對部分中小城市撤銷街道辦模式的基層社會治理創(chuàng)新的思考

許亞敏 王自興

對部分中小城市撤銷街道辦模式的基層社會治理創(chuàng)新的思考

許亞敏 王自興

從2001年青島市新建最大規(guī)模安居工程浮山后社區(qū)，不再設(shè)置“街道辦”開始，不設(shè)街道辦或撤銷街道辦的基層社會管理體制改革就已拉開帷幕。2002年3月，南京市白下區(qū)撤銷了近50年歷史的淮海路街道辦，成為全國首個撤銷街道辦實行區(qū)直管社區(qū)的試點。2003年7月北京市成立魯谷社區(qū)，成為首家街道辦級別的“社區(qū)”。此后，安徽、貴州、黑龍江、吉林、甘肅、內(nèi)蒙古、青海等?。▍^(qū)）也先后開展了撤銷街道辦的試點工作。由于我國不同類型城市在人口規(guī)模、行政層級設(shè)置等方面差異較大，不可一概而論，本文重點對部分中小城市開展的撤銷街道辦模式的基層社會治理創(chuàng)新進(jìn)行了關(guān)注和研究。

一、中小城市撤銷街道辦推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新的幾種模式

目前，全國共有14個地級市開展了撤銷街道辦改革，在基層社會治理創(chuàng)新方面進(jìn)行了探索，做法可以歸納為三類模式。

（一）銅陵、佳木斯等地采取的“撤銷街道辦、建立大社區(qū)”模式

主要做法為：撤銷街道辦后，按照規(guī)模適度、管理幅度合理、資源配置優(yōu)化的原則，在充分考慮地域特征、歷史沿革、居民認(rèn)同感的基礎(chǔ)上，對社區(qū)進(jìn)行重新整合，減少社區(qū)數(shù)量，按照2500～3000戶、1萬人左右來設(shè)置社區(qū)規(guī)模。在社區(qū)建立以社區(qū)黨委為核心，社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心（站）、社區(qū)社會組織三個體系為支撐的組織架構(gòu)。社區(qū)黨委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)重大事項，組織各類主體共同參與社區(qū)建設(shè)；社區(qū)居委會負(fù)責(zé)依法組織居民開展自治活動；社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)承接政府職能部門延伸到社區(qū)的社會管理和公共事務(wù)；社區(qū)社會組織在社區(qū)范圍內(nèi)開展活動，滿足社區(qū)居民不同需求。

（二）大慶、貴陽等地采取的“撤銷街道辦、實行一社多居”模式

主要做法為：按照居住人口2萬至4萬人的標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)模較大的社區(qū)，把社區(qū)定位為政府派出機構(gòu)或事業(yè)單位。在社區(qū)層面建立社區(qū)黨委、社區(qū)服務(wù)中心、居民議事會。社區(qū)黨委是社區(qū)各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)服務(wù)中心面向居民代理代辦政府在社區(qū)的公共服務(wù)，居民議事會為社區(qū)議事協(xié)商機構(gòu)。采取“一社多居”方式，居委會由社區(qū)服務(wù)中心進(jìn)行指導(dǎo)，協(xié)助社區(qū)服務(wù)中心開展工作，不承擔(dān)行政管理性事務(wù)，按照有關(guān)法律法規(guī)開展精神文明建設(shè)、辦理公益服務(wù)事業(yè)、推動社區(qū)志愿服務(wù)以及開展群防群治、調(diào)解民間糾紛等自治活動，實行彈性工作制，對政府需要居委會協(xié)助完成的工作，通過“政府購買服務(wù)”的方式，根據(jù)交辦工作量的大小、難易程度、人員多少和時間長短確定辦理經(jīng)費，實行“費隨事轉(zhuǎn)”。

（三）蕪湖市鏡湖區(qū)、黃山市徽州區(qū)采取的“撤銷街道辦、建立公共服務(wù)中心”模式

主要做法為：撤銷街道辦后，按照一定的服務(wù)半徑，設(shè)立公共服務(wù)中心。將過去由街道、社區(qū)承擔(dān)的行政服務(wù)事項以及市、區(qū)相關(guān)部門的部分行政服務(wù)事項，整合進(jìn)入公共服務(wù)中心。新成立的公共服務(wù)中心負(fù)責(zé)集中辦理涉及單位、居民群眾的各類認(rèn)證、申報、資格審查，受理行政許可、非行政許可審批以及各項行政服務(wù)等事項。將社區(qū)承擔(dān)的行政服務(wù)職能剝離后，在社區(qū)建立社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)組織三位一體的社區(qū)管理服務(wù)組織體系。

