當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化路徑研究

當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化路徑研究

蘭凱軍

(麗水學(xué)院 思政部， 浙江 麗水 323000)

[摘要]社會政治是國家政治的基礎(chǔ)。當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理的困境，很大程度上源于這一治理體系自身的社會性缺陷：體系建構(gòu)與運作的行政性色彩濃厚，社會性價值被稀釋；黨政越位銷蝕多元參與，社會協(xié)同格局的發(fā)育被遲滯；社會治理碎片化，鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)秩序的現(xiàn)代性重構(gòu)被遺漏。推進(jìn)當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化，必須深化政治體制改革，規(guī)范國家權(quán)力，優(yōu)化其介入鄉(xiāng)村社會的過程、方式和權(quán)限，由政社分開進(jìn)一步走向政社協(xié)同。同時，大力發(fā)展農(nóng)村社會組織，建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，積聚生成現(xiàn)代社會資本，培育農(nóng)村新型市民社會，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的社會境遇，使之鑲嵌于現(xiàn)代化的社會結(jié)構(gòu)之中。

[關(guān)鍵詞]國家；社會；鄉(xiāng)村治理體系；社會組織

[中圖分類號]D63；C91[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

中國自古以來以農(nóng)業(yè)立國，鄉(xiāng)村治理是個歷史性的課題，也是當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵和基礎(chǔ)。然而，近年來土地糾紛、干群矛盾、集體性上訪等問題日漸凸顯，無不影響著農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，也折射出提升鄉(xiāng)村治理改革和治理能力的緊迫性?；诖耍h的十八屆三中全會明確提出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會治理體制。在此視角下，中國鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)，其核心在于在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革的同時，大力加強鄉(xiāng)村內(nèi)部自主性社會資源的培育與發(fā)掘，夯實治理的社會基礎(chǔ)，并努力將社會的力量牽引到鄉(xiāng)村治理中來，完善治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新基于國家與社會協(xié)同發(fā)展、互動融合的治理體制。

一、鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化：理論典據(jù)與價值審視

國家與社會是一對相互聯(lián)系的理論范疇。在馬克思主義產(chǎn)生之前，曾有過兩種關(guān)于國家與社會關(guān)系的架構(gòu)，即以洛克為代表的“市民社會先于或外于國家”和黑格爾所提倡的“國家高于市民社會”的架構(gòu)[1]。前者著重強調(diào)國家作為手段而非目的的工具性意義，后者認(rèn)同兩者的相互依存，但堅持國家是目的而非手段，主張國家對市民社會的干預(yù)。馬克思在批判繼承黑格爾思想的基礎(chǔ)上，對國家與社會的關(guān)系作了科學(xué)概括，指出“政治國家沒有家庭的天然基礎(chǔ)和市民社會的人為基礎(chǔ)就不可能存在。它們是國家的必要條件”[2]。此后，他更明確地用“社會有機體”的概念來表征社會，認(rèn)為社會是一個反映人類生活的全面性聯(lián)系與有機性互動的整體范疇，國家源于且處于社會有機體的組織體系之中。因此，盡管國家與社會之間存在異化對立的一面，但平等、協(xié)作、互惠的統(tǒng)一性是其根本。馬克思對國家與社會關(guān)系的思考，不僅豐富了其國家學(xué)說的精髓，也奠定了馬克思主義“社會本位”的方法論，為創(chuàng)新中國特色社會主義的國家治理提供了科學(xué)指導(dǎo)。

所謂治理，聯(lián)合國全球治理委員會的權(quán)威性界定，是“指各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”[3]。在治理的邏輯結(jié)構(gòu)中，包括國家行政權(quán)和社會自治權(quán)在內(nèi)的公共權(quán)力是最為核心的概念，并且社會自治權(quán)隨著社會發(fā)展而影響更大。博克斯認(rèn)為：“如果說19—20世紀(jì)之交的改革家們倡導(dǎo)建立最大限度的中央控制和高效率的組織結(jié)構(gòu)的話，那么21世紀(jì)的改革家們則將今天的創(chuàng)新視為一個創(chuàng)建以公民為中心的治理結(jié)構(gòu)(citizen-centered governance structure)的復(fù)興實驗過程。”[4]體現(xiàn)在當(dāng)代中國的鄉(xiāng)村治理中，即是隨著村民政治理性及多樣性利益訴求的不斷增長，社會自主管理的內(nèi)在張力不斷膨脹，鄉(xiāng)村治理必須不斷創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會活力，確定鄉(xiāng)村社會的國家公權(quán)力和社會自主權(quán)力的邊界及其運作邏輯，形成“政府、市場、社會”鼎立互動的現(xiàn)代治理架構(gòu)以提升治理能力。

