實施基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的突破口：社區(qū)服務(wù)站建設(shè)*

張 勇　張 巍

實施基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的突破口：社區(qū)服務(wù)站建設(shè)*

張 勇張 巍

基本公共服務(wù)關(guān)系到公民基本的生存權(quán)與基礎(chǔ)性的發(fā)展權(quán)，“十一五”以來，我國將基本公共服務(wù)均等化上升為國家戰(zhàn)略，提出建設(shè)“符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是一項復(fù)雜的社會工程，采取何種措施作為行動突破口至關(guān)重要。以社區(qū)服務(wù)站建設(shè)為基本抓手或突破口來推動基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略實施，是由整個社會發(fā)展趨勢和當(dāng)前我國基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀決定的。

一、社區(qū)服務(wù)站建設(shè)的必要性和現(xiàn)實性

1.基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀凸顯社區(qū)服務(wù)站建設(shè)緊迫性。目前，不少地區(qū)特別是一些經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后的地區(qū)，社區(qū)、行政村的公共服務(wù)站建設(shè)還沒有全面啟動，服務(wù)項目少。公共服務(wù)的整體性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性等更無從談起，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钯|(zhì)量和水平的提高?；竟卜?wù)諸多領(lǐng)域的財政支出占GDP的比例和占財政支出的比例，都低于全國平均水平。這要求應(yīng)將更多財政用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域，并進(jìn)一步優(yōu)化公共服務(wù)供給。社區(qū)服務(wù)站作為承載各類基本公共服務(wù)的重要平臺，能實現(xiàn)公共服務(wù)的集中供給，有利于公共服務(wù)供給流程優(yōu)化。因此，在基本公共服務(wù)短缺階段，社區(qū)服務(wù)站的建設(shè)，是提高基本公共服務(wù)水平的重要途徑。

2.社區(qū)服務(wù)站建設(shè)符合社會發(fā)展的基本趨勢。隨著我國社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，單位制逐漸被打破，原來的單位管理模式趨于失效?！皢挝蝗恕鞭D(zhuǎn)向社會人，政府、企業(yè)的社會性職能等向社會轉(zhuǎn)移，需要有一種新的組織形態(tài)來承擔(dān)社會動員和社會整合功能。各種社會問題和矛盾都集中在社會基層——居住區(qū)，需要建立一種新的基層社會治理體系。加強基層社區(qū)的建設(shè)，提高基層組織的管理和服務(wù)功能是必然選擇，而社區(qū)服務(wù)站建設(shè)是承接基層社會管理和服務(wù)功能的重要平臺。

3.社區(qū)服務(wù)站建設(shè)是實現(xiàn)基層治理單元功能的重要保障?；鶎由鐣械拇寮吧鐓^(qū)，主要承擔(dān)兩大功能：管理與服務(wù)。社區(qū)組織管理和服務(wù)功能的發(fā)揮，關(guān)乎國家社會秩序安穩(wěn)與人民生活幸福，我們要從國家政權(quán)建設(shè)的高度來認(rèn)識社區(qū)的建設(shè)。社區(qū)服務(wù)站，一方面是國家治理能力和服務(wù)有效延伸到基層的重要通道，另一方面能方便居民生活，提高居民的生活水平?！盎鶎臃€(wěn)，天下安”，社區(qū)服務(wù)站建設(shè)是實現(xiàn)國家治理目標(biāo)的有效方式之一。

4.已有創(chuàng)新實踐為全面推動社區(qū)服務(wù)站建設(shè)提供了經(jīng)驗借鑒。目前，在全國有不少地方已經(jīng)開始在村或社區(qū)建設(shè)服務(wù)站平臺，盡管模式各異，但都能提供一些有益的經(jīng)驗；而且，先行改革地區(qū)實踐所得的共識是一致的——社區(qū)服務(wù)站建設(shè)必不可少。眾多實踐模式中，武漢市江漢區(qū)的“江漢模式”、深圳的“鹽田模式”、廣州市正在推動實施的“街道家庭綜合服務(wù)中心”建設(shè)等，都體現(xiàn)了基層社會服務(wù)平臺的創(chuàng)新，各地在其實踐過程中積累的經(jīng)驗，可為今后的改革提供借鑒。

