“鄉(xiāng)政”與“村治”平衡協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

侯萬(wàn)鋒

（甘肅省社會(huì)科學(xué)院，甘肅蘭州730070）

“鄉(xiāng)政”與“村治”平衡協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

侯萬(wàn)鋒

（甘肅省社會(huì)科學(xué)院，甘肅蘭州730070）

構(gòu)建“鄉(xiāng)政”與“村治”的平衡協(xié)調(diào)機(jī)制是構(gòu)建新型農(nóng)村基層治理體系的現(xiàn)實(shí)需要。從農(nóng)村基層治理實(shí)踐看，我國(guó)以“鄉(xiāng)政村治”為主要特征的農(nóng)村基層治理格局仍不平衡，既存在著壓力型體制下國(guó)家權(quán)力對(duì)村莊權(quán)力的“影響”，又存在著村治過(guò)度自治化傾向?qū)?guó)家權(quán)力的挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)從保證“鄉(xiāng)政”行政權(quán)的合理使用、“村治”自治權(quán)的有序運(yùn)行、“鄉(xiāng)政”與“村治”的良性互動(dòng)和“鄉(xiāng)政村治”治理績(jī)效的評(píng)價(jià)等方面，嘗試構(gòu)建“鄉(xiāng)政”與“村治”平衡協(xié)調(diào)機(jī)制，不斷提升農(nóng)村基層治理績(jī)效。

農(nóng)村基層治理；鄉(xiāng)政村治；平衡協(xié)調(diào)機(jī)制；行政權(quán)；自治權(quán)

農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。經(jīng)過(guò)30多年的村民自治實(shí)踐，我國(guó)以“鄉(xiāng)政村治”為特征的農(nóng)村治理格局已進(jìn)入制度化運(yùn)作階段，這種治理結(jié)構(gòu)既保證了國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一性，又保證了村莊自治權(quán)力的自主性，有力地推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。但從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀況來(lái)看，這一治理模式在農(nóng)村基層政府治理與村民自治二者之間仍缺乏必要的銜接互動(dòng)機(jī)制和渠道，給實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型步伐加快以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)一步實(shí)施，迫切需要建立“鄉(xiāng)政”與“村治”平衡協(xié)調(diào)運(yùn)行、國(guó)家治理體系與村民自治體系相互銜接的農(nóng)村基層治理模式。2015年中央一號(hào)文件再次提出要?jiǎng)?chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，在此背景下，如何保證“鄉(xiāng)政”行政權(quán)與“村治”自治權(quán)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的有效平衡和有機(jī)銜接，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理權(quán)力協(xié)調(diào)平衡機(jī)制，無(wú)疑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村基層治理中仍存在“鄉(xiāng)政”與“村治”的不平衡問(wèn)題

從目前我國(guó)農(nóng)村基層治理格局來(lái)看，互動(dòng)治理的主體既包括農(nóng)村基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其派出機(jī)構(gòu)等，也包括村民會(huì)議或村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)、村民小組等。前者作為基層政權(quán)組織，是國(guó)家在農(nóng)村基層的代表，是公共權(quán)力的直接掌握者和執(zhí)行者，依法對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行行政管理；后者作為農(nóng)村社會(huì)的主體，擁有天賦且受法律保護(hù)的主體權(quán)利，可以依法成立自治組織行使自治權(quán)利。這表明現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”治理模式是兩種不同授權(quán)方式的權(quán)力主體的制度安排，這使得農(nóng)村基層治理“承擔(dān)政府公共管理和服務(wù)與公民自我管理和服務(wù)雙邊結(jié)合的功能”〔1〕，但同時(shí)在實(shí)踐中，也反映了“鄉(xiāng)政管理與村民自治，行政權(quán)與自治權(quán)的二元矛盾和沖突，并折射出國(guó)家與社會(huì)在分權(quán)治理過(guò)程中的不平衡性”〔2〕。而且在村民自治實(shí)踐中往往存在著兩難：一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為實(shí)現(xiàn)其治理行為強(qiáng)化了對(duì)村級(jí)組織的行政滲入，致使村級(jí)組織“附屬行政化”；另一方面，村級(jí)組織為維護(hù)村莊利益，不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)，導(dǎo)致村級(jí)組織尤其是村委會(huì)“過(guò)度自治化”。

