中國天然氣價格市場化改革總體思路

李莉 郭焦鋒 李維明

中國天然氣價格市場化改革總體思路

李莉 郭焦鋒 李維明

經(jīng)過20年價格機制改革，特別是2011年引入“市場凈回值”定價機制以來，我國初步建立了反映市場供求和資源稀缺程度的天然氣價格動態(tài)調(diào)整機制，為理順天然氣與可替代能源比價關系、最終形成由市場競爭決定價格水平的天然氣價格形成機制打下了基礎。然而，自2006年起，我國天然氣價格一直處于上漲態(tài)勢，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2006年至2013年全國各省門站天然氣銷售平均價格年均上漲約7.5%。根據(jù)《關于調(diào)整天然氣價格的通知》（發(fā)改價格[2013]1246號，以下簡稱《通知》）的規(guī)定，2014年又一次上調(diào)了天然氣價格（發(fā)改價格[2014]1835號），即自當年9月1日起非居民用氣價格每立方米上漲0.4元（上漲幅度約16%）。天然氣價格改革就意味著漲價嗎？天然氣價格是該漲還是該跌？應如何推進天然氣價格改革已成為當今社會備受關注的熱點問題之一。

而如何處理能源消費、經(jīng)濟發(fā)展以及環(huán)境保護之間的矛盾，是我國現(xiàn)代化進程中亟待解決的問題。大幅度提高天然氣消費比重，加快發(fā)展包括常規(guī)天然氣、頁巖氣、煤層氣、煤制甲烷、可燃冰、氫能、生物質(zhì)氣等在內(nèi)的氣體清潔能源，既能有效緩解我國面臨的能源安全、環(huán)境保護、減少排放等多重巨大壓力，又能培育新的經(jīng)濟增長點，應成為我國能源戰(zhàn)略的重要組成部分和可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇，打造中國能源革命新引擎。

但是，現(xiàn)行天然氣價格形成機制仍存在市場凈回值法不完善等方面問題，導致天然氣價格水平偏高、消費增長速度減緩。盡快完善天然氣價格形成機制和價格政策成為我國“十三五”期間大幅提高天然氣比重的關鍵環(huán)節(jié)。為此，應統(tǒng)籌考慮，盡早部署，在“十三五”期間以調(diào)整市場凈回值法定價水平為抓手，以推進天然氣行業(yè)各環(huán)節(jié)改革為支撐，全面深化天然氣價格改革，推動我國能源革命。

我國天然氣價格形成機制改革需要協(xié)調(diào)和平衡五個基本關系

市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，由供求規(guī)律、價值規(guī)律和競爭規(guī)律所形成的市場機制維持著市場經(jīng)濟的運行。在市場機制中，競爭規(guī)律對實現(xiàn)資源優(yōu)化配置起著重要的作用。我國臺灣地

區(qū)《公平交易法》第4條規(guī)定：本法所稱競爭，謂二人以上事業(yè)在市場上以較有利之價格、數(shù)量、品質(zhì)、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。即競爭是從事商品經(jīng)營或營利性服務的法人、其他組織和個人即經(jīng)營者之間為自身的利益而進行的較量。經(jīng)營者的自身利益是競爭的目的，競爭則是經(jīng)營者實現(xiàn)自身利益的手段。而價值規(guī)律是市場對資源配置起調(diào)節(jié)作用的核心。由于競爭規(guī)律在市場經(jīng)濟中無所不在，因此，它便成為價值規(guī)律得以實現(xiàn)和發(fā)揮作用不可或缺的條件。同時，市場機制對資源的配置以商品價格為引導信號，商品價格會隨著供求關系的變化，圍繞著商品的價值上下波動。市場中的經(jīng)營者往往是按照商品價格的升降來決定自身的行為取向，決定生產(chǎn)要素的組合及經(jīng)營運行。每個經(jīng)營者為求得自身的生存和發(fā)展，實現(xiàn)利潤最大化，都力圖以最低的價格、最高的質(zhì)量、最優(yōu)的服務取悅消費者，于是經(jīng)營者之間必然展開相互競爭，充分激發(fā)經(jīng)營者的積極性和創(chuàng)造性，從而推動整個社會資源的優(yōu)化配置。

目前，我國天然氣價格實行的是以凈回值法為基礎的政府指導價政策，如果價格定得過低，供應者會缺乏生產(chǎn)或進口積極性而減少投資，導致天然氣市場供給不足；如果價格定得過高，消費者會難以承受而選擇替代能源，導致天然氣市場需求不足。所以，我國全面深化天然氣價格改革，需要協(xié)調(diào)好供給與需求、價格與成本、價格與消費者承受力、價格與行業(yè)交叉補貼、天然氣與油、煤價的比價五個關系，做好供應與需求、邊際成本與價格、可承受力與價格、交叉補貼與價格、替代效應與價格五個平衡，盡量避免天然氣供應過剩、價格過高、有效需求不足、價格機制扭曲、能源逆替代現(xiàn)象發(fā)生；以完善“市場凈回值法”為抓手，全面推進天然氣價格改革，讓供求規(guī)律、價值規(guī)律和競爭規(guī)律所形成的市場機制充分發(fā)揮作用，以期實現(xiàn)大幅提高天然氣消費比重的規(guī)劃目標。

