對接上海自貿(mào)區(qū)構(gòu)建南京開放型經(jīng)濟新體制

中共南京市委黨校課題組

(江蘇 南京 210046)

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對接上海自貿(mào)區(qū)構(gòu)建南京開放型經(jīng)濟新體制

中共南京市委黨校課題組

(江蘇 南京 210046)

創(chuàng)建中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)是關(guān)乎我國未來轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和提升開放型經(jīng)濟水平以及打造中國經(jīng)濟“升級版”的重大舉措。南京是長三角的重要中心城市，與上海經(jīng)濟高度相關(guān)，一方面，為南京開放型經(jīng)濟發(fā)展帶來的新機遇。另一方面，也對南京開放型經(jīng)濟發(fā)展形成新挑戰(zhàn)。南京對接上海自貿(mào)區(qū)必須明確目標、破解難題、突出優(yōu)勢，加快推行國際化戰(zhàn)略，提升南京的國際化水平。

上海自貿(mào)區(qū)；開放型經(jīng)濟體制創(chuàng)新

2013年9月創(chuàng)建的中國(上海)自貿(mào)實驗區(qū)(以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”)作為我國境內(nèi)的第一個自由貿(mào)易園區(qū)，以其在貿(mào)易、投資、服務(wù)業(yè)開放、行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變等多領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，加快了我國建立與國際經(jīng)貿(mào)通行規(guī)則相互銜接的基本制度框架的步伐，突破了區(qū)域性經(jīng)濟改革的范疇，從而成為新一輪制度改革的起點。上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)為全國性的改革破局帶來了較大的沖擊性和示范效應(yīng)，對我國全面深化改革、進一步融入經(jīng)濟全球化和促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級將產(chǎn)生重要的推動作用，也理所當然地對南京的改革和發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

南京地處上海一小時經(jīng)濟圈，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)無疑是南京目前改革發(fā)展最重要的背景和前提。在以上海為龍頭的國家長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、海上絲綢之路戰(zhàn)略以及蘇南建設(shè)現(xiàn)代化示范區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃實施中，南京如何創(chuàng)新體制機制，搶抓機遇，對接上海自貿(mào)區(qū)的制度溢出和經(jīng)濟輻射；應(yīng)對挑戰(zhàn)，克服自貿(mào)區(qū)建設(shè)帶來的虹吸效應(yīng)和極化效應(yīng)，將為南京未來的改革發(fā)展、對外開放以及區(qū)域地位的提升奠定基礎(chǔ)。因此，我們應(yīng)利用好上海自貿(mào)區(qū)這一政策性開放向制度性開放轉(zhuǎn)變的契機和平臺，盡快適應(yīng)經(jīng)濟全球化新形勢，構(gòu)建南京開放型經(jīng)濟新體制，抓住開放發(fā)展的新機遇，從根本上開創(chuàng)開放型經(jīng)濟發(fā)展新格局。

一、對接上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)具備的認識前提

(一)充分認識對接上海自貿(mào)區(qū)的前瞻性

上海自貿(mào)區(qū)在城市的整體開放、制度的創(chuàng)新以及對外貿(mào)易等方面都將走在全國的前列，成為對外開放創(chuàng)新體制的排頭兵。因此，注重對接上海自貿(mào)區(qū)的前瞻性就顯得尤為重要。上海注重把握中心城市發(fā)展的規(guī)律，高起點規(guī)劃發(fā)展，大力推進城市轉(zhuǎn)型，特別是以世博會籌辦為契機，全面加強城市發(fā)展理念創(chuàng)新，積極探索發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，城市現(xiàn)代化國際化水平得到迅速提升。南京是具有厚重歷史文化底蘊的現(xiàn)代化城市，提升城市現(xiàn)代化國際化水平的要求很迫切。因此，要通過加強城市規(guī)劃理念交流，提升南京的總體規(guī)劃水平；通過加強城市建設(shè)合作，迎接南京新一輪城市建設(shè)高潮的到來；通過加強城市管理交流合作，提高城市管理水平；在學習上海自貿(mào)區(qū)注重強化功能拓展，特別是與上海“五個中心”建設(shè)形成聯(lián)動機制方面，重點在創(chuàng)新、金融、航運、貿(mào)易四個領(lǐng)域加以突破，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上狠下功夫，打造經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展新的增長點。