（一）壓力型體制下國(guó)家權(quán)力對(duì)村莊權(quán)力的“影響”

雖然農(nóng)村治理體現(xiàn)在鄉(xiāng)村的自我治理和國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理這兩個(gè)層面，但“不管人們承認(rèn)與否，國(guó)家權(quán)力對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的控制和影響是一直存在的，而且不論村民自治未來(lái)的發(fā)展如何，國(guó)家權(quán)力都不會(huì)改變對(duì)農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際控制和影響，我們看不到國(guó)家退出的根據(jù)和理由”〔3〕，也就是說(shuō)，目前農(nóng)村治理仍在壓力型體制下運(yùn)行，地方政府為了加快本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)命令任務(wù)而構(gòu)建了一套把行政命令與物質(zhì)刺激結(jié)合起來(lái)的有機(jī)組合〔4〕，農(nóng)村基層政權(quán)系統(tǒng)將“各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和財(cái)稅利潤(rùn)指標(biāo)進(jìn)行量化分解，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到村甚至每個(gè)農(nóng)戶，層層分解下達(dá)”〔5〕。

壓力型體制使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為國(guó)家政權(quán)組織體系自上而下的行政壓力的最后承擔(dān)者。這一體制使得國(guó)家權(quán)力對(duì)村莊權(quán)力的“影響”體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于工作方便考慮，干預(yù)村委會(huì)選舉。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府為選出所謂“有能力的”、“聽(tīng)話的”村干部，竭力控制村級(jí)主要干部的選配權(quán)；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府直接或間接地影響村支部和村委會(huì)干部候選人的提名、競(jìng)選和投票等環(huán)節(jié)，想方設(shè)法使自己“欽定”的人選當(dāng)選，使其完全聽(tīng)命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，使得村民自治權(quán)呈現(xiàn)“附屬行政化”傾向。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委間接控制村委會(huì)，使村委會(huì)附屬行政化，導(dǎo)致“村治”中處理村莊事務(wù)行政化傾向明顯，自治職能不足。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府為保證對(duì)村委會(huì)和村干部的有效控制，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的財(cái)務(wù)控制，通過(guò)審計(jì)村級(jí)收支及決定村干部工資，控制村級(jí)財(cái)務(wù)；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府借助于“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度，對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全面監(jiān)控。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣于將村委會(huì)作為政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)來(lái)管理，直接或間接地干預(yù)村莊事務(wù)，使“鄉(xiāng)政”的行政權(quán)凌駕于“村治”的自治權(quán)之上，導(dǎo)致“村治”自治功能的萎縮。

（二）村治過(guò)度自治化傾向?qū)?guó)家權(quán)力的挑戰(zhàn)

在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，隨著村民自治制度的實(shí)施及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，部分村級(jí)組織對(duì)《村民委員會(huì)組織法》理解有誤，想方設(shè)法擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)，錯(cuò)誤地行使自治權(quán)和自主權(quán)。如有些村委會(huì)不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)，甚至力求擺脫“鄉(xiāng)政”管理，超越法律，干擾國(guó)家正常的政務(wù)活動(dòng)；有些村莊選舉受到宗族勢(shì)力的嚴(yán)重干擾，這些宗族勢(shì)力影響、操縱、控制村委會(huì)選舉，掌握村莊治理權(quán)；有些村莊選舉存在采取請(qǐng)客、送禮、給好處等方式拉取選票、贏得選舉的情況；有些村莊在選舉過(guò)程中受到黑社會(huì)、地痞流氓的恐嚇，致使黑惡勢(shì)力把持村級(jí)治理權(quán)，造成“惡人治村”的直接結(jié)果。這些現(xiàn)象的發(fā)生，不僅與《村民委員會(huì)組織法》制定的初衷相違背，而且完全背離了農(nóng)民群眾的根本利益，抑制并削弱了國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)的滲透和調(diào)控，導(dǎo)致村委會(huì)過(guò)度自治化傾向，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威和國(guó)家權(quán)力構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)。

