統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制研究觀點(diǎn)綜述

賈曉文（司法部預(yù)防犯罪研究所副研究員）張 婧（司法部預(yù)防犯罪研究所副研究員）

統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制研究觀點(diǎn)綜述

賈曉文（司法部預(yù)防犯罪研究所副研究員）
張 婧（司法部預(yù)防犯罪研究所副研究員）

我國目前的刑罰執(zhí)行體制是在借鑒前蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的，其突出特征是執(zhí)行主體不統(tǒng)一，具有多元分散的特點(diǎn)。

近年來，我國刑罰執(zhí)行領(lǐng)域的專家學(xué)者圍繞統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制問題進(jìn)行了比較系統(tǒng)深入的研究與探討，提出了一些觀點(diǎn)和論述。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出要完善刑罰執(zhí)行制度,統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。這使統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制工作有了前所未有的高度和視閾。藉此，應(yīng)當(dāng)對這些年來刑罰理論界和實(shí)務(wù)界有關(guān)統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制的研究成果作系統(tǒng)性梳理，為決策部門和司法實(shí)務(wù)部門提供參考，推動(dòng)統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制工作深入開展。

一、 關(guān)于“統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制的必要性和重要性”梳理

多年來，刑罰理論界和實(shí)務(wù)界專家學(xué)者一直對刑罰執(zhí)行體制問題進(jìn)行探討。其中，絕大多數(shù)學(xué)者主張要統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。其必要性和重要性主要有以下幾個(gè)方面。

（一）統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制是優(yōu)化司法職權(quán)配置、提高司法公信力、實(shí)現(xiàn)刑罰公正的必然要求。焦占營認(rèn)為，國家刑事司法權(quán)的配置與行使只能依據(jù)法律。然而，由于我國現(xiàn)行刑事程序法立法的自相矛盾和刑事司法權(quán)配置的混亂,直接導(dǎo)致刑罰執(zhí)行權(quán)行使過程中執(zhí)行力的削弱,不利于保證準(zhǔn)確、公正、有效地執(zhí)行刑罰①焦占營：《統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制保障刑罰執(zhí)行公正》，《法制日報(bào)》2014年12月3日。。俞靜堯認(rèn)為，刑罰執(zhí)行作為刑事司法流程的終端環(huán)節(jié)，它既涉及到整個(gè)刑事司法目的的最終落實(shí)，又是對偵查、起訴、審判三個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行質(zhì)量的總體評價(jià)和有力制約。從這個(gè)意義上說，現(xiàn)行審判機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)既行使刑事審判權(quán)或偵查權(quán)又行使刑罰執(zhí)行權(quán)的體制,實(shí)質(zhì)上是把決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)合而為一，把行為主體與行為的評價(jià)與制約主體融為一體，違背了分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的原則②俞靜堯：《刑事執(zhí)行權(quán)機(jī)制研究》，群眾出版社2005年版，第100頁。。

焦占營認(rèn)為，司法權(quán)配置中把刑事審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)、刑事偵查權(quán)與執(zhí)行權(quán)集中在同一機(jī)關(guān)，不僅容易產(chǎn)生獨(dú)斷與腐敗,而且會(huì)導(dǎo)致司法公信力的下降和社會(huì)公平正義價(jià)值的破壞。只有統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制,才能有效推動(dòng)偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約,實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的良性運(yùn)行。在執(zhí)行制度層面，刑罰執(zhí)行和制度管理都需要以法律為基石,執(zhí)行主體的多元和政策依據(jù)的不統(tǒng)一會(huì)產(chǎn)生刑罰執(zhí)行尺度不同，沖擊刑罰執(zhí)行的公正性和制度適用的標(biāo)準(zhǔn)化,導(dǎo)致同一國度內(nèi)刑事判決的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)多元,輕者使刑罰執(zhí)行的公正性下降,重者損害國家刑事司法的完整性和權(quán)威性。因此,唯有統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制,統(tǒng)一刑罰執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),才能有效實(shí)現(xiàn)刑罰執(zhí)行公正③同①。。何平認(rèn)為，司法是公平正義的實(shí)現(xiàn)方式。而組成司法的部門所行使的權(quán)力，無論從實(shí)體、程序和執(zhí)行都有賴于權(quán)能實(shí)施的法定性、公正性和完全性。從權(quán)能的實(shí)現(xiàn)看，無論哪一道權(quán)能程序，沒有完全實(shí)現(xiàn)法定性，都會(huì)失去法的公信力。如果說偵查權(quán)、檢察權(quán)是為審判權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了證據(jù)和裁定的前提，那么執(zhí)行權(quán)就是實(shí)現(xiàn)司法判決的最后環(huán)節(jié)。這種轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)程度越高，司法公信力就越強(qiáng)，公民和法人的權(quán)利保護(hù)就越完善。從這個(gè)意義上講，執(zhí)行是最后一道防線。如果這道防線潰破或者不牢，司法公信僅僅是一張掛在墻上的實(shí)現(xiàn)不了的美麗愿景④何平：《筑牢司法執(zhí)行這道最后防線——執(zhí)行一體化實(shí)現(xiàn)優(yōu)化司法職權(quán)配置的構(gòu)想》，《理論動(dòng)態(tài)》2014年12月30日，第3頁。。郭建安認(rèn)為，刑事司法有偵查、起訴、審判和執(zhí)行這四個(gè)環(huán)節(jié)，從縱向來看，這四個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)是首呼尾應(yīng)，相互配合，從而實(shí)現(xiàn)刑事司法公正。但由于缺乏刑