1.創(chuàng)新社會治理是鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有內(nèi)涵。十八屆三中全會把創(chuàng)新社會治理體制作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是新時期以來我們黨多元共治理念發(fā)展的一個顯著特征。較之傳統(tǒng)的管理，治理理論的核心價值之一就是政府與社會皆為治理的主體與對象，兩者合作互動。因此，鄉(xiāng)村治理既非國家權(quán)力的單向延伸，亦非簡單的社會自治，鄉(xiāng)政包含村治的內(nèi)容，村治也滲透著鄉(xiāng)政的要素。其現(xiàn)代化體系的構(gòu)建，既包括國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的有效運作，也包括社會治理創(chuàng)新視域下鄉(xiāng)村社會權(quán)力的生長與張揚，是自上而下的國家整合與自下而上的鄉(xiāng)村社會自我整合的有機結(jié)合，并以此形成邊界清晰、分工合作、耦合互動的“國家—社會”新格局。

2.加強社會建設(shè)是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。吉登斯認(rèn)為，“一個強大的市民社會對有效的民主政府和良性運轉(zhuǎn)的市場體系都是必要的”[5]。鄉(xiāng)村社會建設(shè)既包括教科文衛(wèi)等社會事業(yè)的均等化發(fā)展，也內(nèi)含鄉(xiāng)村社會組織培育體系、社會行為規(guī)范體系、公民權(quán)利和社會責(zé)任體系等的構(gòu)建。這些既是社會治理的核心內(nèi)容，也是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。一個主體多元化、組織專業(yè)化、參與大眾化的鄉(xiāng)村社會的充分發(fā)育，不僅能為基層政府治理職能的社會轉(zhuǎn)移提供承接載體，而且社會組織等所帶來的機會窗口，有利于將公共性觀念引入政府治理結(jié)構(gòu)并改變其原有的治理邏輯，推動治理主體之間從等級和權(quán)威轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系，積聚現(xiàn)代社會資本，優(yōu)化治理生態(tài)，拓展治理的公共空間，夯實鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的社會基礎(chǔ)。

3.促進(jìn)社會協(xié)同是鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的核心與動力。從管理走向治理，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢。治理與管理的顯著區(qū)別在于：治理強調(diào)國家權(quán)力回歸社會，其主體由單一轉(zhuǎn)向多中心，手段由剛性管制轉(zhuǎn)向復(fù)合、包容和柔性服務(wù)，空間由平面化轉(zhuǎn)向平行和多向度的網(wǎng)絡(luò)化。其要義即在于構(gòu)建國家、市場、社會等多主體共同參與的立體結(jié)構(gòu)，并使之在協(xié)商中共擔(dān)社會責(zé)任，共用公共資源，共享治理成果。鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的核心和動力，就是要在適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展主題與語境轉(zhuǎn)換的新形勢下，面向市場，通過發(fā)展政治合法性機制和社會化組織機制，將鄉(xiāng)村社會有序引入國家治理軌道，構(gòu)建起一個“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和公平、競爭、有限的社會互動場域，以溝通、協(xié)商等方式，協(xié)作、支持并制衡國家權(quán)力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理制度、政策和價值的統(tǒng)一。

