，這對農(nóng)民而言并不公平。

第三，放棄宅基地的農(nóng)民轉(zhuǎn)入市民后，如何解決其就業(yè)問題，如何保證其基本生存也始終是個難題。不能以解決住房問題增加城市的就業(yè)負擔和社會救濟負擔，改革是一個配套的體系改革，而不是某一項孤立行為。中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院院長溫鐵軍認為：“我們和發(fā)達國家最大的不同在于我們的土地不是私有的……但如果看任何一個人口相對比較多的發(fā)展中國家，只要人口過億，多是因土地私有化，導致農(nóng)村出現(xiàn)大量的赤貧農(nóng)民，一般都占三分之一以上，他們沒有地，根本沒法生存。同時，還導致了大量的人口成為流民，流入大城市，進入貧民窟。從某種意義上講，這種城市化只不過是以空間平移了農(nóng)村貧困人口進入城市，變成城市貧民窟人口?！雹谕鹾＠?、溫鐵軍：《三農(nóng)問題要解決，城市化未必是出路》，《中國經(jīng)濟時報》2005年11月15日。此言可謂切中要害。

第四，城市建設用地無法滿足農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的無限制需求。如果農(nóng)民整體全部轉(zhuǎn)為市民，就沒有農(nóng)民了。這是絕對不符合現(xiàn)實的，所以土地置換制度并不能解決所有的農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的住房問題，尤其對于在當?shù)鼐蜆I(yè)的職業(yè)農(nóng)民來說，很不現(xiàn)實，會引發(fā)綜合的矛盾。在土地置換的過程中，還會出現(xiàn)戶口在農(nóng)村人不在農(nóng)村和戶口不在農(nóng)村人在農(nóng)村的現(xiàn)象，比如將自己戶口遷移出去在農(nóng)村待業(yè)的大學畢業(yè)生；在置換過程中，如何保障沒有勞動能力的老年群體的利益問題，也是一個難題，影響農(nóng)民之間的關系和自己家庭內(nèi)部關系。

二、住房保障制度需要特別關注的群體就是農(nóng)民工

農(nóng)民工是社會進程中一個需要特別關注的群體，其特點在于，戶籍在農(nóng)村，卻在城市務工。農(nóng)民工為城市建設和城市生活服務提供的作用是巨大的。關于進城務工的住房問題，從2005年開始，中央及其主管部門先后出臺很多規(guī)定，要求改善農(nóng)民工的住房條件，如2007年國務院《解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》將農(nóng)民工作為城市中其他住房困難群體；2010年住建部《關于做好住房保障規(guī)劃編制的通知》；各地方政府也出現(xiàn)了一些解決農(nóng)民工住房問題的典型模式，如上海嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)，集中興建公寓式集體宿舍；廣東潮州模式，將農(nóng)民工納入住房公積金范圍；重慶將分散在城市中的空置樓房或者爛尾樓改造成農(nóng)民工住房等。2014年7月，李克強總理在召開國務會議時還提出“促進有條件有意愿的農(nóng)民工及家屬在城鎮(zhèn)有序落戶并平等享受基本公共服務……逐步將有意愿的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險，將住房保障和公積金制度實施范圍逐步擴大到農(nóng)民工?！比缤鲜鏊械囊?guī)定一樣，國家政策出臺了，但是具體的實施措施卻一直在探索中進行?？偫淼倪@個提法，已經(jīng)將農(nóng)民工進行了分類別處理，強調(diào)的是有條件的農(nóng)民工，而不是所有的農(nóng)民工。

為了響應國家的號召，目前不少地方開始探索對農(nóng)民工實行住房公積金制度，但是在操作上會遇到這樣那樣的難題，原因在于農(nóng)民工流動性性大，工作不穩(wěn)定，部分還有回家鄉(xiāng)的打算，所以農(nóng)民繳納公積金的積極性不高或者出現(xiàn)斷繳的現(xiàn)象，而且公積金的提取和使用受嚴格的限制，目前國內(nèi)只有幾個省允許公積金可以異地轉(zhuǎn)移，其余地方還不允許公積金的異地轉(zhuǎn)移，這也導致將農(nóng)民工納入公積金管理制度還缺乏較好的操作性。