*本文為司法部部級(jí)課題“統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制研究”的階段性成果。事一體化的考慮，缺乏刑事司法是控制和預(yù)防犯罪這一根本目的的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)行刑事司法活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)之間往往是各行其是，各自為政⑤《刑事司法改革初探——刑事一體化暨恢復(fù)性司法國際研討會(huì)摘要》，《犯罪與改造研究》2004年第3期，第4頁。。

（二）統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制是克服現(xiàn)行刑罰執(zhí)行領(lǐng)域弊端、深化刑罰執(zhí)行司法體制改革、完善刑罰執(zhí)行制度的必然要求。持有這種觀點(diǎn)的專家學(xué)者一般認(rèn)為，我國現(xiàn)行刑罰執(zhí)行體制存在多元、分散、碎片化等特點(diǎn)，導(dǎo)致刑罰執(zhí)行領(lǐng)域的一些弊端長期無法得到有效解決。一是執(zhí)法效能低下。何平認(rèn)為，在司法實(shí)踐中執(zhí)行權(quán)力配置的碎片化，表現(xiàn)在刑罰執(zhí)行權(quán)被公安機(jī)關(guān)、人民法院和司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)獄管理部門和社區(qū)矯正部門所執(zhí)行，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效能⑥同④，第6～7頁。。李豫黔認(rèn)為，在現(xiàn)行刑罰執(zhí)行體制下，偵查、審判機(jī)關(guān)仍擔(dān)負(fù)著相當(dāng)?shù)男塘P執(zhí)行職能，這種“一身二任”的分工，既不利于各司其責(zé)、保障各項(xiàng)工作的完整落實(shí)，造成實(shí)踐中漏洞較多，同時(shí)導(dǎo)致了司法實(shí)踐中一手軟、一手硬的現(xiàn)象，不利于從整體上打擊犯罪、預(yù)防犯罪，不利于從根本上實(shí)現(xiàn)刑罰的目的，如重打擊、輕防范，重懲罰、輕教育，重實(shí)體、輕執(zhí)行，重過程、輕結(jié)果⑦李豫黔：《我國刑事執(zhí)行體制的現(xiàn)狀和弊端》，《犯罪與改造研究》2000年第10期，第33頁。。祝二軍認(rèn)為，現(xiàn)行體制在執(zhí)行過程中，存在一些弊端：減刑、假釋問題較多，罰金、沒收財(cái)產(chǎn)執(zhí)行難度較大，暫予監(jiān)外執(zhí)行程序不太規(guī)范等；尤其是目前我國的減刑、假釋分權(quán)制衡體制實(shí)際效果不理想。需要對減刑、假釋制度以及整個(gè)刑罰執(zhí)行體制進(jìn)行反思和完善，例如進(jìn)行刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)的重組、強(qiáng)調(diào)刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)等⑧祝二軍：《改革刑事執(zhí)行體制之管見》，《犯罪與改造研究》2000年第10期，第31～32頁。。二是行刑資源浪費(fèi)。俞靜堯認(rèn)為，人民法院花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力于刑罰執(zhí)行上，勢必會(huì)降低它在審判活動(dòng)上的司法資源投放。由于主客觀原因，刑罰執(zhí)行實(shí)際上并沒有擺上法院工作的重要議程，而僅作為其“副業(yè)”或“兼職”。公安機(jī)關(guān)面對新時(shí)期社會(huì)治安形勢嚴(yán)峻、犯罪率長時(shí)期居高不下、刑事案件日益增多的局面，警力緊張、財(cái)力有限、物力不足的矛盾非常突出，承擔(dān)大量繁雜的刑罰執(zhí)行任務(wù)難以勝任。這種體制的結(jié)果就是各機(jī)關(guān)之間相互配合不夠、協(xié)作不力、推諉扯皮，造成刑罰執(zhí)行資源浪費(fèi)和行刑效益低下⑨同②，第98～99頁。。何平認(rèn)為，在現(xiàn)有體制下，監(jiān)獄、看守所、社區(qū)矯正等機(jī)構(gòu)都有一套類似的管理教育系統(tǒng)，這造成機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，行刑資源浪費(fèi)，無法形成合力。我國刑罰執(zhí)行法律的不規(guī)范和多頭執(zhí)行的現(xiàn)狀要求國家制定完備的刑罰執(zhí)行法，建立一體化的刑罰執(zhí)行司法體制⑩何平：《試論我國刑事執(zhí)行一體化的立法和體制改革》，《犯罪與改造研究》2000年第10期，第38頁。。三是管理狀態(tài)無序。俞靜堯認(rèn)為，現(xiàn)行刑罰執(zhí)行體制導(dǎo)致了刑罰執(zhí)行主體的多元化，而多元化的格局勢必導(dǎo)致無法做到統(tǒng)一的管理。盡管在司法實(shí)踐中，我們經(jīng)?？吹皆谛塘P執(zhí)行問題上，為了對刑罰執(zhí)行問題做到基本統(tǒng)一的管理，往往由人民法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政部門聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行協(xié)調(diào)，但這種聯(lián)合發(fā)文的情形卻愈來愈不符合現(xiàn)代法治的要求??同②，第101頁。。

