深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的思考——以浙江省J市為例

朱瑩瑩（中共嘉興市委黨校經(jīng)濟管理教研部，浙江嘉興314001）

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深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的思考——以浙江省J市為例

朱瑩瑩
（中共嘉興市委黨校經(jīng)濟管理教研部，浙江嘉興314001）

摘要：農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革通過股權(quán)設(shè)置、流轉(zhuǎn)機制、治理結(jié)構(gòu)、分配制度等幾個領(lǐng)域的變革，重塑了集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。然而在改革中依然存在著股權(quán)流轉(zhuǎn)困難、管理機制不完善、股民分紅比例較低、集體經(jīng)濟發(fā)展活力不足等問題。需要從完善農(nóng)村建設(shè)財政支持體系，賦予集體經(jīng)濟組織市場主體資格，探索建立股份退出機制，引導(dǎo)合作制向現(xiàn)代企業(yè)制度邁進等幾個方面深化改革。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體資產(chǎn)；股份合作制；改革

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制又稱社區(qū)型股份合作制，是指在一個村莊范圍內(nèi)，將非土地的、以集體共有形式的村莊資產(chǎn)，通過折股量化，按一定比例分配給村民，村民以其持有的股份享有監(jiān)督管理、重大決策、收益分紅等權(quán)利。J市位于浙江省北部，歷來是浙江省重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大市，其農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革起步于2002年。2008年成為浙江省省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點之后，J市以理順分配關(guān)系為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新管理體制和運行機制為重點，以賦予農(nóng)民主體權(quán)利為目標(biāo)，開始在全市范圍內(nèi)推進。到2014年年底，全市878個村莊中，已有836個村按照“清產(chǎn)核資、清人分類、折股量化、建章立制”的程序完成股份合作制改造，占總村數(shù)的95.2%，量化資產(chǎn)36.67億元，股東總數(shù)265.6萬個，累計股金分紅總額2.44億元。

一、J市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革實踐

1.產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重塑。第一，股權(quán)設(shè)置。在股權(quán)設(shè)置上，不設(shè)集體股，全部量化到個人。個人股的設(shè)置以“農(nóng)齡”和“人頭”為基本計算依據(jù)，即以在冊人口成員服務(wù)于集體經(jīng)濟的年限為主要依據(jù)。在實踐中有多種模式，有以人員在集體經(jīng)濟組織中戶籍年限為依據(jù)的模式，有以人口福利股和土地股相結(jié)合的模式，有以人口股加勞動貢獻股相結(jié)合的模式。第二，流轉(zhuǎn)機制。在流轉(zhuǎn)機制上，實施股權(quán)靜態(tài)與動態(tài)管理相結(jié)合的方式。其中對于大部分農(nóng)地已被征用村級集體經(jīng)濟，其資產(chǎn)基本不會再有太大改變，在量化過程中可以一次性確定，并不再發(fā)生改變；對于農(nóng)地大部分未曾征用的村莊，由于其資產(chǎn)可變程度較大，其股份可根據(jù)人口、農(nóng)齡的增減實施動態(tài)管理。在流轉(zhuǎn)過程中，所有轉(zhuǎn)讓必須在“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心”進行。相對于外部轉(zhuǎn)讓而言，同一村級集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓具有優(yōu)先權(quán)。同時，為了保護集體產(chǎn)權(quán)的完整性及集體經(jīng)濟組織的控制權(quán)，對外轉(zhuǎn)讓的比例不能超過總股份的49%，而單個受讓主體不能超過5%，這充分體現(xiàn)了對集體經(jīng)濟利益的保護。第三，治理結(jié)構(gòu)。改革后的集體經(jīng)濟組織在治理結(jié)構(gòu)上，按照現(xiàn)代企業(yè)制度中的股份制公司運作的要求，結(jié)合農(nóng)村的實際情況，打破原先“政社不分”的集體經(jīng)濟管理組織體系，成立股份經(jīng)濟合作社，建立股東大會、董事會、監(jiān)事會“三會”機構(gòu)。其中，股東大會作為最高的權(quán)力機構(gòu)，成員由原集體經(jīng)濟成員直接過渡產(chǎn)生，行使表決權(quán)時實行“一人一票”制。董事會作為日常經(jīng)營、決策、管理機構(gòu)，一般由村“兩委”成員直接過渡產(chǎn)生，首任董事長一般由村支書兼任。監(jiān)事會作為監(jiān)督機構(gòu)，一般也由現(xiàn)有村委會成員擔(dān)任，首任監(jiān)事長多由現(xiàn)村委會主任兼任。此后各屆董事會、監(jiān)事會及成員將由股東代表大會選舉產(chǎn)生。第四，分配制度。村級集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)改革后，收益分配以按股分紅的形式派發(fā)給持股村民，其分配方案視具體情況而定。一般而言，用以分紅的收益必須扣除一定比例的公積金與公益金，其目的是，一方面為了保證集體經(jīng)濟的再生產(chǎn)積累，另一方面也為了保證村莊行政性和公益性開支，如道路養(yǎng)護、河道清理、農(nóng)田設(shè)施、扶殘補弱及其他社會事業(yè)。