筆者認為，農(nóng)民工的群體是一個復雜的群體，有留在居住地小城鎮(zhèn)和城郊就業(yè)的農(nóng)民工，還有在縣城和市里這些中小城市務工的農(nóng)民工，還有在“北上廣”這樣一線大城市務工的農(nóng)民工。即便在城市中務工，有在城郊產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的，也有在市中心從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工；按照年齡來分，有第一代農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工。他們對城市的訴求和住房愿望是不一樣的，所處的地理位置資源和經(jīng)濟實力也不一樣，城鎮(zhèn)化農(nóng)民轉(zhuǎn)居民和城市化的農(nóng)民工轉(zhuǎn)居民是有不同特點的，如果以一概全，在全國實行統(tǒng)一的模式，缺乏針對性，肯定是不合理的。

三、資源的有限和城市的相對性與傳統(tǒng)方式的沖突

（一）城鎮(zhèn)建設住房用地的有限性

目前我國住房供地呈逐年下降的趨勢，筆者查詢了2011年至2013年全國土地住房供應計劃匯總表，2011年全國住房土地總量為217073.66公頃，保障住房占78.6%；2012年全國住房土地總數(shù)量為159348.49公頃，保障住房占78.82%；2013年全國住房土地總數(shù)150760.25公頃，保障性安居工程和中小套型商品房用地占79.4%。從這個數(shù)據(jù)來看，全國住房土地用地數(shù)量在逐年下降，而保障性住房用地供應所占比例在逐年增長；在土地資源有限的情況下，住房建設用地這個大蛋糕在不斷地減少，即使保障性住房所占比例增長，那么從總量上來看，其建設用地面積還是在減少，按照數(shù)學理論，可能會減少到不拆舊建筑就沒有土地再去建保障性住房的地步。所以，僅靠增加建設住房用地解決居民保障性住房是不可取的。

目前我國城鎮(zhèn)建設住房用地的土地來源，要么是外擴型的征地，要么是內(nèi)守型的對城市現(xiàn)有房屋的拆遷。根據(jù)我國土地管理和房地產(chǎn)管理相關法律法規(guī)的規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，宅基地可以流轉(zhuǎn)也只是在農(nóng)村集體組織成員的內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)；集體建設用地只能用于本集體組織的村民建房、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進行公共設施、公益事業(yè)建設，如果要進行房地產(chǎn)開發(fā)，就必須使用國有土地或?qū)⒓w土地征收為國有后才能進行。國家嚴禁在突破土地利用規(guī)劃和違反保護耕地政策的情況下用于房地產(chǎn)開發(fā)。③李祎恒：《論小產(chǎn)權房征收之衡平補償》，《政治與法律》2014年第5期。在“外擴型”模式中，要遵守國家耕地面積18億畝這個紅線不能突破的限制；在“內(nèi)守型”中，要受到國家關于城市房屋地拆遷政策和法律的種種限制，所以增加建設用房的土地是比較受制約的。而對于保障住房而言，政府靠劃撥方式供給土地，其前提就是政府有足夠的建設用地供給，如果在政府手里沒有足夠多的土地，這個劃撥必定會受影響，所以，僅靠城鎮(zhèn)建設用地來解決保障性住房問題還是不可取的。

（二）政府對城鎮(zhèn)住房建設資金支出受財政收入的限制性

對作為保障住房解決的主體政府而言，建設資金將是除了土地之外面臨的另一個重大問題。目前保障住房的建設資金主要從公共預算、住房公積金增值收益、土地出讓收益、國有資本經(jīng)營預算、地方政府債券收入、及時下達省級補助資金、中央財政提前下達的城鎮(zhèn)保障性安居工程補助資金中安排。目前，無論地方還是中央，對保障住房資金的投入，并不能保障持續(xù)較大幅度地增長。查看近5年的中央本級支出預算表，2010年住房保障支出376.58億元，2011年住房保障支出是291.63億元，2012年住房保障支出是374.40億元，2013年住房保障支出是370.23億元，2014年保障住房支出378.85億元。由此可見，近五年的預算支出中，保障性住房的資金投入并沒有大幅度地增長。從地方來看，以河南省為例，2010年保障住房支出完成77.3億元。2011年，全省財政住房保障支出140.7億元，新開工保障性住房45.12萬套,建成22.63萬套。2012年，全省財政住房保障支出184.5億元，新開工各類保障性住房43萬套，竣工22.5萬套。2013年，全省公共財政預算住房保障支出191.6億元。全年開工建設保障性住房41.95萬套，基本建成32萬套。地方住房的保障支出數(shù)額不斷地增加，但是開工和建成保障住房并沒有與資金的增加成正比關系，考慮物價的因素，那么政府對保障住房的支出并不是一個增加的趨勢。