二、當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建：結(jié)構(gòu)特征與功能阻滯

“市民社會和政治國家的二元性結(jié)構(gòu)以及兩者的內(nèi)在張力關(guān)系是現(xiàn)代社會的特征?！盵6]這種關(guān)系也構(gòu)成了治理發(fā)展的基本邏輯變量并影響和反映著治理的水平。任何成熟高效的治理，都是政府、社會和市場合作的結(jié)果。然而，在人類社會發(fā)展過程中，國家和社會之間往往表現(xiàn)為極為復(fù)雜的“歷史關(guān)系”?！霸谏鐣a(chǎn)和社會生活各個領(lǐng)域中，國家管理與社會自我管理的界限可以在廣泛的范圍內(nèi)移動，決定這個界限和移動幅度的，就是社會的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展?fàn)顩r，是社會發(fā)展一定階段的歷史條件和社會環(huán)境?！盵7]不同政治生態(tài)的國家與社會關(guān)系常常演繹出相異的結(jié)構(gòu)性特征與政治成果。在傳統(tǒng)中國，官民共治、二元并存構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理體制的基本特征。至于近代，救亡圖存的特殊國情，使建立一個能有效集中權(quán)力的現(xiàn)代民族國家，成為中國國家建構(gòu)的壓倒性命題。在此背景下的鄉(xiāng)村治理開始趨于單軌制。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨通過土地改革、合作社和人民公社等運動，將傳統(tǒng)的中介領(lǐng)域國家化，解決了長期以來困擾鄉(xiāng)村發(fā)展的國家政權(quán)“內(nèi)卷化”的歷史頑癥，但這種自上而下的單軌治理模式，使社會被消融于國家之中而活力被窒息。隨著國家與社會在農(nóng)村現(xiàn)實層面的分離所致的鄉(xiāng)村治理能力的式微，兩者關(guān)系最終走上制度化重構(gòu)之路，以鄉(xiāng)政村治為格局的當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理體系在反思和摸索中被構(gòu)建起來。

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》和相關(guān)的制度規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的縱向指導(dǎo)關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、村委會與村黨支部之間的橫向并立關(guān)系，以及鄉(xiāng)政與村治之間通過以黨組織系統(tǒng)為載體的“黨的紐帶”和以政府系統(tǒng)為組織載體的“行政紐帶”連接起來，構(gòu)成了制度安排下這一治理體系的基本架構(gòu)。徐勇認(rèn)為，這種“‘鄉(xiāng)政村治’治理模式的核心是在堅持國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時，重視農(nóng)民群眾的參與，體現(xiàn)了國家與社會的分權(quán)原則”[8]，切合了我國現(xiàn)代國家建設(shè)從社會國家化的單維突進(jìn)，到尋找社會國家化與國家社會化協(xié)調(diào)平衡發(fā)展的轉(zhuǎn)變。30多年的實踐表明其治理績效是不容置疑的。然而，如果從國家與社會協(xié)同治理的角度來審視這一體系，不難發(fā)現(xiàn)，其在實踐中的構(gòu)建與運行，呈現(xiàn)出一定程度的制度遺漏、變形與社會自治權(quán)力的位移，進(jìn)而影響著鄉(xiāng)村社會自組織能力和公共空間的提升與拓展，也制約著其自身的現(xiàn)代化。

1.體系建構(gòu)與運作的行政性色彩濃厚，社會性價值被稀釋。 一般來說，建立權(quán)威的民族國家和合法性的民主國家是現(xiàn)代國家構(gòu)建的兩個基本方面。鄉(xiāng)政村治治理格局既是民族國家建構(gòu)的延伸，也是民主國家建構(gòu)的一部分，其成長存在于國家整體的建構(gòu)設(shè)想之中，并因此而不可避免地凸顯行政性的特征與影響。事實上，無論是以人民公社體制為代表的行政化鄉(xiāng)村整合，還是以村民自治為代表的民主化鄉(xiāng)村整合，都體現(xiàn)的是一種國家行為。這是中國現(xiàn)代化的一個基本特征。但這種源于外部的行政性建構(gòu)，在增加鄉(xiāng)村社會外援資源的同時，又極易使之處于國家強力的影子之下而陷入“成長的煩惱”。一是現(xiàn)有自治機構(gòu)的行政化。學(xué)界所論的核心所指是在目前宏觀的單一制下，村委會往往在實踐中大量承載著自上而下的行政功能，而與村莊內(nèi)部的公共事務(wù)需求匹配度不高。二是社會自治組織的“依附式自由發(fā)展”。近年來，從中央到地方都強調(diào)要按照政社分開的原則來發(fā)展自治導(dǎo)向的社會組織以盤活和提升治理資源，但客觀上這種從社會內(nèi)生向外部建構(gòu)傾斜的發(fā)展特點，使許多社會組織往往通過與政府建立各種關(guān)系來獲取發(fā)展資源。尤其是發(fā)展資源相對緊缺的農(nóng)村社會組織，更是有意無意地順應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的旨趣框架，從章程的制定到運行、激勵、監(jiān)督等機制的設(shè)計，都接受著政府的型塑，凸顯著政績化、類行政化乃至官僚化特征。如此一來，本應(yīng)按照鄉(xiāng)政村治治理體系制度安排而逐步發(fā)育的鄉(xiāng)村社會，在組織形態(tài)上處于一種依附性的模式中，制度所蘊含的社會發(fā)育價值很大程度上被行政化所稀釋、扭曲和吞噬，長久以來的社會行政化慣性依然明顯。