2.改革的實效。第一，村民作為集體股東的身份和權(quán)益得以明確。一是在產(chǎn)權(quán)分布上，相對于改革前資產(chǎn)剩余索取權(quán)與控制權(quán)由村級組織掌握的情況而言，改革后村級集體產(chǎn)權(quán)分布有了很大改善，村集體成員通過個人分配股在相當(dāng)程度上掌握了剩余索取權(quán)與控制權(quán)［1］。二是從產(chǎn)權(quán)量化程度上看，改革后集體產(chǎn)權(quán)的量化水平有了較大幅度的提高。2014年J市的836的村社中，除了占87.8%的僅對經(jīng)營性資產(chǎn)量化的村社外，12.08%的撤村建居的資源性資產(chǎn)也進行了全面的量化。量化資產(chǎn)總額達(dá)25.6億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)占85.1%。改革后村級集體制度安排發(fā)生了很大變化，產(chǎn)權(quán)逐漸由殘缺走向完備，改變了長期以來看得見、摸不著的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，村民由名義上的主人成為真正的股東，很大程度上解決了長期以來集體資產(chǎn)利益分配格局失衡的問題。第二，形式上向現(xiàn)代治理方式邁進，建立“四權(quán)”制衡機制。通過改革，J市普遍建立了包括股東大會、董事會、監(jiān)事會“三會”治理下的所有權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)“四權(quán)”制衡機制。這種集體經(jīng)濟運行機制的創(chuàng)新，使集體資產(chǎn)管理水平得到有效提高，喚起了村民的主人翁意識。同時，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，一方面增強了村干部對集體經(jīng)濟增值保值的責(zé)任與動力，另一方面也有利于科學(xué)的集體決策，確保集體資產(chǎn)安全運行。第三，農(nóng)民享受股金分紅，但分紅比例不高。改革后，由于建立了股份收益分配機制，村民憑借其股東身份，可以直接參與到集體資產(chǎn)收益分配中來，有效促進了農(nóng)民增收。截至2014年，J市累計股金分紅總額達(dá)24356.04萬元，其中當(dāng)年股金分紅總額為4102.28萬元，開展分紅的村社股東每年分紅800~1500元，增收效果明顯。全市開展收益分紅的只有58個，只占股改村的7%，股東參與決策、監(jiān)督的意識還不強。同時，由于提取公積金、公益金（72.4%）、福利費（29.2%）比例過高，導(dǎo)致社員分配總額空間縮?。?.1%），而當(dāng)年按股分紅的比例則更低（8.7%）。第四，物業(yè)經(jīng)營和補助收入為主，剛性支出比例較高，自我發(fā)展活力不足。相對于其他地市，J市集體經(jīng)濟規(guī)模相對較小，發(fā)育遲緩。2014年全市農(nóng)村集體經(jīng)濟的支出占收入比重為77.4%，其中總支出中管理費用支出超出經(jīng)營費用37.8個百分點。2014年全市農(nóng)村集體經(jīng)濟156686.76萬元的總收入中，經(jīng)營收入、發(fā)包及上交收入、投資收益、補助收入分別占比33.28%、4.66%、3.44%、39.69%，而經(jīng)營收入中出租收入占了77%，說明當(dāng)前集體經(jīng)濟較多依賴于物業(yè)經(jīng)營、補助收入（共計72.8%）等“保收型”收入，自我發(fā)展的活力相對不足。

二、當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的重點與難點問題

1.股權(quán)設(shè)置：是否設(shè)立集體股？盡管在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革中，明晰產(chǎn)權(quán)、量化到人、保障農(nóng)民權(quán)益成為改革的共識，但由于當(dāng)前政府財政體系未完全覆蓋到農(nóng)村，農(nóng)村公共事業(yè)大部分開支仍由村級集體經(jīng)濟承擔(dān)，因此，是否在個人分配股之外再設(shè)置一部分集體股，以滿足公益性建設(shè)和行政開支需要，成為產(chǎn)權(quán)改革中最有爭議的問題。從理論上看，設(shè)置集體股仍有悖于明晰產(chǎn)權(quán)的目的，集體股份由村干部“代表”持有，“政社不分”的現(xiàn)象沒有從根本上改善，仍然沒有擺脫舊產(chǎn)權(quán)制度的窠臼，損害了農(nóng)民參與改革的積極性［2］。實踐中，設(shè)立集體股的初衷是為了滿足農(nóng)村公益性建設(shè)和各類組織開支的需要，是當(dāng)前基層治理任務(wù)延伸至村級行政組織，而財政體系卻未能覆蓋村級組織而產(chǎn)生的現(xiàn)實需求。當(dāng)前產(chǎn)權(quán)改革實踐主要有兩種模式：一種是徹底地將集體產(chǎn)權(quán)量化到個人的“絕對量化”模式，主張變“模糊產(chǎn)權(quán)”為“清晰產(chǎn)權(quán)”，如廣州天河模式、佛山禪城模式、蘇州平江模式、嘉興模式等；另一種則是將集體產(chǎn)權(quán)分設(shè)為個人股和集體股的“相對量化”模式，以集體股保障集體經(jīng)濟組織的社會功能，如北京昌平模式、深圳模式、東莞模式、蘇州金星模式、無錫黃巷模式等。