二、成效和問題分析

（一）成效

各市通過撤銷街道辦和機構(gòu)精簡、功能和組織重構(gòu)以及服務(wù)重心下沉，都在一定程度上推動了基層社會治理創(chuàng)新，提升了基層社會管理和服務(wù)的效能。主要體現(xiàn)在：

1. 社區(qū)服務(wù)資源得到充實。改革前，在基層政府下?lián)艿馁Y源中，人力、財力和物力相對集中在街道；而社區(qū)因受資源、職責(zé)、經(jīng)費等多方面限制，很難為群眾提供及時有效的服務(wù)。改革后，通過減少服務(wù)層級，整合條塊力量，社區(qū)公共服務(wù)資源不斷下沉。例如，改革前銅陵市銅官山區(qū)每年街道辦公經(jīng)費高達(dá)五六千萬元，而作為直接服務(wù)居民的社區(qū)，卻經(jīng)常是捉襟見肘。撤銷街道辦事處后，每個社區(qū)工作經(jīng)費從改革前只有3萬元左右（不包括區(qū)財政劃撥給街道的經(jīng)費），增加到30～65萬元不等；社區(qū)居民文化活動用房總面積為從6367平米增加到10052平米，增長了57.9%。貴陽市小河區(qū)撤銷街道辦后，明確每個社區(qū)15人的編制，并給每個試點社區(qū)每年安排150萬元人頭費和辦公經(jīng)費，100萬元的“社區(qū)服務(wù)專項資金”，為試點社區(qū)解決辦公場所，最大的達(dá)1000多平方米，最小的也有300多平方米。

2. 社區(qū)自治功能得到增強。改革前，社區(qū)居委會的經(jīng)費來源、人員配置、工作部署考核，很大程度上依賴于街道辦，導(dǎo)致居委會的工作帶有較濃厚的行政色彩。改革后，政府和社區(qū)的邊界明晰，社區(qū)在推進(jìn)自治、共駐共建、加強管理等方面的職能得到加強。貴陽市、大慶市、蕪湖市鏡湖區(qū)、黃山市徽州區(qū)通過設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心或公共服務(wù)中心，將居委會行政服務(wù)職能剝離，為推動自治讓渡了空間。銅陵市委、市政府下發(fā)了《關(guān)于在全市社區(qū)開展“三減一加強”專項行動的實施方案》，全面清退出社區(qū)掛牌、考核和承擔(dān)事務(wù)253個，退出率達(dá)到51%，使社區(qū)真正回歸到開展自治和為居民服務(wù)的本位。黃石市大力培育和發(fā)展社區(qū)社會組織，全市各類社區(qū)社會組織達(dá)到1300多個，平均每個社區(qū)擁有社區(qū)社會組織10個以上，通過引導(dǎo)建立各類社區(qū)社會組織，將原來聚集在社區(qū)兩委的事務(wù)分散開來，并鼓勵社區(qū)居民積極參與社區(qū)社會組織，由“被動管理型”社區(qū)管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃訁⑴c型”社區(qū)服務(wù)，居民自治意識得到加強，參與社區(qū)治理的渠道不斷暢通。

3. 社區(qū)服務(wù)居民的效率得到提高。改革前，街道和社區(qū)在行政管理和公共服務(wù)中的功能雷同、機構(gòu)重疊，政府的決策部署通過街道才能傳達(dá)到社區(qū)，居民的社保等申請也必須經(jīng)過社區(qū)、街道才能到達(dá)相關(guān)職能部門。改革后，區(qū)政府各職能部門從“后臺”走到“前臺”，主動轉(zhuǎn)變觀念，簡化了辦事流程，降低了管理過程中的信息失真。社會管理和公共服務(wù)更貼近基層、貼近居民，許多原本要去街道辦辦理的事情，在社區(qū)就近就可以直接解決，提高了服務(wù)效率。另外，改革后各市均推行了社區(qū)網(wǎng)格化管理和服務(wù)，按照300戶左右配置1名社區(qū)工作者的要求劃定責(zé)任區(qū)，配備網(wǎng)格服務(wù)責(zé)任人，對網(wǎng)格內(nèi)居民實行分類管理、重點服務(wù)。網(wǎng)格化管理服務(wù)有利于在社區(qū)規(guī)模較大的情況下將管理和服務(wù)的觸角延伸至每個家庭。