一般來(lái)說(shuō)，村委會(huì)和村民擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)內(nèi)部事務(wù)的行政干預(yù)，是一種集體維權(quán)行動(dòng)，它是“農(nóng)民集體為維護(hù)自身的合法權(quán)益，以合理合法或合理不合法等手段來(lái)抵制侵權(quán)行為的行動(dòng)”〔6〕。農(nóng)民集體維權(quán)行動(dòng)方式主要體現(xiàn)在：有的村委會(huì)、村級(jí)組織和村民個(gè)人會(huì)通過(guò)地方人大代表在縣鄉(xiāng)人大會(huì)上提出相關(guān)提案；有的會(huì)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定為維護(hù)自身利益組織集體上訪；有的會(huì)依據(jù)憲法、村民自治條例等提出法律訴訟；有的會(huì)在公共場(chǎng)所進(jìn)行集體靜坐；有的會(huì)聚眾向本地黨政機(jī)關(guān)施加影響，包括質(zhì)問(wèn)政府公職人員、毀壞政府辦公設(shè)備和辦公場(chǎng)所等；還有的會(huì)聯(lián)合若干村、若干鄉(xiāng)甚至跨縣的農(nóng)民集體行動(dòng)〔7〕。其中，有些方式屬于體制內(nèi)合理合法的政治參與行為，有些方式則超越相關(guān)法律法規(guī)體系，既不合理，也不合法。當(dāng)農(nóng)民感到政府無(wú)力解決其反映的問(wèn)題或是法院判決不公正時(shí)，“就會(huì)自我組織起來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益，往往會(huì)按自己的方式判斷是非，解決事端”〔8〕，結(jié)果一些地方就“上演最多的村官罷免案及鄉(xiāng)村沖突事件”〔9〕。顯然，有些村干部在利用農(nóng)民的集體維權(quán)行動(dòng)牟取自己的非正當(dāng)利益，無(wú)疑對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威和國(guó)家權(quán)力構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和基層民主建設(shè)的發(fā)展。

二、造成“鄉(xiāng)政”與“村治”不平衡的制約因素

造成農(nóng)村“鄉(xiāng)政”與“村治”基層治理關(guān)系緊張的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，既有直接因素，也有間接因素；既有內(nèi)部因素，也有外部因素；而且，有的問(wèn)題與原因相互交錯(cuò)，既是問(wèn)題，也是原因。一般來(lái)說(shuō)，這些制約因素可從體制內(nèi)、體制外兩個(gè)方面予以分析。

（一）體制內(nèi)的制約因素

一是農(nóng)村相關(guān)法律制度供給不足。如《村民委員會(huì)組織法》的一些條款規(guī)定過(guò)于粗略和原則化，并沒(méi)有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)指導(dǎo)的內(nèi)容、方式與方法等；相關(guān)法律并沒(méi)有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體職責(zé)范圍和內(nèi)容，也沒(méi)有關(guān)于對(duì)村民利益造成侵犯行為如何處理的相關(guān)制度安排。二是“鄉(xiāng)政村治”治理制度尚需完善。從“鄉(xiāng)政”層面看，國(guó)家權(quán)力的慣性常常使“鄉(xiāng)政”與“村治”之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系異化為領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！皬拇逯畏矫嬲f(shuō)，村委會(huì)是基于村民意志具有合法地位的自治組織，當(dāng)鄉(xiāng)政的指令和村民的意志不一致時(shí)，村委會(huì)可能陷入一種進(jìn)退兩難的困境”〔10〕。在“鄉(xiāng)政村治”治理格局下，傳統(tǒng)的構(gòu)成農(nóng)民行動(dòng)約束的軟規(guī)范（比如宗族意識(shí)、村莊認(rèn)同、面子觀念等）大都解體，農(nóng)村人員的流動(dòng)，市場(chǎng)價(jià)值的入侵，使農(nóng)民越來(lái)越成為一個(gè)孤立的原子化的經(jīng)濟(jì)人〔11〕，這無(wú)疑影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)系統(tǒng)與村級(jí)組織之間的平衡和契合。加上“鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)了一些新的制度變量和社會(huì)因素，控制愈加困難，兩級(jí)組織之間的不協(xié)調(diào)增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊之間正在發(fā)生‘脫節(jié)’”〔12〕。