中央沒有對各級政府的保障住房投資做明確的安排，地方政府也沒有將保障房的投資與土地出讓金掛鉤，對金融機構(gòu)和社會融資的利用程度還不高，如公積金和住房儲蓄。根據(jù)住建部的規(guī)劃，未來五年我國計劃新建保障性住房3600萬套，將全國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率提高到20%以上，據(jù)住建部的估算，建設所需的資金缺口至少為1.3萬億元；這個缺口依然較大，如何解決需要從長計議。

（三）城市概念的相對性

按照我國《城市規(guī)劃法》第3條的規(guī)定，“城市，是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮(zhèn)”。也就是說城市的法律涵義，是指直轄市、建制市和建制鎮(zhèn)。但是有學者認為，城市與農(nóng)村的界線，一般應該是縣城以上為城市,縣城(不含縣城)以下為農(nóng)村。④君羊：《農(nóng)村和城市如何劃分》，《甘肅社會科學》1987年第1期。筆者贊同這種劃分，因為縣城具有更多的城市特征，人口的規(guī)模和密度比較大，是政治、經(jīng)濟文化集聚地，公共設施也比較齊全。

隨著城鎮(zhèn)化的進程，出現(xiàn)城市的郊區(qū)農(nóng)村的城市化，農(nóng)民涌入市、縣城區(qū)、小城鎮(zhèn)，也會出現(xiàn)他們的城市化需求。城市本來就不是一個固定的范圍，是不斷向農(nóng)村延伸，慢慢農(nóng)村也城市化。原來在農(nóng)村所擁有的房子在性質(zhì)上就成了城市的房子，這也是在農(nóng)民轉(zhuǎn)居民中出現(xiàn)的現(xiàn)象；一些加工、制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)慢慢由城市中心轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村或者郊區(qū)的農(nóng)村，這部分產(chǎn)業(yè)居民或者產(chǎn)業(yè)農(nóng)民，根據(jù)他們是否異地轉(zhuǎn)移就業(yè)，解決住房問題還需采取不同的措施。目前中國的狀況是，農(nóng)民工市民化在中小城市和郊區(qū)才可能實現(xiàn)，所以，解決農(nóng)民工轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)居民的住房問題，并不都是在城鎮(zhèn)解決的，還是需要農(nóng)村的資源來配套解決，已有的解決保障住房的模式，對未轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民工并不具備較好的適用性。未來的農(nóng)村生活會與現(xiàn)在城市生活一樣，生活方式城市化，基礎建設城市化，社會保障福利也會向城市化水平靠攏。

四、解決城鎮(zhèn)居民住房需要在原有的基礎上另辟蹊徑

（一）對于農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的住房問題要分類采取措施

對于農(nóng)民工，應該考慮其工作的位置和是否留在城市生活的意愿兩個因素。對于在家鄉(xiāng)務工的農(nóng)民工，距離家庭不遠的，這部分的農(nóng)民工住房基本上不需要保障，宅基地居住、籌建工地臨時房或者出租房就可以解決；對于遠離家鄉(xiāng)，長期異地務工的農(nóng)民工，還要考慮其是否有留在城市長期生活的意愿，沒有意愿長久留在城市的，通過廉租房、臨時房、租金補貼等方式可以實現(xiàn)住房問題，最難解決的是要長久留在城市，沒有回鄉(xiāng)打算的農(nóng)民工，尤其是新生代農(nóng)民工，他們的思想觀念已經(jīng)被城市化了，其生活方式也城市化了，他們才是重點需要保障的對象。