（二）問題和困難

各市在改革中存在的一些問題和困難，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是沒有達(dá)到縮減行政管理層級和機構(gòu)人員的目的。撤銷街道辦理論上會縮減行政管理層級和機構(gòu)人員，但事實成效卻遭到了一些社會質(zhì)疑。有些地方在撤銷街道辦后，成立社區(qū)黨工委和社區(qū)工作站，社區(qū)黨工委是區(qū)委的派出機構(gòu)，社區(qū)工作站是區(qū)政府的派出機構(gòu)，定位為科級單位；或者把社區(qū)機構(gòu)納入事業(yè)單位序列，工作人員納入正式編制，并沒有縮減行政管理層級和機構(gòu)人員。另外，原有街道工作人員的安置問題，也是改革不可回避的一大難題。

二是下改上不改的問題。有些地方的改革主要是在街道和社區(qū)層次做文章，市、區(qū)級層面除了將部分街道辦職能回歸到區(qū)直部門外，并沒有在理清部門職責(zé)、理順政府與社會的關(guān)系、充分調(diào)動社會力量參與社會治理等方面做大的綜合配套改革，有些地方社區(qū)承擔(dān)起以前街道的職責(zé)，有些地方新成立的公共服務(wù)中心黨工委對社區(qū)黨建統(tǒng)攬、指導(dǎo)，擴大為行政上的指揮與指導(dǎo)，改革遭到“換湯不換藥”的社會評價。撤銷街道辦后，政府和社區(qū)之間仍然存在權(quán)責(zé)不清、邊界不明的問題。

三是社區(qū)行政化傾向問題。撤銷街道辦事處后，社區(qū)工作模式仍然沒有脫離行政管理的窠臼，表現(xiàn)為：社區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)兼任居委會的領(lǐng)導(dǎo)；無論是人事權(quán)、財務(wù)權(quán)和決策權(quán)，還是激勵機制、監(jiān)督機制，居委會對基層政府都具有較大的依附性等。為減少區(qū)直各部門對社區(qū)的干預(yù)，有的地方通過試點社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，實施社區(qū)工作準(zhǔn)入制，相對減輕了社區(qū)居委會行政事務(wù)，但由于市直部門考核指標(biāo)體系沒有改變，一些工作的壓力還是由社區(qū)承受。

四是社區(qū)自治功能較弱的問題。長期以來，專家學(xué)者和社會輿論一直對社區(qū)居委會承擔(dān)太多行政職能、無暇開展居民自治較為關(guān)注，建議剝離居委會行政管理和服務(wù)職能。但在改革中，由于社區(qū)長期行政主導(dǎo)，即便地方政府通過設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心或公共服務(wù)中心剝離行政職責(zé)，讓社區(qū)居委會能夠恢復(fù)自治功能，居委會對政府仍有較強依賴感，社區(qū)居民、單位對社區(qū)自治積極性并沒有政府期望的那么高，甚至出現(xiàn)政府比居民更樂意推行社區(qū)自治的局面。有些地方將居委會行政管理和服務(wù)職能剝離后，出現(xiàn)了居委會由于自治和服務(wù)功能長期虛空而無所事事的局面。因此，提升社區(qū)自治功能仍然是基層社會治理創(chuàng)新不得不解決的根本性問題。

三、如何看待中小城市撤銷街道辦模式的基層社會治理創(chuàng)新？

（一）改革具有一定積極意義

1. 有利于構(gòu)建小政府、大社會的治理模式。當(dāng)前，推進(jìn)政府行政力量與企業(yè)市場力量和社區(qū)自治、民間組織等社會力量有機結(jié)合，實現(xiàn)社會善治，是我國各項改革發(fā)展方向。撤銷街道辦不僅可以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，使各職能部門服務(wù)前移，擴大公共服務(wù)范圍，把更多的人財物投入到法定的職能和領(lǐng)域，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府管理職能的到位；還有利于激發(fā)社會力量共同參與社會治理，把原來由政府直接管理的有關(guān)社會事務(wù)歸還社會，逐步交由社區(qū)自治組織和社會組織承擔(dān)，實現(xiàn)群眾自治組織對社區(qū)的有序和高效管理。