為了克服現(xiàn)行刑罰執(zhí)行領(lǐng)域弊端，必須深化刑罰執(zhí)行司法體制改革，完善刑罰執(zhí)行制度。力康泰等認(rèn)為，刑罰執(zhí)行一體化首先要求刑罰執(zhí)行司法活動(dòng)由統(tǒng)一的較為完備的行刑法律規(guī)范來調(diào)整，在此基礎(chǔ)上，刑罰執(zhí)行權(quán)由一個(gè)統(tǒng)一的專門的國家機(jī)關(guān)行使和負(fù)責(zé)，即實(shí)現(xiàn)行刑權(quán)的統(tǒng)一??力康泰、韓玉勝、袁登明：《刑事執(zhí)行一體化初探》，《犯罪與改造研究》2000年第10期，第17頁。。張紹彥認(rèn)為，行刑權(quán)分散的狀態(tài)，一方面并非只是使監(jiān)獄在國家刑事司法權(quán)力資源配置中處于劣勢，而主要是由于監(jiān)獄主體地位的不完整性，因此其在刑事司法活動(dòng)中，無法取得與公安、檢察和法院同等的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的關(guān)系，使得監(jiān)獄從法律地位上具有某種依附和從屬的意味??張紹彥：《成就與艱難——中國監(jiān)獄邁向21世紀(jì)的困難和不利因素分析》，《犯罪與改造研究》1998年10期，第21頁。；另一方面使得繁重的審判、治安事務(wù)沖淡了法院執(zhí)行部門、公安部門對行刑應(yīng)有的關(guān)注，形成了行刑規(guī)范要求與行刑權(quán)多元化實(shí)際狀況的矛盾以及行刑科學(xué)化要求與行刑立法嚴(yán)重滯后的矛盾。只有實(shí)施刑罰執(zhí)行司法體制改革，實(shí)現(xiàn)行刑權(quán)統(tǒng)一，才能從根本上解決問題??張紹彥：《行刑權(quán)及行刑權(quán)的運(yùn)行機(jī)制探析》，《法學(xué)評論》1999年第3期，第57頁。。程傳水認(rèn)為，改革現(xiàn)行刑罰執(zhí)行體制必須明確行刑一體化，強(qiáng)化監(jiān)獄職能，發(fā)揮懲罰、教育改造罪犯的功能，包括對公安、檢察、法院相關(guān)的刑事執(zhí)行權(quán)以及看守所代管的罪犯均劃歸刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理?。何平認(rèn)為，只有執(zhí)行機(jī)關(guān)與求刑機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的有效積極配合，才能使請求權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)能的實(shí)現(xiàn)成為現(xiàn)實(shí)，只有執(zhí)行力真正提升了，司法判決的權(quán)益主張才能更好地變成現(xiàn)實(shí)??同④，第5頁。。