（二）體制外的制約因素

就農(nóng)村基層治理體制外的因素看，由于農(nóng)村基層公民社會(huì)發(fā)展緩慢，社會(huì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，致使農(nóng)村基層治理既受到主體多元化的挑戰(zhàn)，也受到傳統(tǒng)慣性的消極影響。一是傳統(tǒng)治理體制慣性制約。盡管基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的根本性變化，直接帶來(lái)了農(nóng)村社會(huì)治理體制的相應(yīng)轉(zhuǎn)變，但傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及一元化的政治管理體制仍然深刻影響著現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”。受傳統(tǒng)治理體制慣性影響，鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部也存法治思維欠缺、工作方法簡(jiǎn)單且方式單一等問(wèn)題，阻礙了新型農(nóng)村基層治理格局的形成。二是宗族勢(shì)力及宗族利益的影響?！熬⒌耐饬髋c農(nóng)村空心化嚴(yán)重沖擊了村民自治的發(fā)展，不僅導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)的缺失，更為家族勢(shì)力、宗教勢(shì)力，甚至地痞流氓和黑社會(huì)勢(shì)力把持村級(jí)組織提供了條件”〔13〕，這對(duì)農(nóng)村基層治理中行政權(quán)與自治權(quán)的有效平衡必然造成一定的影響。此外，尚未建立公民治理網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)村基層社會(huì)治理渠道和途徑不完善，以及農(nóng)民自身的文化素質(zhì)相對(duì)不足，造成了農(nóng)村基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)比較薄弱，直接影響了農(nóng)村基層互動(dòng)治理機(jī)制的有效運(yùn)行。

三、“鄉(xiāng)政”與“村治”平衡協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

在“鄉(xiāng)政村治”治理實(shí)踐中，“在國(guó)家與社會(huì)分離的情況下，國(guó)家權(quán)力的缺位和發(fā)展主義的意識(shí)形態(tài)在很大程度上直接引發(fā)基層政府治權(quán)和治責(zé)的雙重弱化”〔14〕，“如何進(jìn)一步通過(guò)治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制的創(chuàng)造性變革，在鄉(xiāng)村基層重建一個(gè)穩(wěn)定和諧的社會(huì)共同體，是理論工作者和政府部門(mén)需要認(rèn)真思考的問(wèn)題”〔15〕。構(gòu)建“鄉(xiāng)政”與“村治”平衡協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵在于“鄉(xiāng)政”與“村治”的良性互動(dòng)，需通過(guò)構(gòu)建行政權(quán)與自治權(quán)有效銜接的鄉(xiāng)村治理機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（一）加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，構(gòu)建“鄉(xiāng)政”行政權(quán)的合理使用機(jī)制

建立“鄉(xiāng)政”行政權(quán)的合理使用機(jī)制，就是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府各自職能清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。一要建立農(nóng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。在農(nóng)村基層治理體系中，農(nóng)村基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和作用主要體現(xiàn)為黨對(duì)農(nóng)村基層兩級(jí)組織在政治上、組織上和思想上的全面領(lǐng)導(dǎo)。建立農(nóng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，一方面要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的改革和完善，通過(guò)發(fā)揮黨組織及黨員密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，吸納和整合群眾訴求；另一方面，要依據(jù)憲法和有關(guān)法律，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村不同利益關(guān)系，團(tuán)結(jié)并領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村多元社會(huì)力量。二要建立農(nóng)村基層治理的權(quán)力制衡機(jī)制。建立農(nóng)村基層治理權(quán)力制衡機(jī)制，既要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使其對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督職責(zé)，保證基層政府行政權(quán)力的合法性，又要將人民群眾的利益訴求和要求通過(guò)制度化的渠道納入決策系統(tǒng)，落實(shí)和執(zhí)行代表村民意志的政策和決定，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人大對(duì)村民自治的規(guī)制作用。三要建立農(nóng)村基層治理的公共服務(wù)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)，直接行使行政管理和公共服務(wù)等社會(huì)職能，處于國(guó)家治理體系的最末梢。建立農(nóng)村基層治理的公共服務(wù)機(jī)制，要切實(shí)轉(zhuǎn)變基層政府職能，樹(shù)立以人為本的公共服務(wù)理念，建設(shè)公共服務(wù)型政府，努力推進(jìn)基層公共服務(wù)均等化；加快轉(zhuǎn)變工作方式方法，強(qiáng)化政府公務(wù)人員全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)、公仆意識(shí)，培育良好的工作作風(fēng)；積極推進(jìn)政府治理改革，拓展多種公眾參與政府治理決策的途徑和形式，實(shí)現(xiàn)基層政府與村民的合作治理。