2. 有利于完善城市基層治理體制。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家城市治理經(jīng)驗，兩級政府管理模式最有利于保證城市規(guī)劃發(fā)展的整體性、一致性和高效性。根據(jù)法律規(guī)定，街道辦事處只是一級“管理”機構(gòu)，而非一級“政府”，但實際上，街道辦事處往往都對轄區(qū)內(nèi)工作負(fù)全面責(zé)任，承擔(dān)著一級政府的職能。隨著城市化進(jìn)程的加快和社區(qū)建設(shè)的深化以及街道辦事處的實際性質(zhì)、地位、職能呈現(xiàn)不確定性和不穩(wěn)定性等問題的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的城市基層管理體制越來越顯示出諸多弊端。撤銷街道辦，由區(qū)直接指導(dǎo)社區(qū)，面向居民直接管理和服務(wù)，是改善城市基層治理模式的一種有益的、必要的嘗試，符合現(xiàn)代城市管理高效率的要求。

3. 有利于推進(jìn)社區(qū)治理能力和治理體系現(xiàn)代化。根據(jù)《城市街道辦事處組織條例》，城市街道辦事處的任務(wù)主要是辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項，指導(dǎo)居民委員會的工作，反映居民的意見和要求，其功能和社區(qū)的功能多有雷同。長期以來，街道辦事處憑借其對社區(qū)居委會人、財、物的控制，將政府職能延伸到社區(qū)，居委會不同程度地存在行政化管理傾向，自治色彩淡薄，居民參與程度不高，凝聚力不強。而且，在基層政府下?lián)艿馁Y源中，人力、財力和物力相對集中在街道，社區(qū)則因受資源、職責(zé)、經(jīng)費等限制，很難為群眾提供及時有效的服務(wù)。撤銷街道辦，進(jìn)行功能和組織重構(gòu)以及服務(wù)重心下沉，有利于把社區(qū)的功能和效用發(fā)揮起來，增強社區(qū)自治能力，促使社區(qū)自治的歸位。

4. 撤銷街道辦不存在法律障礙。

建國以來，我國關(guān)于街道辦事處的法律有兩部。一部是現(xiàn)行的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，其第六十八條規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)過上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)”。一部是2009年6月全國人大常委會宣布廢止的《城市街道辦事處組織條例》，條例關(guān)于街道辦事處的規(guī)定是：“為加強城市居民工作，密切政府與居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機關(guān)?！备鶕?jù)兩部法律，街道辦不是一級政府，而是上一級政府的派出機構(gòu)，從法律規(guī)定上講，可以派出也可以不派出。因此，撤銷街道辦或不設(shè)街道辦不存在法律障礙。

（二）改革成效受多種因素的制約

從各市的經(jīng)驗和面臨的問題來看，如果改革只是街道和社區(qū)自身的改革，沒有自上而下的頂層設(shè)計和通盤考量，必然會受到宏觀體制的制約，不可能有更多的突破；如果改革沒有具備較強自治能力和自治水平的社區(qū)自治組織以及相對發(fā)育成熟的民間社會機構(gòu)為支撐，必然會因為缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)難以有效推進(jìn)。撤銷街道辦模式的基層社會治理創(chuàng)新能否取得實效，受到以下幾個因素的影響：

一是相關(guān)法律制度的完善。推行撤銷街道辦模式的基層社會治理創(chuàng)新，要在法律法規(guī)的框架內(nèi)進(jìn)行。目前，《城市街道辦事處組織條例》廢止后，我國沒有一部法律明確街道辦事處的工作職責(zé)，涉及街道的法規(guī)、規(guī)章之間或政策之間經(jīng)常出現(xiàn)相互抵觸的問題，街道辦事處的權(quán)責(zé)如何界定缺乏法律依據(jù)。1989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，雖然對居委會的職責(zé)進(jìn)行了具體規(guī)定，但有些規(guī)定已經(jīng)過時，而且缺乏具體的保障措施。例如，居委會組織法規(guī)定居委會有協(xié)助政府有關(guān)部門做好管理工作的職責(zé)。但如何理解居委會的“協(xié)助政府部門管理”的職責(zé)，如何避免居委會因協(xié)助政府部門開展工作導(dǎo)致的過度行政化傾向，甚至居委會協(xié)助政府部門管理的職責(zé)該不該剝離，使社區(qū)能一心一意發(fā)揮自治和服務(wù)功能，各地也做法不一。推進(jìn)撤銷街道辦模式的基層社會治理創(chuàng)新需要相關(guān)法律制度的支撐和指引，在街道、社區(qū)定位尚不明確的情況下開展的改革難免會走彎路。