（三）統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制是遵循刑罰執(zhí)行規(guī)律、借鑒國際刑罰執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)、不斷完善我國刑罰權(quán)的必然要求。力康泰等認(rèn)為，行刑權(quán)的統(tǒng)一是現(xiàn)代刑事司法活動(dòng)客觀內(nèi)在必然的要求，有其必要性和可行性。第一，我國立法上的不完善，使司法體制上刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)——特別是監(jiān)獄的法律地位和作用得不到正確的、實(shí)際的反映，實(shí)踐中形成了“小機(jī)關(guān)大實(shí)體”、“小馬拉大車”的現(xiàn)象，同時(shí)由于缺乏統(tǒng)一、完備的法律規(guī)范和調(diào)整，現(xiàn)行行刑體制給刑罰執(zhí)行活動(dòng)帶來了混亂，有悖于現(xiàn)代行刑的科學(xué)化和規(guī)范化。第二，國家創(chuàng)制的刑罰得以實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)的程度有賴于一系列條件的具備，刑罰權(quán)運(yùn)行機(jī)制的合理建構(gòu)是其制度的保障，刑罰執(zhí)行的一體化，即行刑權(quán)的統(tǒng)一，是刑罰實(shí)現(xiàn)的制度性選擇。第三，行刑的基本原則要求行刑應(yīng)成為一種專門化、相對獨(dú)立化的司法活動(dòng)，要求各刑種的執(zhí)行及各種刑罰制度的運(yùn)用遵循共同的基本原則，具有相一致的價(jià)值目標(biāo)，要求行刑主體對刑罰執(zhí)行活動(dòng)統(tǒng)籌兼顧、充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和各種資源效益，即要求行刑權(quán)行使的統(tǒng)一化、科學(xué)化和規(guī)范化。第四，從國外立法例來看，刑事裁判的執(zhí)行大都由一個(gè)部門統(tǒng)一管理和全面負(fù)責(zé)，一般均屬司法部的權(quán)限??同?，第17～19頁。。徐景星等認(rèn)為，在世界各國的法律規(guī)范中，刑罰執(zhí)行中的監(jiān)禁刑由監(jiān)獄執(zhí)行，而監(jiān)獄歸屬國家司法部或者法務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)，而且刑罰執(zhí)行中的非監(jiān)禁刑由司法行政部門來管理亦是絕大多數(shù)國家的普遍做法??徐景星、劉志軍：《刑事執(zhí)行一體化的思考》，《中國監(jiān)獄學(xué)刊》2005年第6期，第46頁。。何平認(rèn)為，創(chuàng)制刑罰執(zhí)行法，統(tǒng)一刑事執(zhí)行體制是國家行使刑事權(quán)內(nèi)在規(guī)律的客觀要求和必然結(jié)果，是適應(yīng)刑事執(zhí)行發(fā)展趨勢內(nèi)在動(dòng)力的需要和進(jìn)行行刑方式改革的需要??同⑩，第35～40頁。。趙秀偉認(rèn)為，制定刑事執(zhí)行法，實(shí)行刑事執(zhí)行一體化是進(jìn)行國際司法交流與合作的需要。國際上看，無論是大陸法系還是英美法系國家都有司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法院判決的執(zhí)行、管理全國監(jiān)獄和其他懲罰、懲戒機(jī)構(gòu)的做法??趙秀偉：《我國刑事執(zhí)行的現(xiàn)狀及改革設(shè)想》，《中國監(jiān)獄學(xué)刊》2003年第5期，第25～26頁。。