對于新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民，是最需要住房保障的群體，他們渴望在城市居住，他們除長期租房居住以外，要么想在務工所在地交首付買房，要么想回到家鄉(xiāng)所在中小城市買房，他們所面臨的主要問題是短期資金的籌措，或者房價與他們的收入不成比例。筆者認為，對于這部分群體中的收入較高的人群，不需要特殊的保障，而對于處于該城市人均收入中低水平的新生代農(nóng)民工，可以實施首付繳納比例減少制度，在國家要求的30%的基礎上再降低10%或者更低，這樣可以激勵他們以自己勤勞的勞動實現(xiàn)自己的居住權和住房所有權；或者將購房貸款還貸的期限延長，或者由國家給予一定比例的貸款利息補貼，盡可能地減少購房的每月負擔，減少這些農(nóng)民工的經(jīng)濟壓力和生活壓力，實現(xiàn)城市居住的夢想。根據(jù)新生代農(nóng)民工務工的地點分布，其所在的城市可以考慮盡量將其所住的地點與工作的地點接近，降低他們的交通生活成本，在城市規(guī)劃中做好房屋與交通設施的配套。

（二）農(nóng)民轉(zhuǎn)居民的保障住房問題的解決需要與城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合

農(nóng)民轉(zhuǎn)市民，有一部分是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)的。筆者認為，搞城鎮(zhèn)化，應讓農(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化，鼓勵低收入的農(nóng)民工和農(nóng)民留在農(nóng)村，給予其相應的社會保障和救濟，配齊農(nóng)村的教育設施、基礎設施建設和提高基本公共服務水平，縮小與城市的差距。然而，在城鄉(xiāng)一體化的進程中，出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化”或者“逆城市化”的現(xiàn)象，出現(xiàn)了城市戶口到農(nóng)村定居的現(xiàn)象，由此可見，城鄉(xiāng)是雙向流動的，而不是單獨的由鄉(xiāng)流到城，也會出現(xiàn)由城流向鄉(xiāng)。這說明城鄉(xiāng)之間在福利和保障上還是存在著不平等的政策。⑤方列、葉建平、李鵬、賴星、李樹峰：《部分地區(qū)戶改遭逆城鎮(zhèn)化：市民設法改回農(nóng)村戶口》，http://finance.qq.com/a/20141104/ 003119.htm，2014年11月20日訪問。按照著名學者費孝通的理論，這種單向流動的短期結(jié)果是城市發(fā)展越來越快，而鄉(xiāng)村越來越落后，城鄉(xiāng)差距進一步擴大。鄉(xiāng)村的滯后反過來會影響和制約城市的發(fā)展。因此，費先生提出：“都市和鄉(xiāng)村必須是來回流通的，提倡都市化是不錯的，但同時不應忽視了城鄉(xiāng)的有機聯(lián)系。一個健全的和能平衡的文化必須建立在有機循環(huán)的基礎上?！雹迏⒁娰M孝通：《鄉(xiāng)土重建》，上海人民出版社2006年版，第164-168頁。所以農(nóng)民市民化，應該就地就近市民化，這樣可以減少市民化的成本，也避免給城市帶來的交通阻塞、環(huán)境污染和住房難題，在農(nóng)村生活不斷提高，國家惠農(nóng)政策不斷落實的情況下，農(nóng)村人口到大城市居住的意愿也日益減弱，農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)的數(shù)量在增加，2013年1月，《經(jīng)濟參考報(微博)》記者分赴東、中、西部調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管未出現(xiàn)類似2008年末的農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮，但仍有為數(shù)眾多的在東部沿海地區(qū)打工的農(nóng)民工開始返鄉(xiāng)。⑦方燁、李唐寧、劉巍巍、徐海波、陳晨：《各地再現(xiàn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)潮》，《經(jīng)濟參考報》2013年1月24日。

城鎮(zhèn)化不是房屋的城市化和農(nóng)民的進城這么簡單，可以在給予城市居民的名份之下，根據(jù)農(nóng)民自己的選擇，留在農(nóng)村居住的，保留農(nóng)民的宅基地和土地承包經(jīng)營權，除了給予普通市民社會保障待遇外，可以再增加一些福利，改善鄉(xiāng)村的教育現(xiàn)狀，尤其是農(nóng)村學前教育和小學教育，完善農(nóng)村的基礎設施和交通設施，讓農(nóng)民在自己家門口實現(xiàn)市民化，來解決城市保障住房供應的不足問題。例如，通過推進農(nóng)民集中居住，逐漸實現(xiàn)城市公共資源、公共設施和公共服務向下延伸至小城鎮(zhèn)和中心村集中居住區(qū)，⑧葉繼紅：《推進農(nóng)民集中居住與城鄉(xiāng)一體化健康發(fā)展》，《江淮論壇》2015年第3期。就是較典型的不將城市作為農(nóng)民轉(zhuǎn)移和集聚的唯一選擇，同時又充分保障了農(nóng)民的居住權。