(二)充分認識上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展的動態(tài)性

與新設(shè)立的粵閩津三地自貿(mào)園區(qū)地域性更為鮮明、建設(shè)目標更為集中明確所不同的是，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)最重要的意義在于“試驗”區(qū)的定位。其建設(shè)不僅包括了貿(mào)易、投資、制造業(yè)等傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)的范疇，更主要的是延展至服務(wù)業(yè)開放、行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域更具廣泛意義的改革創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。這也意味著上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)時間緊、任務(wù)重、目標多、期望更大，而且涉及中央、部門和地方各方面的法權(quán)、事權(quán)和利益調(diào)整，協(xié)調(diào)難度極大，很多結(jié)構(gòu)性問題尚未突破，目前仍面臨一些需要大膽探索的問題。因此，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)成果能否適應(yīng)經(jīng)濟全球化的新形勢有賴于國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展成效的檢驗；一系列制度創(chuàng)新是否“可推廣、可復制”也有賴于其運行效果的檢驗。我們要充分認識到上海自貿(mào)區(qū)是對外開放與境內(nèi)開放的過渡區(qū)，是試點開放與全面開放的結(jié)合點，建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)也是一個反復的試錯過程。我們既要關(guān)注其各項創(chuàng)新的溢出效應(yīng)，關(guān)注自貿(mào)區(qū)的政策落實和推進動態(tài)，也要關(guān)注其創(chuàng)新探索過程的啟示借鑒。

(三)充分認識對接上海自貿(mào)區(qū)的自主創(chuàng)新性

上海自貿(mào)區(qū)各項制度創(chuàng)新都是基于實踐的需要和創(chuàng)造。目前看來，自貿(mào)區(qū)一是主要針對我國政府直接配置資源的范圍仍然過大，對微觀經(jīng)濟主體的干預仍然較多，公共服務(wù)供給仍然缺位、錯位的問題，著力理順政府與市場的關(guān)系。這包括：按照市場經(jīng)濟的要求，厘清政府與市場的邊界；進一步簡政放權(quán)，按價值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)律制定完備的市場規(guī)則；由企業(yè)創(chuàng)新行為去拓展市場，而不是依靠行政指令去營造激勵企業(yè)的環(huán)境。二是針對全球貿(mào)易體系的變革加快，各國圍繞制度、規(guī)則、資源、市場、技術(shù)的競爭日趨激烈，貿(mào)易保護主義不斷升級的問題，尋求國際競爭力提升之道。一方面探索在全球一體化背景下開放型經(jīng)濟發(fā)展所需要的新制度體系和新管理機制(趙曉雷，2014)，創(chuàng)新政府行政管理方式；另一方面是成為我國加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、爭取全球經(jīng)濟治理制度性權(quán)力的重要平臺。因此，南京對接上海自貿(mào)區(qū)不僅要最大限度地汲取自貿(mào)區(qū)上述方面的各項創(chuàng)新成果，充分利用自貿(mào)區(qū)先行先試的示范效應(yīng)；還要以南京開放型經(jīng)濟發(fā)展自身的目標和問題為導向，參考自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗、借助自貿(mào)區(qū)平臺，因地制宜大膽創(chuàng)新有針對性的提升南京開放型經(jīng)濟水平和競爭力的管理制度、工作思路及對策，實現(xiàn)原有政策體制框架的實質(zhì)性突破，營造好利于發(fā)展的環(huán)境，而不是坐等自貿(mào)區(qū)的制度外溢，甚至是為舊體制包裹各種自貿(mào)區(qū)形式的外衣。

(四)充分認識對接上海自貿(mào)區(qū)的長期性

根據(jù)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》的設(shè)計，上海自貿(mào)區(qū)的改革試驗期為兩至三年，目的在于力爭將上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為具有國際水準的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗區(qū)，為我國擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國服務(wù)。顯然，這個試驗期是相對于自貿(mào)區(qū)自身的建設(shè)和運作而言的。作為制度創(chuàng)新的載體，上海自貿(mào)區(qū)的溢出效應(yīng)必然具有相對的長期性。首先，我國漸進性改革方式在取得輝煌成就的同時，也因受到利益固化的束縛，出現(xiàn)低效率的改革路徑依賴現(xiàn)象。上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)以開放促改革，需要打破歷史慣性，通過對接國際高標準規(guī)則，形成倒逼機制，逐步探索出新的發(fā)展路徑，其推廣、復制也必然是層層深入的；其次，建立上海自貿(mào)區(qū)并非僅僅立足于目前形勢的需要和應(yīng)對，而是立足于中國經(jīng)濟如何突破原有不合理制度利益的阻礙，形成新的制度架構(gòu)。這種制度架構(gòu)與以往最大的不同在于需要在經(jīng)濟、社會，乃至于行政領(lǐng)域構(gòu)建完全不同的激勵體系(North，1999)。作為觸及利益調(diào)整的改革，雖然我們可以借鑒國際通行規(guī)則的成熟范本，但更多的還是需要我們在實踐中不斷協(xié)調(diào)、整合、完善。而且新制度運行的規(guī)模越大，必然越復雜，其完善也不可能一蹴而就。南京對接上海自貿(mào)區(qū)也要立足長遠，在深化改革、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等諸方面既要搶抓機遇、搶占先機，更要深謀遠慮，找準方向，持之以恒，打造南京改革開放新優(yōu)勢。