（二）科學(xué)劃分各自權(quán)限，建立“村治”自治權(quán)的有序運(yùn)行機(jī)制

“解決村民自治虛化的關(guān)鍵措施是明確規(guī)范行政權(quán)力滲透的邊界，使行政權(quán)和自治權(quán)在統(tǒng)一的法治軌道上運(yùn)作”〔16〕。一要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的合理劃分機(jī)制。要依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》及相關(guān)規(guī)定，從制度上合理劃分鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的各自權(quán)限，既要明確村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又要明確村委會(huì)的自治權(quán)；既要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作的職責(zé)，又要明確村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍。二要建立農(nóng)村社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制。要在完善農(nóng)村民間社會(huì)組織制度的基礎(chǔ)上，不斷完善農(nóng)村民間社會(huì)組織法律和政策體系，強(qiáng)化農(nóng)村民間社會(huì)組織的自身能力建設(shè)，逐步形成農(nóng)村民間社會(huì)組織與基層政府、村民自治組織以及農(nóng)民之間的良性關(guān)系，建立農(nóng)村社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制。三要建立多元協(xié)商參與機(jī)制。中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)關(guān)系社會(huì)，各個(gè)群體通過(guò)交往形成的各種正式關(guān)系和非正式關(guān)系，形成了農(nóng)村社會(huì)互融的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。建立多元協(xié)商參與機(jī)制，要以農(nóng)村基層社會(huì)的各種精英為主要依托，通過(guò)這些精英協(xié)商參與治理農(nóng)村基層事務(wù)，發(fā)揮其在不同社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的銜接作用，使農(nóng)村基層形成多元參與、互動(dòng)合作的治理體系。

（三）明確主體職責(zé)，建立“鄉(xiāng)政”與“村治”的良性互動(dòng)治理機(jī)制

要從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，促進(jìn)農(nóng)村基層政府治理與村民自治的良性互動(dòng)。一要明晰基層治理主體的職責(zé)?？h級(jí)政府要發(fā)揮其在農(nóng)村基層互動(dòng)治理中的調(diào)節(jié)作用，行使宏觀調(diào)控職能；農(nóng)村基層黨組織要切實(shí)落實(shí)黨的路線、方針和政策，明確依法行使職權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要深化管理體制改革，規(guī)范職責(zé)權(quán)限，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)功能；村民自治組織要明確村“兩委”的職責(zé)權(quán)限，依法共同行使村治權(quán)，形成良性的分權(quán)合作機(jī)制。二要完善互動(dòng)治理的法律制度體系。逐步完善規(guī)范農(nóng)村治理主體權(quán)力及行為的法律法規(guī)，明確劃分鄉(xiāng)村黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民自治組織各自的權(quán)力范圍、內(nèi)容，規(guī)范農(nóng)村治理主體各自的權(quán)力。三要規(guī)范互動(dòng)治理的程序。既要從宏觀上保證縣級(jí)及縣級(jí)以上政府充分發(fā)揮其在農(nóng)村基層治理的宏觀調(diào)控職能，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的實(shí)際情況，加強(qiáng)綜合治理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；又要從微觀上發(fā)揮群眾的集體智慧和力量，制定符合村莊整體利益的村務(wù)管理制度和具體程序，尤其是縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織等治理主體要密切配合，共同參與農(nóng)村基層治理。