二是基層社會治理創(chuàng)新理念和目標(biāo)的確定。撤銷街道辦后，當(dāng)?shù)卣畬鶎由鐣卫韯?chuàng)新目標(biāo)的定位也會直接影響改革的成效。當(dāng)前，根據(jù)政府與社區(qū)結(jié)合的緊密程度不同，國際上基層社會治理模式主要有三種類型：以新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式、以美國為代表的社區(qū)自治模式和以日本為代表的混合模式。治理模式的選擇，直接決定著改革的方向。當(dāng)前公認(rèn)度較高的是混合模式，也稱為共治模式或多中心治理模式。在這種模式下，我國基層社會治理創(chuàng)新的方向應(yīng)當(dāng)是：治理主體由單一向多元轉(zhuǎn)變，不完全依附于政府；治理過程由行政控制轉(zhuǎn)向共商、共議、共決的民主協(xié)商；治理組織體系由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄骄W(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通過公民權(quán)利的民主化和公共權(quán)力的分散化，實現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的結(jié)合。

三是城市管理體制改革的配套。市、區(qū)兩級政府的城市管理體制改革，是街道和社區(qū)層面改革的前提條件和制度保證。沒有市、區(qū)兩級政府的綜合改革做基礎(chǔ)，撤銷街道辦模式的基層社會治理創(chuàng)新根本無法取得實質(zhì)性突破。現(xiàn)行城市管理體制政府部門、街道、社區(qū)各自的工作職責(zé)定位不準(zhǔn)，政府與社區(qū)、社會組織之間的關(guān)系沒有理清。各級政府主要靠行政手段管理城市，在很大程度上包攬了城市管理的一切事務(wù)，導(dǎo)致城市管理層級較多、管理機構(gòu)冗雜，也制約了城市社會的自治功能。實行撤銷街道辦的基層社會治理創(chuàng)新，需要加快構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的城市管理格局。

四是社區(qū)自治的成熟度。撤銷街道辦后，原來由街道辦承擔(dān)的工作，很大一部分都要下放到社區(qū)。如果社區(qū)自治能力較低，將難以實現(xiàn)與政府行政職能的有效對接。社區(qū)自治能力取決于社區(qū)多元主體的培育和參與能力。當(dāng)前，我國社區(qū)自治普遍存在自治組織職責(zé)不清，社區(qū)社會組織發(fā)育不足、力量微小，社區(qū)居民參與意識淡薄、自治活動的內(nèi)容和載體單一，駐區(qū)單位社會力量、市場主體參與缺位等問題，沒有這些治理主體的發(fā)展壯大和積極參與，社區(qū)自治能力很難得到提高，基層社會治理創(chuàng)新很難取得突破。

四、中小城市科學(xué)推進(jìn)撤銷街道辦模式的基層社會治理創(chuàng)新的政策建議

在當(dāng)前深化行政體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社會治理體制的形勢下，中小城市開展撤銷街道辦的改革產(chǎn)生了一些積極成效，但也面臨著一些問題和困難。正在推進(jìn)這項改革的城市應(yīng)當(dāng)注意，撤銷街道辦推動基層社會治理創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，不是簡單的機構(gòu)精簡和強化職能，既關(guān)系到政府治理、社會治理和社區(qū)治理有效銜接和整體推進(jìn)，也關(guān)系到多元共治的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的架構(gòu)，改革不能僅局限在街道和社區(qū)層面，而應(yīng)當(dāng)作為綜合改革來配套推進(jìn)。