（三）城市定位和產(chǎn)業(yè)策略帶動人口流動，減輕住房保障壓力

北京城市發(fā)展定位為國家首都、國際城市，通過產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，將需要保障的外來務工人員引出五環(huán)之外，解決市中心的住房等城市管理壓力。針對外來農(nóng)民工從事的一些低端的產(chǎn)業(yè)，北京各區(qū)縣均提出了各自的措施：順義區(qū)對一批不具備基本條件的小門店、小游商進行清理，提高上述行業(yè)的組織化程度，減少低端就業(yè)崗位對流動人口的過度需求；海淀區(qū)2014年對43家低端市場進行關停，包括有21年“早市”歷史的西苑市場，也一定程度上緩解了北京保障住房的壓力。

重慶城市發(fā)展定位是發(fā)展成為新一輪產(chǎn)業(yè)的重要承接地、中國西部的開放高地。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將農(nóng)民請進城來，通過產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，實現(xiàn)對農(nóng)民工住房的集體保障和合理的規(guī)劃，減少農(nóng)村人口、增加城市人口成為重慶市保障性住房土地供給模式的出發(fā)點。重慶市通過形成20個百億級園區(qū)、一大批百億級企業(yè)等，把占全市人口的三分之二多的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成城市戶口支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展。⑨吳永宏：《城市保障性住房土地供給的策略選擇》，《中國房地產(chǎn)》2002年第8期。

由此可見，不同的城市可以根據(jù)不同城市定位，實施不同的產(chǎn)業(yè)策略，實現(xiàn)人口的合理流動，進而減輕城市的住房保障壓力；或者合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的產(chǎn)業(yè)區(qū)域，實現(xiàn)集中安置，解決部分住房保障問題，尤其是農(nóng)民工和農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的住房問題。

（四）圍繞產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，合理安排保障住房的區(qū)域和選址

北京將保障性住房及“兩限”商品住房建設重點布局在中心城和中心地區(qū)以外區(qū)域。河南省《2013年河南省加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設專項工作方案》中，提出圍繞產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)人員市民化，將符合條件的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)人員及其家屬納入城鎮(zhèn)住房保障體系，推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)人員市民化。例如河南西華縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)已入駐企業(yè)43家，包括富士康實訓基地，以及以大用邦杰、麥當勞為代表的食品加工業(yè)，以凱鴻鞋業(yè)、鴻鑫服飾為代表的制鞋服裝業(yè)產(chǎn)業(yè)，整個產(chǎn)業(yè)園區(qū)建成后，集生產(chǎn)、銷售、物流等為一體，可吸納不少于5萬人就業(yè)。⑩梁新全、李迎博、陳旭照：《西華縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)：一個詮釋“又好又快”的生動樣本》，《洛陽日報》2013年9月30日。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的快速發(fā)展有力地促進了產(chǎn)業(yè)和人口在空間布局上的合理集中，解決了農(nóng)民離鄉(xiāng)務工所帶來的留守兒童、留守老人等社會問題，有利于社會和諧穩(wěn)定。

在保障性住房的選址上，需要考慮這些被保障人群的生活成本和社會資源的共享，如果將保障住房放在偏遠郊區(qū)，將會擴大貧富差距，造成教育、醫(yī)療不均衡等問題。目前通行的做法是以公共交通站點為中心，根據(jù)城市區(qū)域的功能定位，引導類型適合的保障性住房建設，引導人口在市域范圍合理分布。美國的保障住房，建在地鐵的附近，降低低收入人群的生活成本；北京市，沿公共交通走廊集中安排住房建設，降低低收入人群的生活成本。