（一）協(xié)調(diào)天然氣供需關系，平衡市場供求格局，避免供應過剩

綜合比較我國天然氣市場需求和供給預測結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的價格機制和價格政策下，自2017年起我國將出現(xiàn)天然氣供過于求的現(xiàn)象（考慮了資源供給量應是市場需求量1.1倍的保障要求），2017年天然氣供應量將超過市場需求量100億m3左右，2020年供應量將超過市場需求量200億m3左右。供過于求在供求規(guī)律作用下可促使天然氣價格下跌，但我國天然氣市場集中度過高，市場競爭很不充分，且在政府管制價格的情況下，供過于求必然會造成資源的浪費和全社會福利的損失。為此，盡早部署，統(tǒng)籌安排，全面推進天然氣價格改革就顯得非常必要和十分迫切。

（二）協(xié)調(diào)天然氣價格和成本關系，平衡邊際成本與價格水平，避免價格過高

由國內(nèi)天然氣生產(chǎn)環(huán)節(jié)成本、輸送至?。ㄊ校╅T站成本以及外部環(huán)境影響成本構(gòu)成的全生命周期成本（以下簡稱全成本）和進口氣價（成本）與凈回值法確定的?。ㄊ校╅T站價格（以下簡稱門站價）比較結(jié)果顯示，門站價比成本高約0.6元～1.25元/m3；即便是中亞進口氣輸送到上海的全成本和頁巖氣的全成本都較高，天然氣價格還是高于邊際成本。而評價市場機制是否在社會資源配置中發(fā)揮決定性的作用，其衡量標準之一是資源配置效率，即實現(xiàn)國民經(jīng)濟的資源最佳配置，具體來說就是按價格等于邊際成本的競爭價格提供競爭均衡最大產(chǎn)量?？傮w上看，目前我國天然氣門站價水平比成本高20%～40%左右，因此天然氣價格具有一定的下調(diào)空間。

（三）協(xié)調(diào)天然氣價格和消費者承受力關系，平衡可承受能力與價格水平，避免有效需求不足

天然氣價格持續(xù)上漲，造成了下游產(chǎn)業(yè)燃料或原料成本明顯上升，用氣企業(yè)對天然氣的可承受能力普遍下降，導致有效需求萎縮。2014年上半年，一些用氣企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受成本上漲等問題困擾，紛紛下調(diào)生產(chǎn)負荷。多數(shù)化肥、化工用氣企業(yè)減負荷或關停，LNG生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)能利用率降至50%左右，中小工業(yè)用氣量也比預期下降；江蘇省天然氣消費量與2013年同期相比僅增長4%，其中發(fā)電用氣量下降4個百分點，城市燃氣和工業(yè)用氣量僅增長4%。

（四）協(xié)調(diào)天然氣價格和行業(yè)交叉補貼關系，平衡交叉補貼與實際市場價格，避免價格機制扭曲

交叉補貼造成的價格機制扭曲現(xiàn)象廣泛存在于氣、電、水等資源性產(chǎn)品價格中。通常情況是，同工業(yè)和商業(yè)用戶相比，居民用水、電、氣的供給成本更高，但價格卻更低，違背了基本的經(jīng)濟邏輯。而國際通行的做法，是對低收入家庭實施補貼，確保其基本的水、電、

氣消費。其一，從事一體化經(jīng)營的企業(yè)以某種方式提供補貼，導致市場價格扭曲和對市場的限制，使其他企業(yè)難以與其進行公平競爭，從而提升其競爭優(yōu)勢和市場地位，不利于形成充分競爭、公平競爭的市場環(huán)境；其二，資源價格扭曲，既嚴重制約了資源產(chǎn)業(yè)本身的健康發(fā)展，又影響了相關產(chǎn)業(yè)的競爭力，不利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；其三，低價不能充分反映資源的稀缺性，造成一些用戶過度使用資源，不利于提高效率和節(jié)約利用、形成資源節(jié)約型社會。

