國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型與超越

彭 姝

(深圳市委黨校 廣東 深圳 518034)

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國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型與超越

彭 姝

(深圳市委黨校 廣東 深圳 518034)

中國(guó)的改革正尋求國(guó)家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，要達(dá)成這一改革目標(biāo)，意味著一系列的解構(gòu)與重構(gòu)、變革與發(fā)展。具體到政治領(lǐng)域，其邏輯展開(kāi)至少應(yīng)包含以下三個(gè)方面的調(diào)整與轉(zhuǎn)向：在國(guó)家治理理念維度，要實(shí)現(xiàn)從權(quán)威至上到法治至上的轉(zhuǎn)變；在國(guó)家治理方式維度，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主性擴(kuò)張到國(guó)家權(quán)力主動(dòng)讓渡的轉(zhuǎn)變；在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的維度，要實(shí)現(xiàn)從行政吸納社會(huì)向多元協(xié)商民主的轉(zhuǎn)變。

國(guó)家治理；現(xiàn)代化；轉(zhuǎn)型

1989年，世界銀行提出“治理危機(jī)”概念。此后，“治理”一詞便廣泛地應(yīng)用于政治學(xué)、行政學(xué)等各研究領(lǐng)域，形成內(nèi)涵豐富的現(xiàn)代治理理論。在中國(guó)，黨的十八屆三中全會(huì)首提國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，這意味著全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)已拉開(kāi)帷幕，國(guó)家治理現(xiàn)代化何以實(shí)現(xiàn)的相關(guān)議題也已經(jīng)激活。具體到國(guó)家治理能力而言，治理理念的解構(gòu)與重構(gòu)、治理方式的變革與發(fā)展和治理主體關(guān)系的轉(zhuǎn)化與調(diào)整，都將是現(xiàn)代化國(guó)家治理的題中之義。

一、從權(quán)威到法治：國(guó)家治理理念從權(quán)威至上到法律至上

國(guó)家治理理念的價(jià)值側(cè)重直接決定國(guó)家治理能力的培育和發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，首先應(yīng)從觀念層面對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家治理思想加以審視，并著力構(gòu)建合乎現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期需要的新的國(guó)家治理理念。

(一)權(quán)威回應(yīng)型治理理念的失靈

1978年中國(guó)開(kāi)啟改革開(kāi)放后，逐漸走出了一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義發(fā)展道路。在西方學(xué)界看來(lái)，這條道路的重要特征表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政治領(lǐng)域開(kāi)放有限民主；認(rèn)為中國(guó)的政體具備民主的成分，但始終堅(jiān)持對(duì)集權(quán)的強(qiáng)調(diào)。研究中國(guó)問(wèn)題的著名美國(guó)學(xué)者白魯恂曾指出在儒家文化背景下，中國(guó)的政體組織形式具有民主與權(quán)威并存的傳統(tǒng)，在這種政體形式中，上級(jí)對(duì)下級(jí)的依賴并不弱于下級(jí)對(duì)上級(jí)的依賴，并非依靠壓制就可實(shí)現(xiàn)有效的政府管理，而需要頗多參與性，甚至可以說(shuō)有幾分民主的成分。觀之中國(guó)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)，一方面社會(huì)主義民主的制度建設(shè)和實(shí)踐充分發(fā)展，另一方面治國(guó)理念中對(duì)于黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)調(diào)和對(duì)于民主集中制效率的推崇，也在事實(shí)上呈現(xiàn)出權(quán)威至上性在中國(guó)政治生活中的深刻影響力。因此，中國(guó)政治中權(quán)威與民主共存、服從與回應(yīng)共處，有其深厚的文化傳統(tǒng)，也有其現(xiàn)實(shí)的成長(zhǎng)環(huán)境。

當(dāng)前的中國(guó)需要高效而穩(wěn)定地推動(dòng)現(xiàn)代化。對(duì)于這樣的一個(gè)國(guó)家，政治生活中存在一個(gè)當(dāng)然且有力的權(quán)威，其優(yōu)勢(shì)是不言而喻的，中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)取得的一系列矚目成就即是有力證明。然而，隨著公共事務(wù)復(fù)雜性程度的提高和社會(huì)多元化的發(fā)展，權(quán)威回應(yīng)型政治機(jī)制失靈的現(xiàn)象已越來(lái)越突出，社會(huì)參與治理的呼聲與實(shí)踐也越來(lái)越多見(jiàn)。不僅如此，權(quán)威至上的治理理念所帶來(lái)的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制的缺位和失效，使得權(quán)力尋租和貪腐幾乎成為一種政治頑疾而難于根治。依靠權(quán)威智識(shí)和道德自律實(shí)現(xiàn)高效治理的理念遭遇空前的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)威的有效約束從而保護(hù)中國(guó)民主政治的可持續(xù)發(fā)展已成為全社會(huì)的基本共識(shí)和現(xiàn)實(shí)努力。