二、推動社區(qū)服務(wù)站建設(shè)的制度保障

采取“先試點再推廣”的實施策略，逐漸推進(jìn)社區(qū)服務(wù)站的建設(shè)工作，需要一系列的制度改革與體制機制創(chuàng)新，主要包括以下幾個方面：

1.重新定位和劃分社區(qū)1。將社區(qū)作為基礎(chǔ)性的基層社會管理和服務(wù)平臺。社區(qū)規(guī)模的劃定，主要根據(jù)在于滿足基層社會管理和服務(wù)的需要。各個地區(qū)可根據(jù)自身實際，依據(jù)改革目標(biāo)來合理確定社區(qū)的規(guī)模。主要依據(jù)有：一是地理區(qū)位和歷史傳統(tǒng)，二是服務(wù)半徑，三是服務(wù)密度，即工作量大小。社區(qū)規(guī)模的設(shè)定以地理和區(qū)位為基礎(chǔ)，同時考慮到社區(qū)功能的發(fā)揮和社區(qū)管理和服務(wù)的效率，一般可按照戶數(shù)在1000～3000戶之間的規(guī)模，調(diào)整目前社區(qū)所轄范圍。

2.重構(gòu)社區(qū)的微觀組織機構(gòu)。創(chuàng)建社區(qū)自治的組織基礎(chǔ)與運作機制，應(yīng)著眼于構(gòu)建社區(qū)自治運行機制（即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的運行機制），構(gòu)建社區(qū)自治組織，并同步完善社區(qū)黨組織機構(gòu)。同時通過制度建設(shè)理順社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會、社區(qū)協(xié)商議事會等社區(qū)內(nèi)組織機構(gòu)之間的關(guān)系。

3.理順社區(qū)內(nèi)部關(guān)系。建立社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，動員社會力量，整合社會資源。第一，社區(qū)工作者在政府的指導(dǎo)和支持下，通過制定《社區(qū)自治章程》和《居民公約》，把社區(qū)與居民之間的關(guān)系界定為“社區(qū)以人為本、民以社區(qū)為家”，把社區(qū)與轄區(qū)單位的關(guān)系界定為“共駐共建、資源共享”，使社區(qū)組織與居民的關(guān)系由“我管你”變?yōu)椤肮餐芎蒙鐓^(qū)公益事務(wù)”；第二，社區(qū)工作者創(chuàng)立社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，主要包括社區(qū)黨建工作網(wǎng)絡(luò)——居民中的黨小組、轄區(qū)單位的黨建聯(lián)系會、暫住人口中的黨員流動站等；社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)——社區(qū)中人口構(gòu)成狀況、資源構(gòu)成狀況以及人才狀況等；社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)——從居民小組長到門棟長再到關(guān)照員，與區(qū)街社區(qū)服務(wù)中心相配套的社區(qū)服務(wù)站和志愿者服務(wù)隊等；第三，社區(qū)工作者開展公益活動，培育社區(qū)意識。改變很多地方出現(xiàn)的居委會或政府跳“獨角舞”情況，改變普遍存在的居民對社區(qū)事務(wù)的冷漠狀況，對居民而言，體現(xiàn)“自己的事情自己斷，自己的事情自己辦，自己的成果自己維護(hù)”的自治理念。