二、關(guān)于“統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”的構(gòu)想

刑罰理論界和實(shí)務(wù)界在“統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”問題上已經(jīng)形成共識(shí)。為了進(jìn)一步解決我國刑罰執(zhí)行主體過多而造成的散亂問題，很多專家學(xué)者提出了刑罰執(zhí)行主體專門化的建議。其中，大多數(shù)專家學(xué)者主張由司法部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)刑罰執(zhí)行工作。同時(shí)，少數(shù)專家學(xué)者主張由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)刑罰執(zhí)行工作。另外，個(gè)別專家學(xué)者主張另設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)刑罰執(zhí)行工作。

（一）刑罰執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一由司法部行使主要有三方面理由：

1.刑罰執(zhí)行工作統(tǒng)一由司法部領(lǐng)導(dǎo)，可以進(jìn)一步整合優(yōu)質(zhì)資源，解決當(dāng)前我國刑罰執(zhí)行權(quán)行使方式多元分散，不同執(zhí)行主體之間無法有效銜接的問題，進(jìn)一步形成刑罰執(zhí)行合力，提高執(zhí)行效益。邵名正等認(rèn)為，審判權(quán)屬于決定權(quán)，決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)的適當(dāng)分離是現(xiàn)代法治原則的一項(xiàng)基本要求，有利于構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行中的分工和制約機(jī)制，保證權(quán)力依法公正行使。審判機(jī)關(guān)從事刑罰執(zhí)行勢必降低它在審判活動(dòng)上的司法資源投放，影響審判工作開展。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)作為國家專門的社會(huì)治安行政管理機(jī)關(guān)，尤其是在社區(qū)矯正制度確立前，承擔(dān)了大量刑事制裁種類的執(zhí)行工作，而公安系統(tǒng)內(nèi)部一直沒有設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)刑罰執(zhí)行，實(shí)踐中多由公安派出所負(fù)責(zé)刑罰執(zhí)行職能，而公安派出所承擔(dān)日常繁重的社會(huì)治安及刑事偵查任務(wù)，在警力緊張、財(cái)力不足、物力有限的情況下，往往很難抽出足夠警力應(yīng)付刑罰執(zhí)行任務(wù)，大大影響了刑罰執(zhí)行效果。而司法行政機(jī)關(guān)尚有一些司法行政資源可以利用開發(fā)??邵名正、于同志：《論刑事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)及理性配置》，《中國監(jiān)獄學(xué)刊》2002年第5期，第9～11頁。。

2.刑罰執(zhí)行工作統(tǒng)一由司法部領(lǐng)導(dǎo)，可以解決長期以來公安機(jī)關(guān)、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)之間職權(quán)劃分不清、職能錯(cuò)位的問題，保證司法公正，防止司法腐敗。王公義認(rèn)為，人民法院既行使刑事案件的審判權(quán)又行使部分刑罰( 死刑立即執(zhí)行和財(cái)產(chǎn)刑) 的執(zhí)行權(quán)，以致執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)界限不清且缺乏制約，造成法院司法權(quán)威不高、司法腐敗頻發(fā)等嚴(yán)重問題。為了保證法院審判的中立性和獨(dú)立性，提高法院司法的權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)盡快明確刑罰執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)的界限。現(xiàn)行分散性刑罰執(zhí)行體制消弱了執(zhí)行程序?qū)刹?、審判程序的評價(jià)和制約功能，威脅刑事訴訟程序的公正運(yùn)行，社會(huì)反響強(qiáng)烈。而司法行政機(jī)關(guān)目前承擔(dān)著最主要的刑罰執(zhí)行任務(wù)，是國家刑罰執(zhí)行的主體，司法行政機(jī)關(guān)所屬監(jiān)獄和社區(qū)矯正機(jī)關(guān)具有豐富的刑罰執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源也能夠滿足統(tǒng)一行使刑罰執(zhí)行權(quán)的需要??王公義:《刑訴法再修改中關(guān)于刑罰執(zhí)行制度的若干問題》，《中國司法》2011年第3期，第17頁。。