(二)法治至上的理念是國(guó)家治理現(xiàn)代化的首要之義

對(duì)權(quán)威的有效約束、對(duì)社會(huì)權(quán)利的有力保護(hù)，必然依靠法治的推進(jìn)。自1997年中共十五大推行依法治國(guó)方略以來(lái)，已歷時(shí)十余載，中共十八屆四中全會(huì)重啟“依法治國(guó)”議題，固然體現(xiàn)了黨對(duì)法治主題的高度重視，但也內(nèi)在隱含了對(duì)多年來(lái)法治建設(shè)效果未達(dá)預(yù)期的深刻反思?？偟膩?lái)看，先前的法治建設(shè)成果主要體現(xiàn)為法律規(guī)范的完善與法律體系的建設(shè)，而短板則在于法治理念的生根和法治規(guī)則的落地。

首先，國(guó)家治理現(xiàn)代化需要在全社會(huì)形成法治至上的理念。治理理念內(nèi)涵治理主體的多元化和平等化，在現(xiàn)代化的治理格局中，執(zhí)政黨、政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人等都是政治活動(dòng)主體，“只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，這些部門(mén)或個(gè)人就可能成為不同層面上的權(quán)力中心”。[1]多元化的治理主體要實(shí)現(xiàn)在治理過(guò)程中的平等參與，則必然要有一個(gè)共同承認(rèn)且公平合理的活動(dòng)規(guī)則，這個(gè)規(guī)則除法律則無(wú)它。并且，徒法不足以自行，要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)法律從紙上條文向行為規(guī)制的變現(xiàn)，才能真正促進(jìn)法治理念的形成。即使基于不同領(lǐng)域、不同層次、不同對(duì)象的國(guó)家治理活動(dòng)，可能會(huì)有治理主體分工和重要性、參與性程度的不同，也絕不能由其中起到主要作用的主體越過(guò)基本的法律規(guī)則推行自身的意志。唯如此，法律能真正成為各個(gè)主體背后的支撐力量，也才能真正在社會(huì)中逐漸形成法治至上的理念和風(fēng)氣。

其次，社會(huì)法治理念的培育又有賴于執(zhí)政黨的率先垂范，即要嚴(yán)格保證執(zhí)政黨自身嚴(yán)格在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。無(wú)數(shù)案例告訴我們，任何政府、任何政治領(lǐng)導(dǎo)人，不管是由世襲而來(lái)還是由民選產(chǎn)生，如果沒(méi)有法律制約和監(jiān)督，都會(huì)走向權(quán)力的濫用乃至腐敗。共產(chǎn)黨作為中國(guó)唯一的執(zhí)政黨，是現(xiàn)代化當(dāng)然的領(lǐng)導(dǎo)力量，如果黨缺乏法治理念，不能依法執(zhí)政，甚至破壞法治原則，那么全社會(huì)就不可能再有法治產(chǎn)生的土壤。因此，制定“執(zhí)政黨與公權(quán)力機(jī)構(gòu)關(guān)系法”等相關(guān)法律，來(lái)完善執(zhí)政黨在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)、依法執(zhí)政的法律依據(jù)，也成為學(xué)界的一種聲音。

最后，法治至上意味著法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)原則而非方式手段。如果以工具主義的態(tài)度對(duì)待法律，法律則淪為達(dá)之于某種目的的眾多手段之中的一種，如果訴諸法律途徑的成本高昂，便利性、有效性比不上非法律途徑甚至是非法手段，投機(jī)主義就會(huì)戰(zhàn)勝法律原則，即使法律體系再完備也不過(guò)形同虛設(shè)。落實(shí)依法治國(guó)的方略，要將憲法和法律作為國(guó)家治理的最高原則，對(duì)所有機(jī)構(gòu)、個(gè)人具有普遍的規(guī)范和約束的能力，讓法律不僅成為維護(hù)自身利益和權(quán)利的保障，也成為自我約束的守則和內(nèi)在遵循的信條。