4.保障社區(qū)居委會的自治性。理順社區(qū)居委會與街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的關(guān)系，保障社區(qū)居委會的自治性，可以從以下幾點著手：一是指導(dǎo)思想適應(yīng)社區(qū)自治需要。逐步理順街道辦事處與社區(qū)組織之間的權(quán)利關(guān)系，變過去的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系為指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系。二是重新界定街道各行政部門與社區(qū)組織的職責(zé)。一方面，街道行政部門獨立承擔(dān)與社區(qū)無關(guān)的各種行政管理工作，不再給社區(qū)下派任務(wù)；另一方面將有關(guān)社區(qū)管理與服務(wù)的工作逐條進(jìn)行分解，明確界定行政部門與社區(qū)組織的職責(zé)。三是放權(quán)讓利。一方面，街道辦事處把本來屬于社區(qū)自治權(quán)利的社區(qū)“人事權(quán)”（如居民小組長的推選等）、社區(qū)資金支配權(quán)和社區(qū)資產(chǎn)管理權(quán)歸還社區(qū)組織，另一方面為保證社區(qū)組織的協(xié)助行為有力、有效，街道辦事處向社區(qū)下放如低保申辦初審權(quán)等。四是建立每年由社區(qū)評議考核街道各職能部門的制度，以此作為獎懲的參考依據(jù)。

5.創(chuàng)設(shè)社區(qū)治理模式的具體形式。理順社區(qū)居委會與區(qū)（縣）政府職能部門的關(guān)系，創(chuàng)設(shè)社區(qū)治理模式的具體形式。縣區(qū)政府職能部門為配合社區(qū)服務(wù)站建設(shè)，要求：一是立足社區(qū)、重心下沉。區(qū)街政府部門轉(zhuǎn)變職能的首要任務(wù)是把自己承擔(dān)的行政事務(wù)做好、做足，做到“五個到社區(qū)”：工作人員配置到社區(qū)，工作任務(wù)落實到社區(qū)，服務(wù)承諾到社區(qū)，考評監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費劃撥到社區(qū)。二是權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)。包括：區(qū)街政府部門需要社區(qū)居委會協(xié)助處理“與居民利益有關(guān)的”工作時，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，并征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門必須同時為社區(qū)組織提供所需的“權(quán)力”和必要的經(jīng)費；區(qū)街政府部門將“作不好也作不了”的社會服務(wù)性職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移時，必須同時轉(zhuǎn)移權(quán)利和工作經(jīng)費，做到“誰辦事、誰用錢，誰負(fù)責(zé)、誰有權(quán)”，保證社區(qū)在協(xié)助工作時或在承接社會性服務(wù)職能時，做到“有職、有權(quán)、有錢”。三是責(zé)任到人、監(jiān)督到人。為保證區(qū)街政府部門職能轉(zhuǎn)換到位，不走過場，根治過去那種“遇見好事?lián)屩?，遇見麻煩事無人做，遇見責(zé)任‘踢皮球’”的頑癥，建立“責(zé)任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實施機制。

6.建立社區(qū)自治的財力支撐體系。目前一般的社區(qū)，其財力支撐主要來源于以下幾部分：（1）區(qū)街兩級的財政經(jīng)費投入。（2）居委會積累的現(xiàn)金和經(jīng)營性資產(chǎn)收益。（3）通過共駐共建，獲得轄區(qū)單位的財力支持。（4）按“誰收益誰出錢”原則，在社區(qū)范圍內(nèi)籌集的資金。（5）縣區(qū)有關(guān)部門下?lián)艿摹百M隨事轉(zhuǎn)”工作經(jīng)費。要盡量開辟新的社區(qū)經(jīng)費來源，并且使用管理好這些經(jīng)費，完善當(dāng)前的村級財務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的制度。

7.合理設(shè)置城市社區(qū)服務(wù)站和農(nóng)村服務(wù)站內(nèi)容。雖然城鄉(xiāng)居民需求存在共性部分，意味著有相同服務(wù)項目的存在，但城鄉(xiāng)居民生活和生產(chǎn)方式存在較大不同，各自需求也存在很大差距，所以，社區(qū)和村的服務(wù)站所提供的服務(wù)項目和服務(wù)內(nèi)容也應(yīng)該有所不同，其基本公共服務(wù)的供給機制也應(yīng)根據(jù)居民需要而定。同時，根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的趨勢，制度設(shè)計要考慮到未來城鄉(xiāng)服務(wù)的對接與協(xié)調(diào)。