3.刑罰執(zhí)行工作統(tǒng)一由司法部領(lǐng)導(dǎo)，可以進(jìn)一步推動(dòng)刑罰執(zhí)行隊(duì)伍的職業(yè)化和工作的專業(yè)化。比如，狄小華認(rèn)為，不論是偵查、審判，還是對罪犯的懲罰和矯正，都是專業(yè)性極強(qiáng)的工作，需要專業(yè)化的職業(yè)群體才能完成這些工作。死刑、罰金、管制、拘役、緩刑等刑罰的執(zhí)行，不是法院和公安的主業(yè)，與監(jiān)獄行刑相比，在法院和公安的行刑人員遠(yuǎn)不如監(jiān)獄人民警察專業(yè)化，而對這些刑罰執(zhí)行的研究也遠(yuǎn)不如監(jiān)獄機(jī)關(guān)深入。將行刑活動(dòng)統(tǒng)一由司法行政部門行使，必將進(jìn)一步促進(jìn)行刑活動(dòng)的專業(yè)化和行刑職業(yè)群體的形成??狄小華：《刑罰執(zhí)行效率論——兼談我國的行刑改革》，《犯罪與改造研究》2002年第5期，第37頁。。

（二）刑罰執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一由司法部行使的具體構(gòu)想：

1.關(guān)于統(tǒng)一刑罰執(zhí)行的內(nèi)容。邵名正、于同志??同?，第12頁。，馮衛(wèi)國??馮衛(wèi)國：《論刑事執(zhí)行權(quán)的合理配置》，《法學(xué)論壇》2010年第1期，第18頁。，徐景星，劉志軍??同?，第47頁。都建議，除保留公安機(jī)關(guān)對于驅(qū)逐出境的執(zhí)行權(quán)外，具有刑罰內(nèi)容的執(zhí)行工作交由司法行政部門統(tǒng)一行使。力康泰??力康泰：《監(jiān)獄——刑事執(zhí)行體制改革的理念思考》，《中國監(jiān)獄學(xué)刊》2000年第3期，第9頁。、程傳水??同?，第36頁。建議，將具有刑罰內(nèi)容的執(zhí)行工作全部交由司法行政部門行使。

2.關(guān)于統(tǒng)一刑罰執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制。韓玉勝等建議，刑罰執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一歸司法部后，司法部取消監(jiān)獄管理局建制，設(shè)立刑罰執(zhí)行總局，刑罰執(zhí)行總局分設(shè)四個(gè)部門:監(jiān)獄管理處、社區(qū)矯正處、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行處和涉外執(zhí)行處，分別負(fù)責(zé)監(jiān)禁刑執(zhí)行、非監(jiān)禁刑執(zhí)行、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行與涉外執(zhí)行。具體分工：監(jiān)獄管理處負(fù)責(zé)監(jiān)獄（包括死刑執(zhí)行）、拘役所、未管所的工作；社區(qū)矯正處負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作；財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行處負(fù)責(zé)罰金與沒收財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行；涉外執(zhí)行處負(fù)責(zé)對外國人、無國籍人刑罰的執(zhí)行，包括驅(qū)逐出境??韓玉勝、沈玉忠：《行刑一體化與刑罰執(zhí)行權(quán)的新配置》，《河北學(xué)刊》2008年第1期，第166頁。。

邵名正等建議，刑罰執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一歸司法部后，司法部下設(shè)國家刑罰執(zhí)行總局，并升格為副部級(jí)建制，總局之下按照刑事制裁的性質(zhì)及種類設(shè)立若干職能分局，省級(jí)以下各級(jí)司法行政部門則根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立刑罰執(zhí)行局處（科）??同?，第13～14頁。。

趙秀偉建議，司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置及職權(quán)作如下劃分：在中央和省一級(jí)應(yīng)分別設(shè)監(jiān)獄管理局、社區(qū)矯正管理局，在市、縣一級(jí)分別設(shè)立相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)；監(jiān)獄增加特赦、死刑立即執(zhí)行的任務(wù)；看守所、拘留所、拘役所劃歸司法行政機(jī)關(guān)，一并由監(jiān)獄管理局管理；社區(qū)矯正管理局負(fù)責(zé)包括管制、剝奪政治權(quán)利、沒收財(cái)產(chǎn)、罰金、驅(qū)逐出境、緩刑、刑事附帶民事訴訟判決、裁定的執(zhí)行、暫予監(jiān)外執(zhí)行、假釋等非監(jiān)禁刑刑罰執(zhí)行??同?，第26頁。。