（五）投資應向中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，引導農(nóng)民工回家居住

由于在城市的生活成本高、子女入學難、就業(yè)環(huán)境差等，導致了農(nóng)民工在城市的生存空間變得狹窄，農(nóng)民工返鄉(xiāng)現(xiàn)象開始凸顯。農(nóng)民返鄉(xiāng)的主要原因之一，是國家對農(nóng)村的基礎設施和公共基礎服務投入越來越多，在農(nóng)業(yè)上也給予農(nóng)民很多優(yōu)惠的政策，當?shù)卣渤雠_了系列鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的政策，農(nóng)民在農(nóng)村的生存狀況得到改善；所以，對農(nóng)村的基礎設施給予更多的投入，對農(nóng)村教育給予更多的投入，給農(nóng)民工創(chuàng)造在家打工的機會，有利于消除空心村、留守兒童等問題，進而利于社會的和諧發(fā)展。

現(xiàn)在由商業(yè)組織主導的投資多集中于大城市，而中小城市和建制鎮(zhèn)等恰恰是目前投資少有覆蓋的地方。作為國家要改變財政戰(zhàn)略，堅持向城鎮(zhèn)作傾斜性投資，改變以往投資集中于大城市的局面，以投資改善中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境和工作條件。

中國百姓歷來有重視房子情結(jié)，視其為安身立命之所。《漢書·元帝紀》說：“安土重遷，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也?！比藗儾辉敢膺w走或者把遷走當成重大的事情。將住房保障財政投入向農(nóng)村傾斜，同時鼓勵企業(yè)向中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，一方面可以解決農(nóng)民就地就業(yè)問題，進而解決農(nóng)民工的住房保障問題；另一方面對于企業(yè)自身而言，也是可以降低生產(chǎn)成本的。最為典型代表是富士康，自從2010年發(fā)生跳樓事件后，富士康下定決心走產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之路，在鄭州興建科技園，2014年又在安徽安慶市投資，未來還要在貴州投資建廠，由沿海昆山、上海、惠州、佛山等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移，起主要作用的還是內(nèi)地的成本相對低廉，地方政府能夠給與企業(yè)更多的優(yōu)惠，其建廠的區(qū)域甚至延伸到了內(nèi)陸縣城，如河南省西華縣建立實訓基地，這種轉(zhuǎn)移也解決了農(nóng)民工在家門口就業(yè)、在家居住的問題。

（六）改變住房理念，在保障住房建設上“高樓層小面積”

當前中國經(jīng)濟發(fā)展比較迅速，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，國人的消費觀發(fā)生重大變化，人們的住房消費需求也在無限制地膨脹，“貪大求全”成為人們購房的美好理想和最終需求。但是，從購房觀念和社會責任感的角度上講，這個觀念應當更改了。

德國，1987年，每戶均住房面積是100平米，當達到120平米時，該國人均面積不長了，退回到100平米左右；俄羅斯地大物博，但是在住宅方面也是講究節(jié)約用地，到20世紀70年代末的時候，整個城市禁止5層以下的住宅建設；香港，在保障住房規(guī)劃上采取高密度的住宅開發(fā)模式，多數(shù)保障性住房層數(shù)為20以上層，開發(fā)密度與私人地產(chǎn)商開發(fā)的住宅區(qū)相比要高出很多的比例。

在國家嚴格限制18億畝耕地這個紅線不許觸碰的情況下，中國無論是一般的商品房開發(fā)還是保障房建設，務必考慮人口增加、土地有限因素，發(fā)展高樓層住房建設及小面積的戶型設計，將國民的消費拉回理性思考的模式，真正實現(xiàn)人“居者有其屋”。

（七）嚴查收入，完善住房保障進入退出機制

目前核定家庭收入和家庭資產(chǎn)是整個社會保障體系的難點，在城市最低生活保障制度中會遇到這個問題，在農(nóng)村最低生活保障制度也遇到這個問題，那么在住房最低保障制度中還會遇到這個問題。按照目前我國的現(xiàn)狀，家庭收入一般包括工資、獎金、津貼、補貼、各類保險金及其他勞動收入、儲蓄存款利息等，家庭資產(chǎn)是指全部家庭成員名下的房產(chǎn)、汽車、現(xiàn)金和有價證券等。