二、上海自貿(mào)區(qū)對南京開放型經(jīng)濟發(fā)展的影響

隨著上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)及各種政策和制度創(chuàng)新的先行先試，上海自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)在法律法規(guī)的建立、負面清單的推出、商事登記、境外投資、貿(mào)易便利化的安排以及金融配套服務(wù)、服務(wù)業(yè)的開放、政府管理方式等八大方面都取得了不同程度的進展，對南京的影響正逐步顯現(xiàn)。

(一)為南京開放型經(jīng)濟發(fā)展帶來新機遇

1、上海自貿(mào)區(qū)為南京拓寬對外開放新領(lǐng)域提供了“窗口”

改革開放30多年來，中國形成了以出口和吸收外資為主的開放模式。雖然對中國的經(jīng)濟發(fā)展做出了重大貢獻，但隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，對外開放的國內(nèi)、國際環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，現(xiàn)有開放模式質(zhì)量不高，效益低下的問題凸顯出來。長期以來，由于在開放型經(jīng)濟發(fā)展中錯過了第一輪參與經(jīng)濟全球化最有利的時機，南京的經(jīng)濟開放度和開放水平與長三角地區(qū)副中心城市的地位有較大差距。2013年，南京市實現(xiàn)進出口貿(mào)易總額為557．57億元，在全省位居第三，僅為蘇州進出口總值的18%、無錫的79．2%。當前全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展重心向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，推動了技術(shù)、新生產(chǎn)模式在產(chǎn)業(yè)中的滲透。隨著現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為服務(wù)業(yè)經(jīng)濟時代的支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了向技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)高技術(shù)化和高附加值化，產(chǎn)業(yè)組織在經(jīng)歷了工業(yè)時代跨國化后，在服務(wù)業(yè)經(jīng)濟時代正在出現(xiàn)全球化、網(wǎng)絡(luò)化、虛擬化、協(xié)作化的新趨勢。而服務(wù)業(yè)開放作為自貿(mào)區(qū)新一輪改革開放的重點，承擔了為中國在服務(wù)經(jīng)濟時代贏得新的國際競爭優(yōu)勢探索新的方式、渠道和結(jié)果的重任，是繼制造業(yè)之后產(chǎn)業(yè)開放型發(fā)展的又一“窗口”。

目前，在南京的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)相對雄厚，已經(jīng)成為推動城市經(jīng)濟發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)，2013年，服務(wù)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達到54．4%，遠高于同期江蘇省服務(wù)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值45%的比重。同時服務(wù)貿(mào)易進出口額達132億美元，同比增長36.2%，其中，服務(wù)出口額同比增長超四成，顯然發(fā)展服務(wù)貿(mào)易是更好地發(fā)揮南京經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，應(yīng)對國際經(jīng)濟新格局的必然選擇。然而，南京服務(wù)業(yè)發(fā)展尚不具備國際競爭優(yōu)勢，從結(jié)構(gòu)看，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的份額雖在逐漸增加，但傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)占服務(wù)貿(mào)易的比重仍較高；從運行看，服務(wù)貿(mào)易運行波動較大，遠沒有形成穩(wěn)定趨勢。自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開放的試驗，將給南京服務(wù)業(yè)發(fā)展注入新的元素和活力，有利于南京金融、航運、物流、教育、傳媒等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)市場與國際標準無縫銜接；有利于南京教育、醫(yī)療等優(yōu)勢公共服務(wù)領(lǐng)域開展多方面的國際深度合作；更有利于推動南京跳出外貿(mào)、外資、外經(jīng)“老三外”的原宥，推進外包、外展、外機“新三外”，即發(fā)展服務(wù)外包、壯大國際會展、集聚涉外服務(wù)型機構(gòu)的開展，從而提高對境外資源，特別是服務(wù)業(yè)資源開發(fā)利用的水平和能力。

2、上海自貿(mào)區(qū)為南京強化區(qū)域經(jīng)濟合作新框架搭建了平臺

區(qū)域經(jīng)濟與全球化是當今世界經(jīng)濟發(fā)展的兩大重要趨勢。區(qū)域合作通過區(qū)域內(nèi)成員之間的分工協(xié)作，可以更有效地利用資源和市場，促進成員經(jīng)濟的共同發(fā)展和繁榮。十八大以來，中國經(jīng)濟發(fā)展的新設(shè)想和新布局集中體現(xiàn)為“兩帶一路”，即絲綢之路經(jīng)濟帶、海上絲綢之路和長江流域經(jīng)濟帶的建設(shè)。國內(nèi)以流域為紐帶，以沿海為帶動，以腹地為重點，東西聯(lián)動，梯度推進，共同發(fā)展；國際上則體現(xiàn)為“一帶一路”互聯(lián)互通和國家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的實施，逐步形成面向全球的高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。從戰(zhàn)略意義上看，上海自貿(mào)區(qū)把國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟合作納入到對外開放的考慮范疇當中，運用區(qū)域綜合優(yōu)勢，開展對外貿(mào)易和經(jīng)濟、技術(shù)交流，實現(xiàn)對內(nèi)開放、對內(nèi)聯(lián)合與對外開放的統(tǒng)一，是國際區(qū)域合作和國內(nèi)次區(qū)域合作的結(jié)合點。