馮衛(wèi)國建議，司法部設(shè)立刑罰執(zhí)行一局（即原監(jiān)獄管理局）和刑罰執(zhí)行二局。刑罰執(zhí)行一局負(fù)責(zé)死刑（包括死緩）和監(jiān)禁刑（包括無期徒刑、有期徒刑和拘役）的執(zhí)行，刑罰執(zhí)行二局負(fù)責(zé)除驅(qū)逐出境外所有非監(jiān)禁刑的執(zhí)行，包括罰金、沒收財(cái)產(chǎn)兩種財(cái)產(chǎn)刑和管制、緩刑、假釋、剝奪政治權(quán)利、監(jiān)外執(zhí)行五種社區(qū)刑罰措施的執(zhí)行。在地方各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的非監(jiān)禁刑執(zhí)行機(jī)構(gòu)?。

何平建議，司法部成立相對獨(dú)立的國家司法執(zhí)行總局，建立監(jiān)禁刑罰執(zhí)行局、社區(qū)矯正執(zhí)行局、刑事羈押執(zhí)行局、民事行政執(zhí)行局、強(qiáng)制戒毒管理局為主要業(yè)務(wù)范圍的司法執(zhí)行職能機(jī)構(gòu)??同④，第12頁。。

除了大多數(shù)學(xué)者主張刑罰執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一由司法部行使的觀點(diǎn)外，還有少數(shù)學(xué)者從增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行程序中的作用出發(fā)，提出由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使刑罰執(zhí)行權(quán)的主張。萬毅認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在我國建立由檢察機(jī)關(guān)指揮執(zhí)行，監(jiān)獄、未成年犯管教所、拘役所、公安機(jī)關(guān)根據(jù)各自執(zhí)行權(quán)限協(xié)助執(zhí)行的集中型刑罰執(zhí)行體制。其理由：一是將執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一于檢察機(jī)關(guān)，從而化解了執(zhí)行權(quán)分散行使帶來的權(quán)力弱化、執(zhí)行效果減損等問題。二是由檢察官直接“指揮”而不僅僅是“監(jiān)督”執(zhí)行,可以增強(qiáng)執(zhí)行中的權(quán)力制約和程序控制,從而可以有效防止執(zhí)行中的權(quán)力腐敗現(xiàn)象。三是從國外一些國家的立法和理論來看，也趨向于將檢察機(jī)關(guān)定位為執(zhí)行權(quán)的真正主體，而將監(jiān)獄等司法行政機(jī)關(guān)視為檢察機(jī)關(guān)行使執(zhí)行權(quán)的輔助機(jī)關(guān)??萬毅：《刑事執(zhí)行制度之檢討與改造》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第6期，第22～26頁。。對于此種觀點(diǎn)，楊興培從兩個(gè)方面提出質(zhì)疑：一是就現(xiàn)行的司法體制來說，檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)對刑事犯罪的事實(shí)進(jìn)行審查，決定是否逮捕、提起訴訟，并依法對刑事訴訟過程進(jìn)行法律監(jiān)督。這一司法職能是根據(jù)《刑事訴訟法》對刑事訴訟活動(dòng)劃分為偵查、起訴、審判、執(zhí)行四個(gè)階段，檢察機(jī)關(guān)僅負(fù)責(zé)起訴職能而確定的。如果檢察機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)對刑罰的執(zhí)行職能，勢必造成各刑事訴訟職能劃分不清。二是如果檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起刑罰執(zhí)行職能，那么根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)要對整個(gè)刑事訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，勢必造成檢察機(jī)關(guān)自己對自己的監(jiān)督，所謂的檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督就形同虛設(shè)??楊興培：《刑事執(zhí)行一體化的構(gòu)想》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第4期，第57頁。。譚世貴認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)說是借鑒國外刑罰執(zhí)行做法的結(jié)果。其致命缺陷是，沒有看到我國檢察機(jī)關(guān)與國外檢察機(jī)關(guān)的不同定位。在國外，在三權(quán)分立的權(quán)力體制下，檢察機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)的重要組成部分，是一種特殊的行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行權(quán)是一種行政權(quán)，交由檢察機(jī)關(guān)指揮行使并沒有重大障礙。但在我國，在人民代表大會(huì)制度之下，檢察機(jī)關(guān)是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使的是法律監(jiān)督權(quán)，將具有行政權(quán)性質(zhì)的執(zhí)行交由檢察機(jī)關(guān)行使，在理論上是行不通的，而且在實(shí)踐中還存在誰來監(jiān)督監(jiān)督者的實(shí)際問題??譚世貴：《中國司法體制改革研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2013年版，第357頁。。因此，將刑罰執(zhí)行權(quán)交由檢察機(jī)關(guān)行使的做法在我國是不可行的。