二、從自主到自覺(jué)：國(guó)家自主性的擴(kuò)張到國(guó)家權(quán)力的自覺(jué)退出

現(xiàn)代文明的一個(gè)重要特征就是國(guó)家作用的空前發(fā)展。隨著上個(gè)世紀(jì)八十年代國(guó)家理論的興起，國(guó)家能力(state capacity)建設(shè)成為政治學(xué)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。國(guó)家能力建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)在皆以善治為目標(biāo)皈依，而在具體的觀念維度和實(shí)踐向度上卻存在一定的錯(cuò)位。

(一)國(guó)家能力概念對(duì)國(guó)家自主性的強(qiáng)調(diào)

“國(guó)家自主性”理論認(rèn)為，國(guó)家是“一套自為的組織”，具有自身的邏輯和利益，能夠提出獨(dú)立于社會(huì)各階級(jí)、各成員群體的利益和目標(biāo)，并采取相關(guān)行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)其“潛在的自主性”。[2]要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的追求和維護(hù)，國(guó)家必須有自己的偏好和行動(dòng)，具體體現(xiàn)為國(guó)家通過(guò)自身的能力和行為超越不同群體的利益，以提供更多更好的公共產(chǎn)品。埃文思(Peter Evans)在其代表作《回歸國(guó)家》中指出，國(guó)家本身就是一個(gè)行動(dòng)者，國(guó)家具有自主性和能力。

在國(guó)內(nèi)，與“國(guó)家自主性”概念形成對(duì)應(yīng)關(guān)系的是“國(guó)家能力”概念。1993年，王紹光教授和胡鞍鋼教授共同撰寫(xiě)了《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，將國(guó)家能力定義為國(guó)家(中央政府)將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，主要包括汲取能力、調(diào)控能力、合法化能力、強(qiáng)制能力等。這一定義在某種程度上是對(duì)上世紀(jì)80年代中國(guó)放權(quán)式改革所帶來(lái)的中央財(cái)政汲取能力減弱的現(xiàn)實(shí)狀況的回應(yīng)，同時(shí)也為上世紀(jì)90年代強(qiáng)化中央權(quán)能的改革提供了理論依據(jù)。之后，王紹光教授進(jìn)一步把國(guó)家能力分為專斷性國(guó)家能力和基礎(chǔ)性國(guó)家能力，并將基礎(chǔ)性國(guó)家權(quán)力細(xì)化為強(qiáng)制能力、汲取能力、濡化能力、監(jiān)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、再分配能力、吸納能力、整合能力等不同類(lèi)型。[3]這一概括成為學(xué)界援用“國(guó)家能力”概念進(jìn)行相關(guān)研究的主要參考。

不難看出，我們對(duì)國(guó)家能力的認(rèn)識(shí)主要強(qiáng)調(diào)了國(guó)家自主性的方面，對(duì)國(guó)家能力的界定強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)的汲取和吸納，注重國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制性與擴(kuò)張性。這種理念較為偏重強(qiáng)化國(guó)家能力對(duì)推動(dòng)國(guó)家民主化和維護(hù)政治秩序方面的積極作用，但對(duì)國(guó)家能力強(qiáng)化的負(fù)面后果則缺少關(guān)注。多年來(lái)，國(guó)家能力的迅速擴(kuò)張，實(shí)際上帶來(lái)了權(quán)力傲慢的增長(zhǎng)和權(quán)力約束的空心化；加上傳統(tǒng)的全能主義管理模式慣性的影響，國(guó)家權(quán)力滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面，在一定程度上覆蓋和遮蔽了社會(huì)自主性的發(fā)展。

(二)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化應(yīng)內(nèi)含權(quán)力退出的自覺(jué)

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化這一改革目標(biāo)的提出，在本質(zhì)上體現(xiàn)了對(duì)國(guó)家能力的創(chuàng)新性理解和詮釋，意味著對(duì)國(guó)家能力的重新定義成為可能。有學(xué)者指出，國(guó)家能力這一概念的提出有特殊的時(shí)代背景，有些定義今天已經(jīng)不合時(shí)宜，國(guó)家能力要從國(guó)家給整個(gè)社會(huì)提供的服務(wù)來(lái)定義，要從輸出方面來(lái)考量國(guó)家能力，要對(duì)國(guó)家強(qiáng)制力加以限制。這一觀點(diǎn)看到了國(guó)家自主性一味擴(kuò)張的危險(xiǎn)，也強(qiáng)調(diào)了服務(wù)性與受制性應(yīng)該是國(guó)家能力定義的應(yīng)有之義，但其對(duì)國(guó)家能力的理解仍然沒(méi)有擺脫國(guó)家中心論的基調(diào)，并不能完整回應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代所需。