居民用氣價格與工業(yè)用氣、熱力用氣價格之間存在交叉補貼現(xiàn)象。從世界各主要消費國工業(yè)用戶與居民用戶天然氣零售價格比較看，除中國外，其他國家的工業(yè)用戶氣價均低于居民用戶氣價，比如：工業(yè)用戶氣價與居民用戶氣價相比，歐盟和OECD國家平均約是1∶2，美國、荷蘭約是1∶2.5，加拿大約是1∶4。氣價反映了不同用戶真實的成本構(gòu)成，用氣量越多，氣價應越低。實際調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，目前我國居民生活用氣價格普遍比各省門站價低1元/m3左右，這部分燃氣成本卻通過行政手段提高其他用氣部門的價格轉(zhuǎn)嫁給了工業(yè)、熱力等用戶，而熱力用戶卻在集中采暖季節(jié)（每年的11月至次年的3月）由國家對其進行財政補貼。不同消費部門之間的交叉補貼，嚴重扭曲了天然氣市場價格。

（五）協(xié)調(diào)天然氣與成品油、煤炭價格的比價關系，平衡替代效應與價格水平，避免能源逆替代現(xiàn)象發(fā)生

人類能源從“骯臟能源”到“清潔能源”、從“低密度能源”到“高密度能源”、從“黑色能源”到“綠色能源”的發(fā)展，應該是人類文明發(fā)展中的基本規(guī)律。但是，由于煤炭價格相對便宜，煤炭成為近40年世界上消費量增長最快的化石燃料，2013年占全球一次能源消費比重的30.1%，是1970年以來的最高水平。相比而言，這種情況在我國更為突出，由于天然氣價格持續(xù)上漲，與天然氣相比煤炭、柴油具有一定的價格優(yōu)勢，導致目前“煤改氣”和氣代油、煤的工程進展緩慢。因此，只有切實理順天然氣與柴油、煤炭等可替代能源的比價關系，才能避免能源逆替代現(xiàn)象的發(fā)生。

以燃氣汽車為例，2 0 0 8年至2013年是燃氣汽車快速發(fā)展時期，主要是由于價格因素的驅(qū)動。每立方天然氣價格基本保持在1升柴油的60%～65%，合理的差價激勵了天然氣汽車的大規(guī)模使用。然而，自2013年7月天然氣價格開始大幅上調(diào)后，統(tǒng)計資料顯示，濰柴燃氣發(fā)動機訂單開始大幅減少，尤其是卡車用發(fā)動機降幅達50%；2014年上半年全國天然氣重卡銷量的增速不及2013年同期的一半，道路運輸企業(yè)普遍對燃氣公交車、公路客貨車投資減緩甚至停滯而轉(zhuǎn)向發(fā)展柴油車，導致在車用領域出現(xiàn)柴油對天然氣的逆替代現(xiàn)象。

現(xiàn)行天然氣價格形成機制下，存在市場凈回值法不完善等諸多問題

2011年12月，國家發(fā)展改革委在廣東省、廣西壯族自治區(qū)啟動天然氣價格形成機制改革試點，主要通過將以成本加成為主的定價方法改為按“市場凈回值”方法定價，探索建立反映市場供求和資源稀缺程度的價格動態(tài)調(diào)整機制。2013年6月出臺的《通知》規(guī)定：國產(chǎn)陸上常規(guī)氣、進口管道氣價格實行門站價，供需雙方可在國家規(guī)定的最高上限門站價范圍內(nèi)協(xié)商確定具體價格；門站價與燃料油和液化石油氣（權(quán)重分別為60%和40%）價格掛鉤，并按可替代能源價格85%的水平（即折價系數(shù)k為0.85），通過市場凈回值法測算中心市場上海市的門站價，最后結(jié)合管輸費具體確定各省門站價。頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格以及液化天然氣氣源價格放開，由供需雙方協(xié)商確定。

國際能源署（IEA）對市場凈回值法的定義是：指利用市場價值定價原理，將所有替代燃料經(jīng)過利用效率和環(huán)保成本換算后，用戶可獲得最便宜的替代燃料交付價格的一種定價機制。采用市場凈回值法定價機制，通過建立與可替代能源的比價關系來反映天然氣的市場價值和市場供求關系，既有利于不同能源商品之間、供應商之間開展競爭、降低成本、提高效率，也有利于下游用戶節(jié)約資源、提高利用效率，更有利于加快推進我國天然氣價格形成機制的市場化改革進程，為最終實現(xiàn)天然氣價格完全市場化奠定基礎。

然而，市場凈回值法等政策實施一年多來，暴露出不少問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，市場凈回值法的定價水平不合理，由此確定的各省氣源

價格明顯偏高。盡管僅對國產(chǎn)陸上常規(guī)氣和進口管道氣施行門站價最高限價政策，但兩者之和卻占全國天然氣供應量的70%以上，再從供應方看，中國石油在天然氣上游供應、中游管網(wǎng)、下游銷售環(huán)節(jié)均占全國的70%以上，這種市場格局必然造成現(xiàn)行政策確定的門站價最高限價基本上代表了各省的氣源價格。研究結(jié)果表明，這種價格水平比天然氣全成本高約30%左右，具有較大的盈利空間，但卻造成對下游產(chǎn)業(yè)生存空間的擠壓，不利于大幅提高天然氣的消費比重。