此外，國林認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)另設(shè)立專門的刑罰執(zhí)行部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各種刑罰的執(zhí)行工作，并建議將非刑罰處罰的執(zhí)行工作也納入該部管理。在此基礎(chǔ)上，提出三步走的方案。第一步，在司法部下設(shè)刑罰執(zhí)行總局，將生命刑和自由刑收歸該局負(fù)責(zé)；第二步，成立國家刑罰執(zhí)行部，將財(cái)產(chǎn)刑、資格刑等附加刑收歸該部執(zhí)行；第三步，待立法、司法和觀念等條件進(jìn)一步成熟后，將刑事領(lǐng)域其他不屬于刑罰執(zhí)行范疇但限制人身自由的處罰均收歸刑罰執(zhí)行部執(zhí)行??國林：《論合理配置刑事執(zhí)行權(quán)》，《政法論壇》2001年第3期，第49～50頁。。由于這種觀點(diǎn)僅為個(gè)別學(xué)者所主張，目前在學(xué)術(shù)界尚未展開充分討論。

需要指出的是，在絕大多數(shù)學(xué)者持統(tǒng)一刑罰執(zhí)行觀點(diǎn)的同時(shí)，儲(chǔ)槐植等還主張，應(yīng)有序整合、合理配置刑罰執(zhí)行資源，分步完成刑罰執(zhí)行主體的專業(yè)化。首先，取消人民法院的刑罰執(zhí)行權(quán)，把原由人民法院承擔(dān)的罰金、沒收財(cái)產(chǎn)和死刑的執(zhí)行任務(wù)交由人民檢察院執(zhí)行；其次，在司法部內(nèi)設(shè)刑罰執(zhí)行一局（原監(jiān)獄管理局）和刑罰執(zhí)行二局，地方司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。刑罰執(zhí)行一局負(fù)責(zé)死緩、無期徒刑、有期徒刑和拘役刑的執(zhí)行；刑罰執(zhí)行二局負(fù)責(zé)管制、緩刑、剝奪政治權(quán)利的執(zhí)行并負(fù)責(zé)假釋和監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督；第三，驅(qū)逐出境，無論附加適用還是單獨(dú)適用，均由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行??儲(chǔ)槐植、汪永樂：《論刑事執(zhí)行主體的合理配置》，《犯罪與改造研究》2000年第10期，第7～11頁。。

三、結(jié)語

目前，刑罰理論界和實(shí)務(wù)界對于完善刑罰執(zhí)行制度還有不同認(rèn)識(shí)，但是對于將刑罰執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一行使已達(dá)成廣泛共識(shí)。而且，大多數(shù)專家學(xué)者主張刑罰執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一由司法行政機(jī)關(guān)行使，只有少數(shù)學(xué)者主張由人民檢察院或另設(shè)的專門刑罰執(zhí)行部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)刑罰執(zhí)行工作。我們認(rèn)為，下一步完善刑罰執(zhí)行制度的重點(diǎn)不是“是否要統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”，而是“如何統(tǒng)一”?！叭绾谓y(tǒng)一”的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)思想認(rèn)識(shí)上的統(tǒng)一。刑罰執(zhí)行已不再是刑事訴訟的終結(jié)階段——交付執(zhí)行，而成為承續(xù)交付執(zhí)行的實(shí)際執(zhí)行，即刑罰執(zhí)行不再局限于程序的意義，而是更側(cè)重實(shí)體的效應(yīng)。刑罰執(zhí)行其自身特有的性質(zhì)、職能與任務(wù)，決定了它已成為一項(xiàng)獨(dú)立的刑事司法活動(dòng)，必須擺脫對刑事判決或裁定的依附性和從屬性??同②，第103頁。。這是“如何統(tǒng)一”的基本前提。

深化刑罰執(zhí)行體制改革是全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容，涉及面廣，難度大，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制任重而道遠(yuǎn)。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）