（一）創(chuàng)新政府管理方式

政府應(yīng)當(dāng)通過自身的治理創(chuàng)新為基層社會治理創(chuàng)新讓渡空間。要創(chuàng)新政府治理理念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的一元主體并以行政控制為主的社會管理理念，樹立多元治理、共建共享的治理理念，按照“政社分開”和“政事分開”的理念，明確政府在社區(qū)治理中的定位和職責(zé)，正確處理行政和自治的關(guān)系。要推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立健全政府職能轉(zhuǎn)移制度，建立各級政府部門的“權(quán)力清單”和“職能清單”，把一些社會能夠自我管理的職能逐步轉(zhuǎn)移社區(qū)和社會組織來承擔(dān)，建立健全政府與社會協(xié)同治理工作機制。要加快推進(jìn)政府機構(gòu)改革，改革傳統(tǒng)的基層政府組織架構(gòu)，精簡人員機構(gòu)，減少行政層級，推動服務(wù)資源向社區(qū)下沉。

（二）推動社會治理創(chuàng)新

基層社會治理是社會治理的組成部分，基層社會治理創(chuàng)新離不開社會治理創(chuàng)新的整體推動，尤其離不開各類社會組織和社會工作隊伍等社會力量的共同參與。要進(jìn)一步建立社會力量健康成長的培育發(fā)展制度。加大社會組織培育發(fā)展力度，建立培育和孵化平臺，為社會組織提供相互交流、孵化、登記和項目運作等服務(wù)，提升社會組織自身的管理水平和參與基層社會治理的能力。完善社會組織投入機制，大力拓寬社會組織籌資渠道，支持和引導(dǎo)民間力量為社會組織提供人力、物力和財力支撐。健全政府購買服務(wù)機制，編制向社區(qū)和社會組織購買服務(wù)目錄，制訂相應(yīng)的具體實施辦法。大力發(fā)展社會工作事業(yè)，培養(yǎng)社會工作專門人才，完善社會工作人才引進(jìn)和使用機制，促進(jìn)專業(yè)社會工作者參與到基層社會治理中。

（三）建立多元共治的基層社會治理結(jié)構(gòu)

要從傳統(tǒng)的自上而下的政府主導(dǎo)治理模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政主導(dǎo)，社區(qū)為本，社區(qū)工作者、社區(qū)組織、企業(yè)及社區(qū)居民多元參與、協(xié)力推動的協(xié)同治理模式。探索社區(qū)事務(wù)市場化、社會化的途徑，引導(dǎo)社會資源、資金大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，通過政府引導(dǎo)與市場運作相結(jié)合，大力發(fā)展多層次物業(yè)服務(wù)、綜合性社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)。以場地提供、經(jīng)費支持、公共活動參與、公益崗位設(shè)置等方式支持和培育社區(qū)社會組織的發(fā)展，逐步構(gòu)建政府調(diào)控機制同社會協(xié)調(diào)機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局。

（四）健全社區(qū)治理保障機制

推進(jìn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須建立健全社區(qū)治理保障機制。一是要加強社區(qū)治理制度化建設(shè)。健全社區(qū)治理相關(guān)制度體系，明確界定政府組織、企事業(yè)部門、物業(yè)企業(yè)、業(yè)主委員會、各人民團(tuán)體、社區(qū)組織、社會中介組織之間的功能邊界和權(quán)限，為“政事分離”和“政社分離”提供制度依據(jù)。二是要完善社區(qū)治理投入機制。積極轉(zhuǎn)變社區(qū)財力支撐體系，把社區(qū)治理投入納入公共財政框架下運作，逐漸加大財政支出比重，采取成立基金會和公益創(chuàng)投等形式，鼓勵和促進(jìn)社會各力量加大對社區(qū)治理的投入，整合社區(qū)資源，大力發(fā)展社會企業(yè)。三是要加快推進(jìn)社區(qū)治理隊伍建設(shè)。創(chuàng)新社區(qū)工作人才培養(yǎng)、管理、使用機制，制定職稱、待遇、管理、培訓(xùn)等配套政策和職務(wù)聘任制度。探索從社區(qū)工作者、社會工作者定向招考公務(wù)員機制，拓寬社區(qū)工作者發(fā)展空間。四是要加快推進(jìn)社區(qū)信息化建設(shè)。加快建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺，廣泛吸納社區(qū)社會組織、社區(qū)服務(wù)企業(yè)、駐區(qū)單位信息資源，整合社區(qū)各方力量，構(gòu)建設(shè)施智能、服務(wù)便捷、管理精細(xì)、環(huán)境宜居的“智慧社區(qū)”。