無(wú)論是對(duì)國(guó)家汲取能力的側(cè)重，還是對(duì)國(guó)家服務(wù)輸出的強(qiáng)調(diào)，本質(zhì)上都是在提倡國(guó)家自主性的積極擴(kuò)張。在國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的背景下，真正考驗(yàn)國(guó)家治理能力和水平的不是國(guó)家權(quán)力的大顯身手而是國(guó)家權(quán)力如何從諸多領(lǐng)域自覺(jué)引退。對(duì)于該收手的領(lǐng)域，國(guó)家權(quán)力要約束自己的作為甚至是無(wú)為而治，給社會(huì)力量讓渡出更多發(fā)揮作用的空間。只有讓權(quán)力主體深入認(rèn)識(shí)國(guó)家能力的限度，抑制權(quán)力天生的擴(kuò)張欲望，并建立科學(xué)的權(quán)力退出機(jī)制,才能有效推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

三、從吸納到容納：從“行政吸納社會(huì)”到多元協(xié)商民主

“國(guó)家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過(guò)程，也是執(zhí)政層不斷地檢視國(guó)家能力，發(fā)展制度功能以適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的秩序沖擊的過(guò)程?！盵4]國(guó)家權(quán)力對(duì)自身加以檢視并施以約束只是國(guó)家治理現(xiàn)代化改革的起點(diǎn)，其目的在于通過(guò)國(guó)家權(quán)威的合理嬗變與治理方式的有效調(diào)整，釋放社會(huì)的自主性力量，激活社會(huì)天生的時(shí)代自適性，形成國(guó)家主導(dǎo)與社會(huì)自主兩不偏廢的“復(fù)合治理”格局。多元協(xié)商民主由此在理論和現(xiàn)實(shí)意義上皆成為一種可期的選擇。

(一)傳統(tǒng)管理模式強(qiáng)調(diào)“行政吸納社會(huì)”

“行政吸納社會(huì)” 是關(guān)于中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一種解釋范式，指政府或國(guó)家通過(guò)“控制”和“功能替代”的方式，將社會(huì)的力量吸納進(jìn)國(guó)家體制的范疇，使得市民社會(huì)及反抗國(guó)家之類(lèi)的社會(huì)結(jié)構(gòu)無(wú)法出現(xiàn)。其中，“‘控制’是為了防止民間組織挑戰(zhàn)政府權(quán)威；‘功能替代’是通過(guò)培育‘可控的’民間組織體系，并利用它們滿足社會(huì)的需求，消除‘自治的’民間組織存在的必要性，從功能上替代那些‘自治’的民間組織，進(jìn)而避免社會(huì)領(lǐng)域中出現(xiàn)獨(dú)立于政府的民間組織?！盵5]隨著社會(huì)的發(fā)展和改革開(kāi)放的推進(jìn)，中國(guó)政府對(duì)這種行政吸納的體系進(jìn)行了針對(duì)性的改造：“一是讓個(gè)人或群體的利益通過(guò)政治過(guò)程予以滿足;二是讓被限制的政治結(jié)構(gòu)恢復(fù)表達(dá)功能;三是創(chuàng)新履行表達(dá)功能的政治結(jié)構(gòu)。”[6]

不難看出，行政吸納式的國(guó)家管理模式正是前面所述國(guó)家能力擴(kuò)張的典型表現(xiàn)。吸納能力作為國(guó)家的基礎(chǔ)性能力之一，其運(yùn)用的原則和方法在于將民間的不同意見(jiàn)和可能的異己力量吸納進(jìn)國(guó)家體制內(nèi)渠道加以消化或同化，而其內(nèi)在本質(zhì)則是借助國(guó)家自主性的擴(kuò)張來(lái)覆蓋和防范社會(huì)自主性的發(fā)展。這種模式被視作中國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛的同時(shí)仍能保持政局穩(wěn)定的重要經(jīng)驗(yàn)，但隨著時(shí)間的推移，一元獨(dú)大的政治結(jié)構(gòu)難免呈現(xiàn)出因職能超載、消化不良所導(dǎo)致的政治膨大癥癥狀，由此帶來(lái)的并發(fā)癥則包括黨內(nèi)難以根治的腐敗和行政體制活力難以遏制的衰退等。