南京地處長三角和長江經(jīng)濟帶的核心地區(qū)，在國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中承擔著溝通南北、連接東西的樞紐功能，在2014年9月國務(wù)院發(fā)布的《依托長江黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》中，也將南京定位為全國性綜合交通樞紐。然而，如何將這種基于區(qū)位和硬件設(shè)施的、面向國內(nèi)的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為參與經(jīng)濟全球化的國際競爭優(yōu)勢，南京一直缺乏更有利的時機、更好的方式和更有效的促進。上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，使南京較以往更易于融入以上海為龍頭的內(nèi)貿(mào)與外貿(mào)互相融合，貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易同步發(fā)展的開放新格局，發(fā)揮好通江達海、東引西聯(lián)的區(qū)域經(jīng)濟中心的作用；更易于利用自貿(mào)區(qū)形成的口岸貨物集散中心、大宗商品交易與定價中心、境外投資服務(wù)中心、國際會展與跨國采購中心等功能構(gòu)架，引進國際資源、開拓國際市場；更易于建立健全市場開放度與貿(mào)易便利化程度高，資金流、商品流、信息流、技術(shù)流、人才流等生產(chǎn)要素流動順暢的運行機制，充分發(fā)揮科教研發(fā)優(yōu)勢、綜合樞紐優(yōu)勢、歷史文化名城優(yōu)勢等各方面有利因素的作用，進一步消除目前市場行政化、經(jīng)濟同質(zhì)化的體制障礙，開拓南京服務(wù)經(jīng)濟、樞紐經(jīng)濟以及創(chuàng)新經(jīng)濟等領(lǐng)域的國際國內(nèi)成長空間。

3、上海自貿(mào)區(qū)的“制度性架構(gòu)”為南京對外開放新體制建設(shè)提供了樣本

上海自貿(mào)試驗區(qū)的先行先試，在涉及對外開放的制度設(shè)計、政策法規(guī)、開放流程、開放環(huán)境等方面進行了全面的探索，這種探索帶有本源的意義，是從對外開放體制上的本質(zhì)創(chuàng)新。這種“制度性架構(gòu)”為南京對外開放新體制建設(shè)提供了樣本。在此基礎(chǔ)上形成的可復制、可推廣的試點經(jīng)驗，對客觀上仍呈現(xiàn)“強政府、弱市場、小社會”局面的南京來說都是及時跟進、深化改革的行動指南。不僅有利于推動南京的綜合改革以建設(shè)服務(wù)型政府為基本導向，以簡化行政審批程序為突破口，以提高政府的服務(wù)效能為目的，加快政府職能轉(zhuǎn)變；更有利于營造南京良好的國際化、法治化營商環(huán)境，提升開放型經(jīng)濟發(fā)展水平。

(二)對南京開放型經(jīng)濟發(fā)展形成新挑戰(zhàn)

1、上海自貿(mào)區(qū)以改革謀發(fā)展使我們面臨跳出“路徑依賴”的巨大挑戰(zhàn)

上海自貿(mào)區(qū)以政府管理制度改革為重點，將前置審批變?yōu)樵谑轮?、事后進行監(jiān)管，本質(zhì)上既是對政府權(quán)力的制約和規(guī)范，也是對市場權(quán)力的釋放和激勵。這些有利于激發(fā)經(jīng)濟活力的制度在上海自貿(mào)區(qū)及其新設(shè)立的粵、閩、津三地自貿(mào)園區(qū)的實施，預示著上述地區(qū)將因為在區(qū)域競爭中獲得壓倒性的制度和政策優(yōu)勢而再次搶占先機。對于南京而言，如若不能在涉外經(jīng)濟體制機制創(chuàng)新方面跟上時代步伐甚至搶先一步，進而推動開放型經(jīng)濟全面升級，將很可能在未來的區(qū)域競爭中被迫扮演制度模仿及經(jīng)濟追趕的角色，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中逐漸被邊緣化。