對于工資性收入比較好核定，對于有形資產(chǎn)也比較容易發(fā)現(xiàn)，但是在核定收入和資產(chǎn)時有些隱形資產(chǎn)是無法及時發(fā)現(xiàn)的，比如下崗工人的擺攤收入、自由職業(yè)收入、非正規(guī)就業(yè)收入、家藏古董價值等，無法核定；鄰里間的溝通少，政府人員有限，難以掌握有關情況。那么，這些不容易估量的收入，會影響收入和資產(chǎn)核定的準確性。政府會要求申報人員自覺、誠實地申報，或者實行財產(chǎn)公開公示，讓社會監(jiān)督，如不誠實將面臨處罰。北京，對弄虛作假，隱瞞家庭收入、住房和資產(chǎn)狀況及偽造相關證明的申請人，取消其申請資格，5年內(nèi)不得再次申請；構(gòu)成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。新加坡對于弄虛作假者，當事人將面臨高達5000新元的罰款或6個月的監(jiān)禁，或者兩者并處。香港特別行政區(qū)對發(fā)現(xiàn)弄虛作假者懲罰也是相當嚴厲的，不僅取消資格讓其撤出公屋或居屋，而且還要根據(jù)具體情況罰款甚至追究刑事責任，一經(jīng)定罪，可判最高5萬港元的罰款及監(jiān)禁6個月。①同前注⑨，吳永宏文。

做好防范、制約不誠實申請、保用保障性住房的制度設計是“科學制定”保障住房法律制度的重要環(huán)節(jié)。一是應該建立家庭收入、住房等管理與信息系統(tǒng)，對受助家庭收入、領取的房租補貼、居住保障住房、購買的住房進行跟蹤監(jiān)督。二是要完善信用制度。對于在申請保障住房中出現(xiàn)的不誠實行為，納入“黑名單”，以后家庭中的任何一個人都不能再申請保障住房制度保障，該家庭在享受最低保障、購買商品房、貸款過程中也要受到限制，或者建立信用保證金制度，每個受助家庭繳納一定數(shù)額的保證金，如發(fā)現(xiàn)其不誠信行為，將沒收其保證金，并且給予上述“黑名單”處罰。

目前保障性住房“住得進去，退不出來”，部分保障家庭按規(guī)定應退出房屋，卻拒不退出，或者政府疏于清退工作。其原因在于，即使家庭收入已經(jīng)遠遠超過低收入的水平，但是以該收入去購買商品房還是要承擔很大的壓力，需要當上10年或者20年的“房奴”，所以他們不愿意退出來，哪怕保障住房面積再小。對于該退出的對象，政府沒有進行跟蹤核查，也沒有出臺有力的不退處罰機制，助長了部分家庭不退出。筆者認為，完善保障性住房退出機制，需要考慮以下幾個因素。一是如何去監(jiān)測家庭收入的動態(tài)變化，這需要政府完善信息管理系統(tǒng)和信用系統(tǒng)。二是如何讓超出收入水平的保障人群自動退出，需要出臺退出的鼓勵措施，比如主動退出的，在政府可承受范圍給予一次性購房補貼資金或者商業(yè)購房的貸款貼息，或者可以延長貸款年限等。三是加大對不主動退出房屋的懲罰力度，超收入不退出的，不給任何的補助和資助，逾期之日起提高保障住房的租金標準或者罰金標準，達到該退出的人不敢不退的效果?！俺鞘兄卫碇型惺构珯嗔硖幚砉彩聞栈蛑\求公共利益，但如果公權力不依法行使而亂作為或不作為，必然會對公民的私權利造成侵害……要把權力裝進制度的籠子，這個制度的籠子就是法治的規(guī)則體系。”①朱未易：《論城市治理法治的價值塑型與完善路徑》，《政治與法律》2015年第2期。依法治國就要貫徹法律的處罰和威懾作用，來解決保障房中的違法行為。四是盡快實施不動產(chǎn)登記制度，將公民的住房信息完善，使得退出機制和房屋保障功能更具備可執(zhí)行性?！敖⒔y(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，并不是通過制定有關的不動產(chǎn)登記法律來實現(xiàn)政府機構(gòu)的職權整合，而是要根據(jù)不動產(chǎn)物權公示的應有之義，建立起一整套能夠服務于統(tǒng)一市場、程序清晰、權責明確的統(tǒng)一的不動產(chǎn)物權公示制度?！雹谕趵鳎骸稑?gòu)建統(tǒng)一的不動產(chǎn)物權公示制度———評〈不動產(chǎn)登記暫行條例（征求意見稿）〉》，《政治與法律》2014年12期。