2.治理模式：合作制還是公司制？從目前我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的實踐看，主要存在以下幾種可供選擇的模式：股份合作制模式、有限責(zé)任公司模式、物業(yè)公司模式、信托模式等。當(dāng)前，股份合作制模式成為大部分地區(qū)的首選，實踐也證明股份合作制是一種比較切合當(dāng)前實際的過渡形式。但對于小型的城中村企業(yè)產(chǎn)權(quán)改制而言，有限責(zé)任公司模式是不錯的選擇。對于廠房、店面等資產(chǎn)較多的村，物業(yè)公司模式則更為簡便、直接。而對于閑散財產(chǎn)較多的村，也可以設(shè)立資產(chǎn)管理信托公司代管［3］?？傊?，運作模式的選擇成為集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革后，如何保持集體經(jīng)濟活力和保值增值潛力的一個重點問題。

3.制度安排：如何確立法人地位？法人地位是經(jīng)濟組織參與市場競爭的重要條件，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要生存和發(fā)展，法人資格的取得是一個必要條件。由于改革后的農(nóng)村集體股份合作組織具有營利性和公益性雙重屬性，不能歸為企業(yè)法人、社團法人、機關(guān)和事業(yè)單位法人等，也就不能取得工商部門登記的法人資格并獨立開展經(jīng)營業(yè)務(wù)，不能在銀行開戶或貸款，也不能購買稅票等，只能依附于其他經(jīng)營主體以入股、承包、租賃等方式參與經(jīng)濟活動。盡管部分地區(qū)將其按照股份合作企業(yè)登記，但這種做法明顯不規(guī)范，地方此類行政審批權(quán)限也逐步收緊。法人地位缺失，限制了農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織政社分開的步伐，不利于其發(fā)展壯大［4］。因此，創(chuàng)造條件，及早賦予農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織合作社法人的地位，是今后產(chǎn)權(quán)改革的重點。

4.股權(quán)管理：封閉管理還是動態(tài)管理？當(dāng)前各地股份制改革后對于個人股一般實施封閉管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟中人口增減及價值變化，決定其股權(quán)具有天然的變動性，這使股權(quán)認(rèn)定更加復(fù)雜化。更重要的是，股權(quán)具有生存保障和社區(qū)福利兩大功能，在城鄉(xiāng)保障一體化未能根本實現(xiàn)之前，地方政府對股權(quán)流動相對持保守態(tài)度［5］。從理論而言，產(chǎn)權(quán)可流動是優(yōu)化資源配置的前提。封閉化的管理方式剝奪了農(nóng)民作為權(quán)利所有人的“處置權(quán)”，也使集體經(jīng)濟在經(jīng)營模式上以物業(yè)出租等保守形式開展。為了進一步增強農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值增值能力，加快“經(jīng)濟人”和“社會人”身份的分離，保護農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織及其股東的合法權(quán)益，未來允許股權(quán)在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、繼承、贈送、抵押，打破封閉性的股權(quán)管理方式成為必然選擇。

三、深化農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)改革的對策

1.完善農(nóng)村建設(shè)財政支持體系，減輕村級集體經(jīng)濟發(fā)展負(fù)擔(dān)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟的股份制中，實質(zhì)上有不同程度的集體股保留，這在很大程度上是由于財政支持體系沒有完全覆蓋鄉(xiāng)村公共建設(shè)造成的，完善鄉(xiāng)村公共建設(shè)的財政支持體系是取消集體股、減輕村級集體經(jīng)濟發(fā)展負(fù)擔(dān)的前提和基礎(chǔ)。近年來，盡管財政支持力度不斷加大，很大程度上緩解了村級集體經(jīng)濟公益投入的壓力，但由于財力所限不可能給村民提供充足的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。因此，增強集體經(jīng)濟發(fā)展動力，需要進一步改革和完善財政體制，從市、鎮(zhèn)、村三個層面統(tǒng)籌財權(quán)與事權(quán)，共同支持和完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共環(huán)境建設(shè)、社會保障、行政開支。財政支持體系向農(nóng)村延伸覆蓋，可以從根源上解決“政社不分”的問題，擺脫公共事業(yè)開支的重負(fù)以及治理方式對村委會的依附，農(nóng)村集體經(jīng)濟可以輕裝上陣，加快發(fā)展。