2.黨政越位銷蝕多元參與，社會協(xié)同治理格局的發(fā)育被遲滯。 從根本上說來，鄉(xiāng)政村治治理結(jié)構(gòu)是一種分權(quán)和限權(quán)性體制。但是，“由于這種分權(quán)和限權(quán)原則并沒有相應(yīng)的法律和制度作為支撐，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然延續(xù)著人民公社的全權(quán)全能體制，全面直接管理農(nóng)村社會生活各個方面，無所不包、無所不能”[9]。因此，面對國家下達(dá)的各項硬性任務(wù)和日益凸顯的鄉(xiāng)村治理風(fēng)險，基層政府往往著重強調(diào)其在“維穩(wěn)”中的社會風(fēng)險控制責(zé)任而忽視其“維權(quán)”的訴求責(zé)任，把社會治理片面理解為“對社會的管制”或“管理社會組織”。在此思維模式下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表現(xiàn)出很強的自我擴(kuò)張慣性，往往借其所擁有的指導(dǎo)、支持和幫助管理村務(wù)的職責(zé)規(guī)定越位而行，或?qū)Υ鍎?wù)決策包攬包辦，或直接干預(yù)村莊選舉，或通過“村財鄉(xiāng)管”“村財鄉(xiāng)代”“村財鄉(xiāng)監(jiān)”等方式，把行政因素大量嵌入村治之中，以確保政令暢通來履行自身治理職責(zé)，體現(xiàn)國家意志。而對于內(nèi)生的鄉(xiāng)村社會組織，也往往以其登記、掛靠和年檢等為籌碼，使之接受行政“指導(dǎo)”。一些基層黨委和黨組織也延續(xù)著傳統(tǒng)思維邏輯，把制度規(guī)定的政治領(lǐng)導(dǎo)、宣傳教育和示范表率功能，具體化到諸多村莊具體事務(wù)中以掌控著公共決策和管理的主要權(quán)力。如此，鄉(xiāng)政村治治理體系的資源汲取功能仍被彰顯，而改造和培育社會的張力功能則被銷蝕，許多農(nóng)村社會組織被“非正式化”，多元參與、社會協(xié)同的鄉(xiāng)村社會治理新格局難以形成。

3.社會治理碎片化，鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)秩序的現(xiàn)代性重構(gòu)被遺漏。 作為鄉(xiāng)村治理體系基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)之一的村莊是生產(chǎn)性也是社會性的。傳統(tǒng)村莊依靠各種宗族組織和鄉(xiāng)規(guī)民約、習(xí)俗倫理等所形成的程度較高的村莊社會關(guān)聯(lián)，不僅為村民增加了公共生活的穩(wěn)定性、安全感和人倫意義，而且也成為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的重要社會秩序基礎(chǔ)。當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理體系所確立的民主精神、權(quán)利制度及績效目標(biāo)的實現(xiàn)，同樣需要契合于現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)秩序之中。然而，在建構(gòu)這一體系的過程中，國家關(guān)注更多的是對鄉(xiāng)政與村治的具體制度安排及安排下的程序運作的規(guī)范與否。而面對伴生并折射于這一體系建構(gòu)中的鄉(xiāng)村社會變量，如村莊開放性加大、傳統(tǒng)價值觀碎裂、土地流轉(zhuǎn)、村莊社會流動及由此帶來的成員分層分派、村莊集體認(rèn)同式微等，國家除了繼續(xù)加大資金等的大規(guī)模下鄉(xiāng)和減少對村莊資源的汲取等外部整合的基本手段外，至今缺乏一個系統(tǒng)性的秩序重構(gòu)舉措。在基層政府的工作實踐中，也往往習(xí)慣性地把其社會職能側(cè)重于社會監(jiān)控、輿情管理、危機預(yù)警與應(yīng)對等方面，把主要精力放在化解村莊社會沖突與糾紛、管理流動人口、維護(hù)公共安全等實務(wù)上。雖舉措有力，亮點頻仍，但大多屬于“即興式”“碎片化”的局部試驗，解決問題的應(yīng)急指向性突出，而對深層次的鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)秩序的重建，則缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略性思考與制度設(shè)計，因此往往“人走政亡”而難成“燎原之勢”。而鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)秩序的斷裂與碎片化，不僅使農(nóng)民集體行動的邏輯進(jìn)一步被解構(gòu)，也使本應(yīng)成長為現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會關(guān)聯(lián)重要載體的社會組織失去了內(nèi)生的資源給養(yǎng)，生長艱難且很容易走向一種行政性路徑依賴。