反思南京以往的市場化改革，正是因為改革的認識差距和行動差距，造成了與蘇錫常地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差距。對此，南京有著深刻的歷史教訓。由于缺乏機遇意識、危機意識，滿足于縱向比較年年有進步，求穩(wěn)怕變；缺乏開拓創(chuàng)新精神，缺乏變通能力，沒有敢為天下先的勇氣和決心；缺乏服務(wù)意識，唯上、唯官、唯文件，動輒用政策規(guī)定推諉扯皮；缺乏責任意識，重形式，輕實效，官僚主義嚴重，工作不深入；缺乏全局意識，考慮自己的局部利益多，顧全全市整體利益少，工作流程部門分割，多頭管理矛盾大，因此錯過了改革開放以來的多次發(fā)展機會。對接上海自貿(mào)區(qū)相較之前的改革，在力度和實效上要求更高。一是要求觀念更新，必須以國際視野認識發(fā)展理念和發(fā)展路徑；二是能力更強，打造出具有國際競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈；三是服務(wù)更優(yōu)，通過營造一流的環(huán)境，集聚國際國內(nèi)更多的資金、技術(shù)、人才、信息和項目等要素，不斷提升城市核心競爭力。因此，只有以上海自由貿(mào)易試驗區(qū)為標桿，與上海自貿(mào)區(qū)在區(qū)域合作、政策配套、監(jiān)管模式、人才引進上盡快接軌，爭取最大限度地縮小與自貿(mào)區(qū)在制度和政策上的差距，才能更好地實現(xiàn)開放型經(jīng)濟發(fā)展目標。

2、上海自貿(mào)區(qū)的制度探索使我們面臨發(fā)展環(huán)境競爭激烈的巨大挑戰(zhàn)

相對于周邊地區(qū)，上海在現(xiàn)有市場規(guī)模、市場增長潛力、區(qū)域經(jīng)濟一體化程度、投資集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)、金融服務(wù)業(yè)發(fā)達程度、行業(yè)競爭程度、外資企業(yè)盈利水平以及市場準入限制、法律制度完善度、中介業(yè)服務(wù)水平等方面具有整體優(yōu)勢，尤其有利于總部經(jīng)濟的發(fā)展。上海自貿(mào)區(qū)新政的施行，無疑將強化上海的原有優(yōu)勢，在服務(wù)業(yè)及外資、外貿(mào)方面，對有著跨國、跨境業(yè)務(wù)便利化要求的企業(yè)產(chǎn)生更大的吸引力，而對周邊地區(qū)產(chǎn)生更大的競爭壓力。這意味著在很大程度上，南京在吸引大型企業(yè)和跨國公司總部(區(qū)域總部)及高端服務(wù)業(yè)要素方面與上海的競爭有更大落差。

首先，上海自貿(mào)區(qū)的先行先試意味著更加開放、靈活的政策，有利于消減房地產(chǎn)價位高企等運營成本方面的不利因素，成為跨國公司總部選址的首選之地；其次，自貿(mào)區(qū)總部經(jīng)濟的發(fā)展也更得益于自貿(mào)區(qū)作為總部資源密集的區(qū)域和周邊地區(qū)作為加工制造資源密集腹地之間“總部——加工基地”的功能分工，更有利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)的聚集，進一步形成產(chǎn)業(yè)集群和完善的產(chǎn)業(yè)鏈。再次，自貿(mào)區(qū)與其周邊地區(qū)形成的“同城效應(yīng)”，使企業(yè)總部、企業(yè)研發(fā)部門、企業(yè)營銷部門與加工基地在空間上的分離導致的企業(yè)內(nèi)部信息傳遞和組織成本大大降低，有利于總部、研發(fā)、營銷向自貿(mào)區(qū)集群布局和產(chǎn)業(yè)加工基地向成本較低的周邊地區(qū)集群布局。此外，自貿(mào)區(qū)通過發(fā)展總部經(jīng)濟，使其成為跨國公司地區(qū)總部、研發(fā)機構(gòu)和采購中心的集聚地，不但能夠使總部經(jīng)濟成為自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的新增長點，而且成為進一步推動城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的引擎，更有利于提升自貿(mào)區(qū)的聚集力與輻射力。

發(fā)展總部經(jīng)濟亦是南京提升服務(wù)業(yè)和外資檔次的重要舉措。然而與近在咫尺的上海自貿(mào)區(qū)相比，一是制度、政策、服務(wù)等軟環(huán)境差距較大；二是與經(jīng)濟腹地在產(chǎn)業(yè)分工上錯位不夠明顯，競爭效應(yīng)大于合作效應(yīng)；三是產(chǎn)業(yè)體量、市場容量以及中長期成長性還缺乏應(yīng)有的規(guī)模，難以形成集聚效應(yīng)；四是城市功能及其國際化水平與總部經(jīng)濟的要求還不相適應(yīng)。因而，南京在匯集眾多能整合全球要素資源的大公司和跨國公司總部，形成具有全球性投資決策和產(chǎn)業(yè)配置、生產(chǎn)組織功能的經(jīng)濟樞紐方面面臨嚴重挑戰(zhàn)。

3、上海自貿(mào)區(qū)的先行先試使我們在國內(nèi)市場就遭遇國際競爭的巨大挑戰(zhàn)