2.明確集體經(jīng)濟組織的法律地位，賦予市場主體資格。當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位的缺失，導(dǎo)致其參與市場活動的種種限制。國家需盡快在基本法中增設(shè)合作社法人類型，將集體經(jīng)濟組織明確為合作社法人。同時制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，就法人地位、實體性質(zhì)、法人職權(quán)、設(shè)立條件和程序、組織機構(gòu)、財務(wù)管理做出明確規(guī)定。在國家尚未出臺相關(guān)法律明確合作社法律地位前，各級政府應(yīng)在相關(guān)政策上給予集體經(jīng)濟組織有力的支持，在稅費減免和金融服務(wù)政策上給予扶持。如股份經(jīng)濟合作社發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟項目，要在征地管理費、土地登記費、房屋登記費和物業(yè)租賃有關(guān)稅收等稅費上享受政府減免；對村股份經(jīng)濟合作社辦理原村經(jīng)濟合作社的土地、房產(chǎn)等權(quán)屬變更登記的，政府要免征相關(guān)稅費。金融機構(gòu)要適應(yīng)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的需要，根據(jù)股份經(jīng)濟合作社發(fā)展要求和項目特點，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和金融服務(wù)方式，推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)擔(dān)保、抵押貸款，解決發(fā)展資金的束縛。

3.探索建立股份退出機制，適時激活開放集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式。為了打破產(chǎn)權(quán)不流動帶來的封閉性和社區(qū)福利主義，要建立由內(nèi)而外、由局部到整體的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制，加快建立農(nóng)民股份退出機制。一方面，對一些已撤村建居、村級組織不再承擔(dān)社會管理職能、村民已完全融入城市生產(chǎn)生活的股份經(jīng)濟合作社，研究制訂相應(yīng)的市場退出機制，引入社會資本經(jīng)營社有資產(chǎn)，促進城鄉(xiāng)資源的有效配置，降低村級資產(chǎn)運行的風(fēng)險，維護全體股東的權(quán)益。另一方面，對生產(chǎn)已轉(zhuǎn)移到第二和第三產(chǎn)業(yè)、生活已完全融入城鎮(zhèn)、已享有比較完善社會保障的轉(zhuǎn)移農(nóng)民，允許其將享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份進行流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)民股份退出機制。加快制訂農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)備案和交易管理規(guī)則，以制度規(guī)范股權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、對象、程序、方式等及流轉(zhuǎn)后股權(quán)的變更、權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移等規(guī)則，逐步打破股權(quán)的封閉性。

4.規(guī)范農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織運行機制，逐步引導(dǎo)合作制向現(xiàn)代企業(yè)制度邁進。現(xiàn)代企業(yè)制度是農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織的發(fā)展方向，要切實防止“形變質(zhì)不變”。規(guī)范農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織運行機制，在組織機構(gòu)、資產(chǎn)運行模式、管理監(jiān)督機制、收益分配制度等各個方面實現(xiàn)向現(xiàn)代股份公司制的轉(zhuǎn)變。在組織機構(gòu)上要把懂經(jīng)濟、會管理、善經(jīng)營的人才經(jīng)過民主程序選進來，處理好與村內(nèi)其他組織的關(guān)系，切實轉(zhuǎn)變“政社不分”、職責(zé)不清的管理模式。在資產(chǎn)運行模式上要因地制宜、多措并舉、多輪驅(qū)動發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟實力，除原有傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟發(fā)展方式外，可以采取項目制、公司化等模式深化改革，以股份合作經(jīng)濟組織獨資、股東配股出資、吸收工商資本投資等多種形式參與開發(fā)。在管理監(jiān)督上，建立以集體資產(chǎn)保值增值為主要內(nèi)容的獎懲責(zé)任制，強化經(jīng)營管理層的責(zé)任意識和風(fēng)險意識，進一步規(guī)范內(nèi)部股東治理，充分行使好全體股東的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在收益分配上，根據(jù)年度收益狀況，扣除一定的公積金、公益金后，適度開展股份分紅，切實增加農(nóng)民的非財產(chǎn)性收入。

參考文獻

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［責(zé)任編輯李孝敏］

作者簡介：朱瑩瑩（1984—），女，河南新鄉(xiāng)人，碩士，中共嘉興市委黨校經(jīng)濟管理教研部副主任，講師。

基金項目：2014年度環(huán)太湖經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心優(yōu)秀課題（編號：20142）階段性成果

收稿日期：2015-10-20

中圖分類號：F302.2

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-6701（2015）06-0042-04