（四）規(guī)范運(yùn)行程序，建立“鄉(xiāng)政村治”治理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

任何制度的實(shí)施都必須通過(guò)一系列的制度安排，使之程序化，而且需要一定的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制予以評(píng)估。一要完善農(nóng)村基層治理程序。要堅(jiān)持村莊治理“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的原則，充分體現(xiàn)村民“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”的精神，制定符合村莊整體利益的村務(wù)管理制度，規(guī)范農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”基層治理模式的運(yùn)行程序。二要建立“鄉(xiāng)政”與“村治”平衡的治理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。要從農(nóng)村基層實(shí)際出發(fā)，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織以及村民的意見(jiàn)和要求，制定各方認(rèn)同和信服的農(nóng)村基層社會(huì)治理的發(fā)展指標(biāo)，建立多元化、社會(huì)化的農(nóng)村基層治理績(jī)效評(píng)估制度和渠道，特別是要強(qiáng)化基層人大在農(nóng)村基層治理中的作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村民自治組織共同參與農(nóng)村治理績(jī)效的評(píng)估，并及時(shí)反饋農(nóng)村基層治理績(jī)效評(píng)估結(jié)果，保障村民對(duì)農(nóng)村基層互動(dòng)治理信息的知情權(quán)。

〔1〕王浦劬.中國(guó)協(xié)商治理的基本特點(diǎn)〔J〕.求是，2013（10）.

〔2〕徐勇.論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接〔J〕.村民自治研究，2001（3）.

〔3〕馬寶成，等.村級(jí)治理：制度與績(jī)效〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2010：33.

〔4〕榮敬本，等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革〔M〕.北京：中央編譯出版社，1998：28.

〔5〕項(xiàng)繼權(quán).鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的根源與調(diào)解對(duì)策〔J〕.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002（2）.

〔6〕李連江，歐博文.當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的依法抗?fàn)帯睠〕//吳國(guó)光．九七效應(yīng)：香港、中國(guó)與太平洋．香港：太平洋世紀(jì)研究所，1997：141．

〔7〕郭正林.當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的集體維權(quán)行動(dòng)〔J〕.香港社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2001（19）.

〔8〕郭正林.中國(guó)農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005:194.

〔9〕賀雪峰，蘇明華.鄉(xiāng)村關(guān)系研究的視角與進(jìn)路〔J〕.社會(huì)科學(xué)研究，2006（1）.

〔10〕李維意.論鄉(xiāng)政與村治間的博弈〔J〕.云南社會(huì)科學(xué)，2004（4）.

〔11〕賀雪峰.退出權(quán)、合作社與集體行動(dòng)的邏輯〔J〕.甘肅社會(huì)科學(xué)，2006（1）.

〔12〕趙樹(shù)凱.鄉(xiāng)村關(guān)系：在趨于密切中趨于緊張——10?。▍^(qū)）20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查〔J〕.鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2005（13）.

〔13〕祝天智.論鄉(xiāng)村政治的張力及其調(diào)適〔J〕.甘肅社會(huì)科學(xué)，2011（3）.

〔14〕簡(jiǎn)小鷹，謝小芹.“去政治化”與基層治理——基于我國(guó)西部農(nóng)村“混混治村”的地方性表達(dá)〔J〕.甘肅社會(huì)科學(xué)，2013（6）.

〔15〕裘斌.從管理到服務(wù)：鄉(xiāng)村社會(huì)治理思路的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換——以浙江省上虞市謝塘鎮(zhèn)“四不出村”工作法為分析個(gè)案〔J〕.甘肅社會(huì)科學(xué)，2012（6）.

〔16〕徐勇.村民自治國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系重構(gòu)和互動(dòng)〔J〕.學(xué)術(shù)季刊，2002（2）.

責(zé)任編輯 梁華林

D67

A

1009-1203（2015）04-0092-04

2015-06-20

侯萬(wàn)鋒（1977-），男，甘肅寧縣人，甘肅省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員。