所以，30多年來當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理體系的建構(gòu)與實踐，盡管在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村市民社會的成長并實現(xiàn)了與國家互動的制度預(yù)期，但社會性不足依然是其不可回避和否認(rèn)的固疾，并因此導(dǎo)致很多地區(qū)的鄉(xiāng)村治理沖突不斷[10]。這些沖突不僅僅是農(nóng)村社會內(nèi)部變化的異化表白，更是現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體系與渠道建構(gòu)的社會性缺陷的折射。解決問題的關(guān)鍵在于，在前期著重強調(diào)并已基本完成了國家整合即國家政權(quán)建設(shè)的主要任務(wù)后，今后更應(yīng)著重于鄉(xiāng)村社會的自我整合，將自上而下的國家整合與自下而上的社會生長納入制度化規(guī)范化軌道，在國家繼續(xù)放權(quán)并加大對鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)資源供給的前提下，大力發(fā)掘拓展鄉(xiāng)村社會內(nèi)生資源的制度化發(fā)展空間，創(chuàng)新重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的社會組織體系與鄉(xiāng)土秩序，積極培育農(nóng)村社區(qū)公共意識和公共精神，改造鄉(xiāng)村治理的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)，獲取激活民主制度內(nèi)在精神的必要的社會資本，從而實現(xiàn)理性國家與組織化自主性社會在相互賦權(quán)基礎(chǔ)上的協(xié)同發(fā)展與合作治理。

三、當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的路徑選擇：相互賦權(quán)與政社協(xié)同

戴維·赫爾德認(rèn)為，在今天，民主要想繁榮，就必須被重新設(shè)想為一個雙重的現(xiàn)象：一方面，它牽涉到國家權(quán)力的改造；另一方面，它牽涉到社會的重新構(gòu)建。只有認(rèn)識到一個雙重民主化過程的必然性，自治原則才能得以確定。所謂雙重民主化過程(aprocess of double democratization)，就是國家與社會互相依賴著實現(xiàn)轉(zhuǎn)型[11]。當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)，一方面，必須深化政治體制改革，優(yōu)化國家權(quán)力介入鄉(xiāng)村社會的過程、方式和權(quán)限，由政社分開走向政社協(xié)同；另一方面，要進(jìn)一步發(fā)展和培育鄉(xiāng)村社會力量，提高村莊的自主性，使鄉(xiāng)村治理鑲嵌于現(xiàn)代化的社會結(jié)構(gòu)之中。