（八）實現(xiàn)商品房與保障住房的有效銜接

首先，政府可以收購商品房用于保障性住房分配。目前我國一些城市商品房庫存壓力比較大，“空城”、“鬼城”比較多，消化周期需要5到6年的時間，而保障房住房建設的任務比較重。低收入人群沒有房住，商品房銷售不出去，政府財政不能保障住房的建設和供給，整合這三個問題的辦法可以是一個：用政府的財政資金去收購庫存的商品房，解決低收入人群居住，這不失為解決保障住房的一大策略。目前不少地方也已經(jīng)開始這樣做了，湖南利用拆遷地塊周邊區(qū)域商品房作為安置房源；湖北省鼓勵購買商品住房作為公共租賃住房房源，探索將社會存量房源納入當?shù)毓沧赓U住房體系；陜西省將適時啟動保障房社會化收儲；福建省也表示可以采取政府收儲商品住房作為保障性住房；湖南省的政府和企事業(yè)單位及經(jīng)濟園區(qū)可購置適當面積的普通商品房用于公租房和棚戶區(qū)改造安置房，并納入2015年全省保障性安居工程計劃。③梁倩、白田田：《住建部擬出臺收購商品房用于保障房指導意見》，《經(jīng)濟參考報》2014年11月24日。

其次，在商品房建設中，要求開發(fā)商提供一定比例的保障性住房建設。政府可以補償或者鼓勵商品房開發(fā)商參與保障性住房配建工作，給予政策上的優(yōu)惠，如增加容積率、免征部分土地稅收、免收行政事業(yè)型收費等；或者以“限房價競地價”的方式鼓勵開發(fā)商降低房價，滿足更多低收入家庭的住房。

（九）政府要以土地出讓金參與住房公積金制度

我國的住房公積金制度，體現(xiàn)了個人責任和單位責任，但是政府責任缺位。對此，我國的養(yǎng)老保險制度可謂先行了一步。主要分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，在職工保險中，對于國有企業(yè)、事業(yè)單位改革前視同繳費年限的繳費，由國家承擔，國家還通過讓稅、讓利和補貼的方式來參與；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險則是政府通過基礎養(yǎng)老金和繳費補貼的方式參與，體現(xiàn)了國家的責任。而在住房公積金制度中，政府職能出現(xiàn)缺位，土地出讓金的價值對住房公積金沒有作出任何的貢獻。

根據(jù)國土資源部發(fā)布的土地資源數(shù)據(jù)顯示，2013年全國土地出讓金收入總金額達到4.1萬元，比2011年的3.15萬元歷史高位還要高，這說明政府賣地的行為一直沒有減弱，商品房建設仍然如火如荼，政府要控地，出讓金在上漲，那么上漲的必是土地的價格，那么房價依然會上漲，低收入仍然是買不起房。

改革現(xiàn)有的公積金制度，政府需要更多的參與，除了個人的繳納、單位的繳納外，政府可以將國有土地上的出讓金用來參與公積金制度；將住房公積金這個蛋糕做大，個人的繳費數(shù)額要提高，政府資金一部分補貼個人的繳費，一部分用來作直接的資金參與。這些資金的來源就是土地出讓金，將土地出讓金返利于民，真正實現(xiàn)土地全民所有、土地收益全民所有的狀態(tài)。這也是為解決保障性住房做的另一類貢獻。

五、結(jié)語

我國的住房保障模式在不斷地探索，已有的解決模式，包括宅基地置換和共有產(chǎn)權模式都對土地資源和資金有較強的依賴性，全國沒有統(tǒng)一的模式，細節(jié)問題還有待完善。筆者認為，解決住房保障問題，不能局限于要建什么類型的房子、哪來錢建房子的問題，而是要考慮有沒有必要建房子，為誰建房子，房子建哪兒，建什么樣的房子，建房后的配套生活問題。要跳出傳統(tǒng)思維，減少不必要的投資，多管齊下解決住房問題，才能真正實現(xiàn)安居樂業(yè)。

（責任編輯：鄭平）

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1005-9512（2015）09-0075-10

陳敏，周口師范學院政法學院講師。

*本文系2014年國家社會科學基金項目“我國法治建設中多元價值沖突解決機制研究”（項目編號：14CFX 003）和2013年度河南省社會科學規(guī)劃項目“河南省城鎮(zhèn)保障性住房制度完善研究”（項目編號：2013CFX 006）的階段性研究成果。