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)與上海市經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃是緊密聯(lián)系的，自貿(mào)區(qū)方案制定之初就強調(diào)要“形成與上海國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心建設(shè)的聯(lián)動機制”。顯然，上海自貿(mào)區(qū)的運作，必然會強化上海國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運以及2014年確立的全球科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略定位，有利于加快“五個中心”的建設(shè)。這樣的制度安排與南京“建設(shè)全國重要的科技創(chuàng)新中心、文化創(chuàng)意中心、長江航運物流中心和重要的區(qū)域金融商務(wù)中心”的戰(zhàn)略規(guī)劃在領(lǐng)域上有著較大的重合，也必然在要素吸引和功能作用發(fā)揮上產(chǎn)生沖突。

由此可見，由于上海自貿(mào)區(qū)聚焦于服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易的改革與開放，與南京以服務(wù)業(yè)促經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)展戰(zhàn)略基本相同，南京與上海自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象依然突出，因此，意味著南京轉(zhuǎn)型發(fā)展必須以國際化為標準，形成國際競爭力。一是政策開放及制度創(chuàng)新將推動上海與周邊經(jīng)濟體現(xiàn)代金融的發(fā)展落差進一步拉大，導致南京吸引高端金融業(yè)如高端金融外包、金融機構(gòu)等難度大大增加。二是上海高端服務(wù)型國際航運中心建設(shè)會促進上海航運金融市場的發(fā)達、航運要素集聚度提高、航運交易活動密集加大、航運技術(shù)創(chuàng)新能力增強。這無疑會導致南京江海聯(lián)運的雙港戰(zhàn)略地位下降。三是上海自貿(mào)區(qū)實施貨物進口自由、無配額限制、不繳納進口稅，加上放松外匯管制等便利政策，會誘使大型生產(chǎn)性企業(yè)在上海自貿(mào)區(qū)建立銷售公司，傾向于把產(chǎn)品運輸至上海自貿(mào)區(qū)的全球分撥中心進行綜合調(diào)配，造成南京的稅收損失；也會吸引南京現(xiàn)有的大型外貿(mào)公司，特別是外匯交易較為頻繁的公司，遷往上海自貿(mào)區(qū)，從而分流南京的貿(mào)易流量。四是在外資方面，上海自貿(mào)區(qū)試行外資的準入前國民待遇，以備案制代替審批制等，對于外資尤其是技術(shù)周期較短、時間價值突出的外商投資而言，無疑具有很大的吸引力，可能導致南京現(xiàn)有大型企業(yè)中的一些功能性業(yè)務(wù)，如銷售、投融資、物流、結(jié)算向上海自貿(mào)區(qū)集中，從而固化南京在區(qū)域經(jīng)濟中的分工角色，不利于南京整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的進一步轉(zhuǎn)型。

三、南京開放型經(jīng)濟體制創(chuàng)新的對策建議

運行一年多來，上海自貿(mào)試驗區(qū)的改革窗口期在縮短，南京對接自貿(mào)試驗區(qū)的時機日漸緊迫。為此，南京必須觀念先行，確立環(huán)境是城市第一競爭力的意識，發(fā)揮好企業(yè)第一開放主體的作用，堅持改革是開放發(fā)展新支點的原則；進行體制創(chuàng)新，政府強力改革、轉(zhuǎn)型，打造好發(fā)展環(huán)境競爭力；揚長避短，錯位發(fā)展，發(fā)揮好內(nèi)生資源優(yōu)勢；主動配套，無縫對接，利用好新一輪開放機遇。

(一)目標取向：以開放倒逼改革而不是簡單復制自貿(mào)區(qū)

上海自貿(mào)區(qū)雖以擴大開放為首要特征，本質(zhì)卻是以對外開放倒逼和促進國內(nèi)改革，因此，對接上海自貿(mào)區(qū)也要從南京實際出發(fā)，有的放矢地推進改革，而不是簡單地移植自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗。

1、加快簡政放權(quán)，全面優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境

按照“能放盡放”原則，推動外資項目由“核準制”向“備案為主，核準為輔”的管理模式轉(zhuǎn)變。除規(guī)定必須由國家、省、市核準的項目外，其余市級核準的外資項目管理權(quán)限一律下放；市級備案的外資項目管理權(quán)限一律下放。推行“一口受理，聯(lián)動辦理”模式，加快建立相關(guān)數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享，整合政府監(jiān)管流程，健全專業(yè)化中介服務(wù)體系，建立為外資企業(yè)服務(wù)的政府部門聯(lián)動機制和綜合信息共享機制，切實保障企業(yè)的合法權(quán)益。

2、接軌國際經(jīng)濟規(guī)則，提升管理與服務(wù)水平

借鑒上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新理念和運營管理經(jīng)驗，在南京綜保區(qū)復制推廣。將政府多部門分頭管理的模式改革為一口受理、綜合審核、高效運作的服務(wù)模式。探索“負面清單”管理模式，推動投資管理制度改革，進一步放開投資領(lǐng)域，形成透明規(guī)范的投資服務(wù)體系；推動外貿(mào)管理制度改革，在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)實行“一線放開、二線管住”，并在金融、保險、租賃、電信、旅行社、人才中介、工程設(shè)計、娛樂場所、教育培訓和醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域進一步提升管理與服務(wù)水平。