第二，天然氣調(diào)價政策不完善，居民生活用氣價格偏低。北京、河北、上海、廣東等省市的實際調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，一年一戶居民生活使用的燃氣量平均為300m3左右，目前居民生活用氣價格普遍比各省門站價低1元/m3左右。然而，即使居民生活用氣價格上漲1元/ m3，每戶城市居民的年支出也僅增加300元，僅占城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入的1%左右。盡管如此，自2011年起出臺的天然氣價格調(diào)整政策，均不調(diào)整居民生活用氣價格，使其長期處于低位，造成居民低價用氣的心理預期。

第三，天然氣價格體系不完善，價格機制扭曲現(xiàn)象凸顯。《通知》等政策都提出了要理順天然氣價格，但卻沒有具體規(guī)定。缺乏可中斷氣價、峰谷氣價、儲氣價等具體管理辦法，缺乏測算成本和定價、由誰監(jiān)管的具體規(guī)定，價格改革的政策難以執(zhí)行。工業(yè)、熱力用戶用量較大，單位成本相對較低，氣價應相對較低；居民用戶用量較少，單位成本最高，氣價應該最高，但現(xiàn)行政策確定的工業(yè)、熱力等用戶氣價明顯高于居民用戶氣價，違背規(guī)模經(jīng)濟規(guī)律定價，導致天然氣市場價格越理越亂。

通過逐步放開競爭，穩(wěn)步推進天然氣價格改革，形成市場定價機制

（一）天然氣價格改革總體思路

圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，著力解決價格體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位并存等問題，盡快理順天然氣價格體系，使價格真正反映總成本水平和供需格局。解決居民生活用氣價格與各省門站價格倒掛的問題，消除居民用氣與工業(yè)、熱力用氣的交叉補貼現(xiàn)象，同時建立完善對生活困難人群和一些公益性行業(yè)的定向補貼和救助機制；推行非居民用戶季節(jié)性差價等價格政策；對儲氣設施，要按補償成本、合理收益的原則確定儲氣價格。

盡快完善天然氣管網(wǎng)和LNG接收、存儲等設施向第三方公平接入、公平開放的政策措施。從長期看，天然氣氣源價格應完全放開、由市場競爭決定，政府則應加強對具有自然壟斷性質(zhì)的管輸價格和配氣價格的監(jiān)管。加快構(gòu)建權(quán)責明確、公平公正、透明高效、法治保障的天然氣市場監(jiān)管體制，形成統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系。

（二）天然氣價格改革路線圖

考慮到天然氣領域的特殊性、改革影響的廣泛性和市場形勢的不確定性等因素，建議根據(jù)天然氣市場的不同發(fā)展階段，穩(wěn)步推進天然氣價格改革。

第一階段，2015年至2017年，重點理順價格體系。盡快完善凈回值法（將折價系數(shù)K由0.85調(diào)整為0.70～0.75左右）；科學合理確定長輸管道、分支管道、省內(nèi)管道、市內(nèi)管道、配氣管道的運輸成本和價格；按照基本經(jīng)濟規(guī)律，理順居民生活用氣價格；完善季節(jié)性差價、峰谷差價、可中斷氣價以及儲氣價實施辦法。修訂計量標準和計價方式（由流量或質(zhì)量計價改為熱值計價），同時應從技術(shù)、管理兩方面加強對計價違法行為的監(jiān)督檢查，加快建立誠信體系，實施誠信分類監(jiān)管和“黑名單”機制，對違法舞弊經(jīng)營者重點抽驗監(jiān)管，及時曝光。加快清理地方政府亂收費問題（如目前存在的天然氣價格調(diào)節(jié)基金，地方政府按銷售每立方米0.3元至1.0元不等收取，加重了消費者負擔）。

第二階段，2018年至2020年，初步實現(xiàn)市場化。取消對包括各省門站價在內(nèi)的各種氣源價格的管制；完善對居民生活用氣價格的管制；完善對輸氣管道、儲氣等設施收費的管制，實現(xiàn)公開準入及有效監(jiān)管。

第三階段，2021年至2023年，基本完成市場化。除配氣管網(wǎng)外，其他輸氣管道、儲氣等設施收費完成市場化；健全管網(wǎng)等基礎設施監(jiān)督管理體系，基本實現(xiàn)公開、公平、競爭有序的天然氣價格改革目標。

作者單位：中國石化股份有限公司生產(chǎn)經(jīng)營管理部/國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所