1.深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，釋放社會生長空間。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于國家和鄉(xiāng)村社會的連接點，是國家與鄉(xiāng)村社會互動的直接平臺和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，當(dāng)務(wù)之急就是以服務(wù)型法治型有限政府的理念重新設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能和機構(gòu)，“授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯之有責(zé)”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，規(guī)范國家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村社會。一是繼續(xù)精簡優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能。要按照實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)互補、交通便利、歷史延續(xù)、基礎(chǔ)設(shè)施共享等要求，劃類定鎮(zhèn)，合并機構(gòu)。同時，進(jìn)一步改革協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)財權(quán)人權(quán)關(guān)系，將上級部門派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)為“三農(nóng)”提供服務(wù)的事業(yè)機構(gòu)及其人員全部下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，把“鄉(xiāng)政”真正建成統(tǒng)一效能的農(nóng)村社區(qū)政權(quán)組織。二是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理，突出責(zé)任落實。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以縣市政府宏觀經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)為指導(dǎo)，根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況和轄區(qū)內(nèi)各村委會的意見，自主制定發(fā)展指標(biāo)。在考核內(nèi)容上，既要考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的數(shù)字指標(biāo)完成情況，又要考慮公共服務(wù)供給能力、社會培育水平和群眾公論。三是逐步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治。以干部人事制度改革為切入點，逐步實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“推選式”改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有相對獨立的治理權(quán)、決策權(quán)，且只具有履行公共安全、土地管理等最基本的社會事務(wù)功能。通過改革將屬于市場和社會的功能剝離出去，使鄉(xiāng)村關(guān)系主要圍繞農(nóng)民和市場而非國家權(quán)力展開，從根本上抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掠奪村莊社會資源的內(nèi)在沖動與能力，減少行政執(zhí)行的外溢性結(jié)果，還鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會自我發(fā)育一片“凈土”。

2.全面加強基層黨組織建設(shè)，增強其社會整合與引導(dǎo)能力。 歐內(nèi)斯特·巴特認(rèn)為：“政黨具有雙重性格或性質(zhì)。也就是說，政黨是把一端架在社會另一端架在國家上的橋梁?！盵12]在當(dāng)代中國，中國共產(chǎn)黨既是國家的領(lǐng)導(dǎo)核心，又以其強有力的組織體系將鄉(xiāng)村社會各群體的社會和經(jīng)濟(jì)利益加以融合與同化，黨的農(nóng)村基層組織，成為聯(lián)系鄉(xiāng)政與村治、維系各種社會力量的紐帶。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化，無論是國家建構(gòu)還是社會發(fā)育，都離不開發(fā)揮黨組織的功能。一是要進(jìn)一步提高農(nóng)村基層黨建的科學(xué)化水平?！按蜩F還需自身硬”。要按照“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型”黨組織建設(shè)的要求，繼續(xù)完善農(nóng)村黨支部書記的選任培養(yǎng)機制和黨員隊伍結(jié)構(gòu)，健全黨內(nèi)激勵約束長效機制，多措并舉反“四風(fēng)”，規(guī)范基層黨組織和黨員干部的行為。二是明確農(nóng)村黨組織有效聯(lián)系并促進(jìn)社會組織發(fā)展的功能定位。既要改變借口維護(hù)黨組織權(quán)威而削弱社會組織自治權(quán)力的做法，也絕不允許打著維護(hù)自治的旗號而削弱基層黨組織的政治權(quán)威，廓清黨組織與社會組織的關(guān)系及其各自的權(quán)利和責(zé)任邊界，消除黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與社會自治權(quán)相互“吸納”的“二元悖論”局面。三是創(chuàng)新農(nóng)村黨的組織網(wǎng)絡(luò)。組織化是政黨的本質(zhì)特征，高效的組織網(wǎng)絡(luò)是進(jìn)行有效社會整合的前提和基礎(chǔ)。針對當(dāng)前鄉(xiāng)村社會整合的復(fù)雜性，必須堅持按區(qū)域鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、行業(yè)鏈、事業(yè)鏈、流動鏈等設(shè)置黨組織，并按照“把握原則、因村制宜、靈活多樣、注重實效”的精神，采用“支部+協(xié)會”等模式，把各種農(nóng)村社會組織吸納進(jìn)黨的組織資源體系，構(gòu)建一個全方位全時空全領(lǐng)域的社會整合組織網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)政權(quán)建設(shè)功能同社會引導(dǎo)、動員與整合功能的平衡。