(二)國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)發(fā)展多元協(xié)商民主

作為一種復(fù)興的民主范式，協(xié)商民主承載了發(fā)展社會(huì)主義民主理論和改造一元獨(dú)大的現(xiàn)實(shí)政治管理模式的期待。[7]促進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的改革路徑充分體現(xiàn)了對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革目標(biāo)的積極回應(yīng)。

首先，多元協(xié)商民主有利于制約公權(quán)力的獨(dú)大與傲慢，在社會(huì)參與領(lǐng)域推動(dòng)公權(quán)力的讓渡與退出。20世紀(jì)中后期以來(lái)，政府享有超量的管理權(quán)能，而無(wú)需承擔(dān)同等的民主責(zé)任，權(quán)力的委托與問(wèn)責(zé)的反饋機(jī)制不斷虛化，社會(huì)對(duì)政府權(quán)力的擴(kuò)張難以形成有效制約，造就了行政權(quán)力的傲慢與非民主化傾向。協(xié)商民主的規(guī)則下，所有參與者擁有平等的利益表達(dá)機(jī)會(huì)，其利益訴求擁有被充分討論的權(quán)利，因此，“只有協(xié)商模式才能規(guī)范、建構(gòu)現(xiàn)代公共行政?！盵8]

其次，多元協(xié)商民主有利于擴(kuò)大有序的公民政治參與，促進(jìn)協(xié)同治理的發(fā)展。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)一種廣泛參與的直接民主，強(qiáng)調(diào)參與主體的利益相關(guān)性和自主協(xié)同性。它承認(rèn)并接受利益多元化的現(xiàn)實(shí)，主張以公共利益為目標(biāo)，而不是單就個(gè)人利益討價(jià)還價(jià)。這種民主形式能夠提高公民政治參與的效能感，培養(yǎng)他們對(duì)于差異性的包容態(tài)度以及通過(guò)理性合作達(dá)至共識(shí)的自治能力。只有公民具有相應(yīng)的政治品德和公民素養(yǎng)，國(guó)家治理的多元化主體才能由社會(huì)自主產(chǎn)生，而不是單純依靠國(guó)家的政治動(dòng)員與行政吸納。正如桑德?tīng)査裕骸肮蚕碜灾我馕吨c公民伙伴就共同善展開(kāi)協(xié)商，并致力于塑造政治共同體的命運(yùn)?！盵9]

[1]常欣欣.現(xiàn)代國(guó)家治理的中國(guó)特色與制度自信[J].科學(xué)社會(huì)主義，2014，(1).

[2][美]西達(dá)·斯考切波.國(guó)家與社會(huì)革命：對(duì)法國(guó)、俄國(guó)和中國(guó)的比較分析[M].何俊志等譯，上海：人民出版社,2007.27-28.

[3]王紹光.祛魁與超越[M].北京：中信出版社,2010.125-137.

[4]陶建鐘.社會(huì)秩序的生成與建構(gòu)——風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視野下的一種政治學(xué)考察[M].杭州：浙江工商大學(xué)出版,2014.190.

[5]康曉光，盧憲英，韓恒.改革時(shí)代的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系——行政吸納社會(huì)[A]中國(guó)民間組織30年——走向公民社會(huì)[C]．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2008.333.

[6]儲(chǔ)建國(guó).當(dāng)代中國(guó)行政吸納體系形成及其擴(kuò)展與轉(zhuǎn)向[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(2).

[7]彭姝.協(xié)商民主：國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的政治邏輯[J].甘肅理論學(xué)刊,2014，(4).

[8]陳家剛.協(xié)商民主與政治協(xié)商[J].學(xué)習(xí)與探索，2007，(2).

[9][美]邁克爾·桑德?tīng)?民主的不滿——美國(guó)在尋求一種公共哲學(xué)[M].曾紀(jì)茂譯，南京：江蘇人民出版社，2012.6.

(責(zé)任編輯：悠 然)

2015-02-15

彭姝(1982-)，女，湖南汨羅人，中共深圳市委黨校科社教研部講師，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士，研究方向?yàn)檎芜^(guò)程與社會(huì)治理。

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1672-1071(2015)02-0051-04