8.社區(qū)服務(wù)站建設(shè)與街道社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)并行。街道是社區(qū)的直接“接觸面”，社區(qū)的改革往往需要其保障或支持，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道管理體制改革后，才能保障社區(qū)服務(wù)站建設(shè)順利實施，并達(dá)到預(yù)期目的，否則，可能出現(xiàn)“下面改了上面沒改，改了也白改”的問題。同時，為適應(yīng)當(dāng)前政府轉(zhuǎn)變職能的需要，街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和機構(gòu)的改革，必將和社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)直接相關(guān)；街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變及機構(gòu)改革，反過來會推進(jìn)社區(qū)服務(wù)站或服務(wù)中心建設(shè)。

三、社區(qū)服務(wù)站平臺內(nèi)服務(wù)項目設(shè)計

當(dāng)前，全國各地在社區(qū)服務(wù)站建設(shè)的過程中，對于服務(wù)站設(shè)置的功能定位、性質(zhì)界定等存在較大差異，而這種設(shè)置差異直接影響著社區(qū)服務(wù)站平臺上服務(wù)項目或服務(wù)內(nèi)容的提供。因而，全國不少地方的社區(qū)中所建立的社區(qū)服務(wù)站，不僅名稱上就有“社區(qū)服務(wù)站”“社區(qū)工作站”“社區(qū)公共服務(wù)站”“社區(qū)綜合服務(wù)站”等不同的稱謂。并且所提供的服務(wù)項目、內(nèi)容都存在較大差別，甚至所提供的服務(wù)項目屬于不同種類。大體上，我們可以將當(dāng)前社區(qū)服務(wù)站所提供的服務(wù)分為三大部分：一部分是政府所提供的公共服務(wù)部分，其特點是其“公共性”，其主要內(nèi)容是政府所提供的公共服務(wù)在社區(qū)內(nèi)的下沉，其提供主體主要是政府；第二類是公益性服務(wù)，該類項目的特點是其“公益性”，其主要內(nèi)容是各類社會公益組織、民辦非企業(yè)等社會組織所提供的促進(jìn)社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展的服務(wù)，其提供主體主要是社區(qū)內(nèi)的社會組織，包括社區(qū)居民委員會；第三類是市場性的服務(wù)，該類服務(wù)項目的特點是其運營的“市場化”，其主要內(nèi)容包括部分居民日常生活所需的便民利民服務(wù)，其提供主體主要是市場營利性的組織，包括企業(yè)。當(dāng)然，這三類服務(wù)及其提供主體并非絕然分開的，因各個地區(qū)社會發(fā)展的成熟程度不同，各地的傳統(tǒng)和習(xí)慣也不同，在不同社會發(fā)展階段，甚至在同一發(fā)展階段，不同地區(qū)對于同樣的服務(wù)內(nèi)容的提供主體是不一樣的，如政府下沉的部分公共服務(wù)項目，有些地區(qū)是由社會公益組織承擔(dān)的。

現(xiàn)實中社區(qū)服務(wù)站所提供的服務(wù)項目的性質(zhì)千差萬別，但從社區(qū)居民和社區(qū)發(fā)展所需要的服務(wù)而言，主要包括信息管理、秩序安全、社會保障、健康服務(wù)、物業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)自治七大類。而這其中的物業(yè)服務(wù)，在現(xiàn)代城市的成熟小區(qū)，主要是由物業(yè)公司完成。而其他的六類服務(wù)，主要由政府、社會公益組織來共同完成的，應(yīng)在社區(qū)服務(wù)站這一平臺上體現(xiàn)，當(dāng)然，并不排除此類服務(wù)的市場化運作和多樣化的實現(xiàn)方式。而對于便民利民的各類社區(qū)服務(wù)，如果能通過市場手段提供且不會導(dǎo)致居民利益受損的，一般可以不在社區(qū)服務(wù)站這一平臺上提供，但對于有些與居民息息相關(guān)的便民利民的市場化服務(wù)，社區(qū)服務(wù)站這一平臺應(yīng)該提供相應(yīng)的協(xié)助與支持。