3、完善政策體系，推進開放型經(jīng)濟的提檔升級

綜合運用激勵型、引導型、保護型和協(xié)調(diào)型四大類政策，多角度、多領(lǐng)域提升開放型經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和水平。一是通過激勵型政策鼓勵市場主體“走出去、引進來”，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；二是通過引導型政策指導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使投資者和企業(yè)明確鼓勵的發(fā)展領(lǐng)域和通達路徑，知曉受限制發(fā)展領(lǐng)域及懲戒措施；三是通過保護型政策致力于對新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)的扶持；四是以協(xié)調(diào)型政策協(xié)調(diào)開放型經(jīng)濟及其它方面的關(guān)系，通過政策體系的綜合作用，推動南京開放型經(jīng)濟的提檔升級。

(二)破解難題：立足于功能拓展而不是資源的簡單組合

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，本質(zhì)上是建設(shè)適應(yīng)國際國內(nèi)經(jīng)濟新常態(tài)挑戰(zhàn)的新型平臺。南京主動接軌上海自貿(mào)區(qū)，不僅需要加快建設(shè)實行特殊海關(guān)監(jiān)管制度的特殊經(jīng)濟區(qū)域——綜保區(qū)，更重要的是需要大力推動現(xiàn)有開發(fā)區(qū)(園區(qū))的轉(zhuǎn)型升級，拓展各類園區(qū)的功能，打造促進開放型經(jīng)濟發(fā)展的新平臺。

1、破解“分散化”發(fā)展難題，提高開放平臺的空間效益

多年來，南京各開發(fā)區(qū)(園區(qū))對城市空間資源的爭奪十分激烈，致使空間形成“一核多片”的布局，缺少可供成片開發(fā)利用的土地。而實際運作的“統(tǒng)分結(jié)合”方式更使得整合也僅僅是“統(tǒng)計的整合”。既造成一定區(qū)域范圍內(nèi)開發(fā)區(qū)(園區(qū))空間布局結(jié)構(gòu)松散，土地利用低效，空間面積不足，實體經(jīng)濟投資難以落地，產(chǎn)業(yè)鏈組合式發(fā)展格局難以實現(xiàn)，也造成了開發(fā)區(qū)(園區(qū))功能與其他城市功能的分離。破解這一難題，一是在體制功能的聚合上做文章，突破開發(fā)區(qū)(園區(qū))所在區(qū)域的行政限制，實施按發(fā)展需要排序的土地共享制；二是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，拓展空間使用功能，以有限空間的綜合利用為產(chǎn)業(yè)布局的合理調(diào)整提供便利；三是拓展開發(fā)區(qū)與中心城區(qū)、周邊小城鎮(zhèn)及外圍區(qū)域的聯(lián)系，彌補開發(fā)區(qū)的功能缺項，為開發(fā)區(qū)延長產(chǎn)業(yè)鏈提供補充；四是根據(jù)各開發(fā)區(qū)(園區(qū))之間產(chǎn)業(yè)的特色定位和相互關(guān)系，用市場化方式調(diào)整園區(qū)項目，形成合理的空間布局。

2、破解“功能失調(diào)”瓶頸，優(yōu)化開放平臺的產(chǎn)業(yè)環(huán)境

近年來，南京各開發(fā)區(qū)(園區(qū))作為利用外資主戰(zhàn)場的作用并不十分明顯。其原因是開放型經(jīng)濟載體的國際功能有待進一步提升。諸如開發(fā)園區(qū)對招商引資的支撐作用明顯不如蘇州，機場物流集散能力不強，南京綜保區(qū)建設(shè)還處于起步階段等。要破解“功能失調(diào)”瓶頸，南京必須大力提升開放型經(jīng)濟平臺，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。一是明確城市及各開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位，形成開發(fā)區(qū)(園區(qū))的主導產(chǎn)業(yè)，杜絕招商的主觀隨意性；二是避免簡單地以企業(yè)規(guī)?；蚱髽I(yè)性質(zhì)來設(shè)置招商門檻，側(cè)重引進我市亟需的重、特大制造業(yè)項目，金融、物流、信息等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項目；三是圍繞主導產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)育的生態(tài)系統(tǒng)，努力實現(xiàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)競爭與合作均衡，各生產(chǎn)要素供求平衡，上下游各類市場主體相輔相成的產(chǎn)業(yè)鏈良性發(fā)展。

3、破解“能級低”發(fā)展障礙，努力創(chuàng)建品牌功能示范區(qū)