3.大力發(fā)展農(nóng)村社會組織，積聚生成現(xiàn)代社會資本。 通過組織化途徑實現(xiàn)有效利益表達(dá)，是社會個體在多元化社會中的一種理性選擇。不僅如此，農(nóng)村社會組織的發(fā)展及其所擁有的功能性社會資本，使之在彌補公共服務(wù)供給危機、整合并增加有限的治理資源、提升村莊博弈能力、重建鄉(xiāng)村秩序、促進(jìn)社會融合等方面，扮演著重要的角色，成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的一個路徑選擇。一是培育“催熟”新型農(nóng)村社會組織。進(jìn)一步完善針對社會組織的公共財政投入、稅收優(yōu)惠和購買服務(wù)等機制，設(shè)立農(nóng)村社會組織發(fā)展專項基金，并按照“非禁即入、不適則調(diào)、寬進(jìn)嚴(yán)管”的原則，堅持先發(fā)展、后規(guī)范，邊發(fā)展、邊規(guī)范，“重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織”[13]。二是健全農(nóng)村社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。加強對現(xiàn)有農(nóng)村社會組織的改造，促使其形成法人治理體制；以章程為核心構(gòu)建起多元、獨立、自愿和民間的理事會治理框架，健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離并彼此協(xié)調(diào)的運行機制，形成邊界清晰、分工合作、平衡互動的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系，增強其功能的延展性。三是建立系統(tǒng)靈活的農(nóng)村社會組織整合協(xié)調(diào)機制。可以借鑒英國等監(jiān)管社會組織的經(jīng)驗，成立國家民間組織監(jiān)督管理委員會并垂直到縣市，行大部制建制與職能，定位于以全社會全行業(yè)的視角對不同村鎮(zhèn)具有同質(zhì)化色彩的社會組織進(jìn)行機構(gòu)和功能整合，扶大做強。通過組織化機制促進(jìn)村民在具有公共意義的交往中相互認(rèn)同和自我認(rèn)同，架構(gòu)起國家和社會兩大系統(tǒng)之間的外部整合平臺，消解社會轉(zhuǎn)型中個體原子化態(tài)勢下集體行動的困境和國家政策介入鄉(xiāng)村治理中的社會拒斥。

4.推進(jìn)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)，培育農(nóng)村新型市民社會。 文化具有的社會價值建構(gòu)、社會沖突整合、社會發(fā)展導(dǎo)向和社會結(jié)構(gòu)互動功能，使之不僅成為治理的一種手段與支撐，而且具有發(fā)育社會的價值。景天魁認(rèn)為，社區(qū)文化建設(shè)是整個社區(qū)建設(shè)的邏輯起點和成本最低、效果最好的一種路徑選擇[14]。作為鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)和場域的農(nóng)村社區(qū)新型市民社會的生長，同樣離不開現(xiàn)代文化的哺育。一是要多渠道豐富農(nóng)村公共文化服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)。堅持以政府為主導(dǎo)，引入競爭機制，采用政策傾斜鼓勵等多種手段，鼓勵社會力量通過興辦實體、提供設(shè)施、資助項目、贊助活動等多種方式參與農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)，形成公共財政建文化、社會力量辦文化、市場運作興文化的多元發(fā)展文化新格局。二是以新思路拓展農(nóng)村公共文化服務(wù)活動內(nèi)涵。基層政府要站在依法治國和文化富民的高度，創(chuàng)新農(nóng)村文化服務(wù)平臺與內(nèi)容，把常態(tài)化的政府“送文化”與機制化的幫助農(nóng)村“種文化”結(jié)合起來，以喜聞樂見的文藝形式把《憲法》《村組法》等的普法宣傳，與現(xiàn)代公民意識、合作參與意識教育結(jié)合起來，提高村民的先進(jìn)文化服務(wù)接受度，增強農(nóng)村法治型文化與現(xiàn)代基礎(chǔ)秩序的內(nèi)生能力。三是均等化構(gòu)建城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)長效機制。以農(nóng)民群眾需求為導(dǎo)向，多邊多向統(tǒng)籌建立鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)供給決策與監(jiān)督機制、服務(wù)資金保障機制、服務(wù)人才管理機制和服務(wù)部門績效評估機制，創(chuàng)新城鄉(xiāng)對口幫扶機制，推動公共文化服務(wù)“重心下移、資源下移、服務(wù)下移”，形成配置均衡、布局合理、組合科學(xué)的城鄉(xiāng)文化資源格局，浸潤培育擁有現(xiàn)代價值觀念和法治型人格的新型農(nóng)民，塑造鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的社會基礎(chǔ)。

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〔責(zé)任編輯：常延廷〕

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