（五）改革中需要注意的具體問題

1. 合理分流街道辦承擔(dān)的職能和工作人員。目前，各市改革都主要采取將原街道的部分職能收歸區(qū)直相關(guān)職能部門，部分職能下放到社區(qū)。對原街道工作人員采取“新人新辦法、老人老辦法”，原工作人員職級不變、身份不變、待遇不變，分流到區(qū)直部門、新成立的社區(qū)服務(wù)中心或公共服務(wù)中心、社區(qū)。可以將人員分流引起的改革不徹底、社區(qū)工作人員同工不同酬等問題，看作是漸進(jìn)式改革中必須經(jīng)歷的一個階段。但切忌借改革之名，增加政府管理機構(gòu)，增加人員編制，延伸組織體系，擴大行政事業(yè)單位，變相地膨脹政府機構(gòu)。

2. 正確認(rèn)識政府對社區(qū)治理的介入。當(dāng)前，在社區(qū)中除了成熟的政府組織以及居民委員會外，其他社會組織還沒有足夠的能力來代替政府部門組織居民管理公共事務(wù)，居民缺乏自治的意識、社區(qū)參與度低，目前階段我國社區(qū)治理尚離不開政府的指導(dǎo)、規(guī)劃、支持和推動。但政府也不能越俎代庖，應(yīng)當(dāng)通過規(guī)劃指導(dǎo)、下放權(quán)力、提供經(jīng)費等方式支持社區(qū)自治組織體系的構(gòu)建，然后通過社區(qū)自治組織和社會組織的有效運作，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民自我教育、自我服務(wù)、自我管理、自我約束的自治狀態(tài)。

3. 科學(xué)設(shè)計社區(qū)規(guī)模。按照社會學(xué)的觀點，社區(qū)是自然發(fā)生的，它形成多大規(guī)模就是多大規(guī)?！，F(xiàn)代大都市的“社區(qū)治理”理念，是一種模仿傳統(tǒng)社區(qū)機制，對空間上漫無邊際的大城市或城市帶實行“分而治之”的策略。社區(qū)規(guī)模設(shè)定過大不利于社區(qū)自治，社區(qū)規(guī)模過小不利于政府管理，尤其是撤銷街道辦實行區(qū)管社區(qū)后，由區(qū)直部門直接對口多個社區(qū)，社區(qū)規(guī)模過小、數(shù)量過多顯然不利于管理和服務(wù)。可以采取“一社多居”和社區(qū)網(wǎng)格化管理和服務(wù)的形式解決社區(qū)規(guī)模擴大帶來的自我管理、自我服務(wù)難題。

4. 合理規(guī)劃行政和公共服務(wù)的提供方式。各市撤銷街道辦改革后，對于原來由街道、社區(qū)承擔(dān)的政府延伸到社區(qū)的行政和公共服務(wù)職能，有的繼續(xù)放在社區(qū)，由社區(qū)服務(wù)中心承擔(dān)，有的從社區(qū)剝離建立服務(wù)一定范圍的公共服務(wù)中心，由公共服務(wù)中心承擔(dān)。具體采用哪種方式，由于各地的人口、地貌、交通、居住環(huán)境都有較大差異，在改革中需要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H確定。建議社區(qū)服務(wù)中心或公共服務(wù)中心探索以政府購買服務(wù)的方式運營。

5. 注重發(fā)動社區(qū)居民積極參與。社區(qū)治理創(chuàng)新的核心理念是“人”，核心行動是“社區(qū)參與”，核心價值是“共同體意識”。各地在改革中應(yīng)當(dāng)積極改變以往社區(qū)建設(shè)中居民參與不足的狀況，鼓勵社區(qū)居民通過共同參與社區(qū)事務(wù)培養(yǎng)社區(qū)共同體意識，增強社區(qū)認(rèn)同感，通過健全居民參與機制、暢通居民參與渠道、發(fā)展社區(qū)協(xié)商民主等多種方式促進(jìn)社區(qū)居民積極參與基層社會治理。

（作者單位：民政部政策研究中心 鄭州市民政局）