開發(fā)區(qū)品牌是指由于開發(fā)區(qū)自身的資源條件或其內(nèi)部的相關(guān)企業(yè)及機構(gòu)聚集在一起，經(jīng)過一定時間的經(jīng)營而逐漸形成的，區(qū)別于其他開發(fā)區(qū)產(chǎn)品的知名度和美譽度。它有兩大特征：一是區(qū)域性，開發(fā)區(qū)品牌限定在其所屬區(qū)域內(nèi)；二是品牌效應(yīng)，開發(fā)區(qū)品牌代表著開發(fā)區(qū)的主體形象和核心競爭力，在開拓市場、整合資源、交流合作等方面發(fā)揮著重要作用。破解“能級低”發(fā)展障礙，就要努力創(chuàng)建系列品牌。因此，一要強化開發(fā)區(qū)(園區(qū))的品牌意識，從開發(fā)區(qū)精神、行政效率、服務(wù)質(zhì)量、配套水平、信用度、經(jīng)營理念、創(chuàng)新能力等多方面牢固樹立服務(wù)意識，打造服務(wù)品牌；二要提高開發(fā)區(qū)(園區(qū))管理經(jīng)營的專業(yè)能力，以規(guī)劃建設(shè)、招商方式、管理體制機制的創(chuàng)新切實提高辦事效率，以就業(yè)培訓、同行交流、人才工程等提高管理經(jīng)營隊伍的創(chuàng)新思維和專業(yè)能力；三要引導外資集約化發(fā)展，以外資的產(chǎn)業(yè)高端和組織高端為導向，促進國際一流資本和廠商實行產(chǎn)業(yè)鏈零距離配套，從理念、人才及產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)等方面為品牌功能示范區(qū)的建設(shè)打下基礎(chǔ)。

(三)突出優(yōu)勢：以創(chuàng)新謀發(fā)展而不是簡單的路徑依賴

對接上海自貿(mào)區(qū)，積極參與國際分工，突出區(qū)域比較優(yōu)勢，走出傳統(tǒng)的“路徑依賴”，以創(chuàng)新尋求新經(jīng)濟增長點，這是在全球化新形勢下，南京開放型經(jīng)濟發(fā)展取得成功的關(guān)鍵。

1、創(chuàng)新服務(wù)貿(mào)易方式，在推進貿(mào)易便利化中謀發(fā)展

創(chuàng)新貿(mào)易方式就是突破傳統(tǒng)貿(mào)易方式，特別是轉(zhuǎn)變基于加工貿(mào)易的發(fā)展模式和價值鏈分工低端的貿(mào)易量增長，通過培育新的貿(mào)易業(yè)態(tài)，形成商業(yè)經(jīng)營意義上的貿(mào)易功能而不是增大基于制造的貿(mào)易規(guī)模，創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)外包，信息服務(wù)、跨境電子商務(wù)、管理與數(shù)字服務(wù)等方式。以創(chuàng)新的貿(mào)易方式，完善的管理體制，在為境內(nèi)外企業(yè)提供高效便捷服務(wù)中謀發(fā)展。

2、提升結(jié)構(gòu)創(chuàng)新優(yōu)勢，在新興產(chǎn)業(yè)成長中謀發(fā)展

結(jié)構(gòu)升級優(yōu)勢創(chuàng)新是國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要，也是南京在新常態(tài)下超越傳統(tǒng)發(fā)展模式的必備條件。結(jié)構(gòu)升級優(yōu)勢創(chuàng)新就是從勞動力優(yōu)勢擴展到知識及創(chuàng)新優(yōu)勢，從規(guī)模優(yōu)勢擴展到制度優(yōu)勢，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢擴展到新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。對南京而言，就是引導外資投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動南京產(chǎn)業(yè)向高端、高效、高質(zhì)發(fā)展；大力發(fā)展軟件和服務(wù)外包、電子商務(wù)、金融保險、現(xiàn)代物流、文化創(chuàng)意等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；加快引進智能電網(wǎng)和電力自動化、新一代信息技術(shù)、新型顯示、新能源裝備、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)重大項目。

3、加快培育“走出去”優(yōu)勢，在國際市場中謀發(fā)展

建設(shè)開放型經(jīng)濟體制必須做到國內(nèi)制度與國際規(guī)范的兼容性。加快培育“走出去”的新優(yōu)勢，一要建立境外投資“備案為主，核準為輔”的管理方式，在簡化程序、明確時限等提高便利化水平上下功夫；二要培育我市的跨國公司，形成“走出去”的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢；三要加強“走出去”綜合服務(wù)體系建設(shè)，既為“走出去”企業(yè)提供法律、財稅等專業(yè)咨詢和信息服務(wù)，也為企業(yè)搭建境外投資信息服務(wù)和交流合作的平臺。

(責任編輯：輝 龍)

2014年南京市政府重點調(diào)研課題研究成果。

2015-03-05

課題組成員：王玉珍、鄧煒、孫敏、賈偉、楊志琴。

F290

A

1672-1071(2015)02-0101-07