四、社區(qū)服務(wù)站的機構(gòu)改革設(shè)置框架

上述社區(qū)服務(wù)站所提供服務(wù)的實現(xiàn)，依賴于一套行之有效的組織機構(gòu)設(shè)置，為了更有效的提供各類服務(wù)，首先要對街道和社區(qū)組織機構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行改革。根據(jù)武漢市江漢區(qū)所推進(jìn)的“江漢模式”的經(jīng)驗，可進(jìn)行以下改革：

1.按照“一室四部”方案對鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦機構(gòu)進(jìn)行改革。街道成立社區(qū)服務(wù)中心，由街道辦事處主任兼任中心主任，服務(wù)中心下設(shè)兩個工作部即社區(qū)綜合服務(wù)部和社區(qū)綜合管理部。綜合服務(wù)部主要負(fù)責(zé)相關(guān)的社會事務(wù)管理，原有的勞保所、計生、殘聯(lián)、信訪辦等科室的職能集中在此部，以方便統(tǒng)一為居民服務(wù)；綜合管理部主要負(fù)責(zé)或協(xié)助城市的綜合管理，包括原有的城管科、城管執(zhí)法大隊、綜治辦、外來人口服務(wù)中心、環(huán)衛(wèi)所等科室的職能集中在此部，以方便統(tǒng)一管理。同時，對街道辦事處的機構(gòu)設(shè)置進(jìn)行改革，除街道社區(qū)服務(wù)中心所包括的綜合服務(wù)部、綜合管理部外，對其他部門進(jìn)行整合，設(shè)置黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、黨委群團(tuán)工作部。

2.按照“兩組一隊”方案設(shè)置社區(qū)服務(wù)站機構(gòu)。社區(qū)服務(wù)站下設(shè)“兩組一隊”，“兩組”即社會保障組、人口管理與信息綜合組“一隊”即協(xié)管隊。人口管理與信息綜合組，主要負(fù)責(zé)人口和房屋基本信息的采集、錄入、分類和報表，負(fù)責(zé)協(xié)助外來人口管理等；社會保障組主要負(fù)責(zé)各種低保金、社保金、補貼金、養(yǎng)老金、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、證件等相關(guān)資格的確認(rèn)、審核和辦理發(fā)放事務(wù)；協(xié)管隊的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)片區(qū)內(nèi)的環(huán)境創(chuàng)新和維護(hù)治安，具體為：保潔、保綠、保安、保秩序。

3.加強社區(qū)服務(wù)站黨組織建設(shè)。各社區(qū)服務(wù)站成立黨小組，原則上由站長擔(dān)任黨小組組長，若站長不是黨員的，在現(xiàn)有黨員中推選優(yōu)秀者擔(dān)任黨小組長。各工作站黨員參加工作站辦公室地點所在社區(qū)的黨組織生活，其黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到社區(qū)。

（作者單位：廣東省嶺南師范學(xué)院法政學(xué)院）

注釋：

1 這里主要是對城市的社區(qū)轄區(qū)規(guī)模進(jìn)行重新劃分，因為農(nóng)村的行政村的設(shè)置一般都是經(jīng)過多年發(fā)展而歷史形成的，具有很深的歷史傳統(tǒng)因素，對此種村的設(shè)置不宜進(jìn)行重新組合。

* 本文研究對象不僅包括城市“社區(qū)”，也包括農(nóng)村的“村”的服務(wù)站建設(shè)，因語言表述簡潔需要，在沒有特別說明情況下，此文中的“社區(qū)”用語包括城市的社區(qū)和農(nóng)村的村；另外，對于服務(wù)站的稱謂，實踐中存在“社區(qū)工作站”“社區(qū)服務(wù)站”“社區(qū)服務(wù)工作站”“社區(qū)綜合服務(wù)站”等不同稱謂，他們之間有差別，文中有分析，但本文采用“社區(qū)服務(wù)站”這一表達(dá)以表述此公共服務(wù)平臺。