我國地方財政投融資平臺債務風險分析

□ 武文莉

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

我國地方財政投融資平臺債務風險分析

□ 武文莉

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

1994年的分稅制改革導致中央財政收入占全國財政收入的比重迅速增加，地方政府在財政收入迅速減少的情況下還要承擔大量的事權。在這種財力與事權不匹配的情況下，地方政府只有通過舉借債務來完成基本公共產品的提供和基本公共服務的供給。金融危機之后，地方融資平臺數(shù)量驟增，地方債務數(shù)額短期內迅速膨脹，加大了銀行信貸風險。因此，防范并化解地方政府債務風險便成為當務之急。

地方財政；地方投融資平臺；債務風險

地方財政風險的表現(xiàn)形式多種多樣，不同地區(qū)之間存在差別，就我國目前狀況而言主要分為收入風險、支出風險、赤字風險和債務風險。其中債務風險是地方財政風險形成的主要原因。然而，我國地方債務風險主要來源于地方投融資平臺。因此，地方融資平臺到底會帶來怎樣的風險及如何規(guī)避這些風險應當成為各級政府部門需要深入思考的問題。

一、地方政府債務形成的原因分析

地方政府債務是指所有最終需要地方政府作為債務負擔主體的各種債務，不僅包括地方政府的直接舉債，而且包括那些雖不是由地方政府直接舉債，但依據(jù)法律、道義或其他社會責任，最終需要由地方政府承擔償還責任的債務。在地方政府債務的形成因素中，現(xiàn)行財政體制和投融資體制中的某些欠缺是形成債務問題的根本原因。

（一）分稅制改革下地方政府財力與事權的不匹配

通過對十幾年分稅制改革實踐的反思，不難發(fā)現(xiàn)，在其所衍生的一系列弊病之中，最突出的問題就是基層財政困難以及地區(qū)差別日益擴大。由于分稅制改革的首要目的是緩解中央的財政壓力，因此改革本身帶有明顯的集權傾向。分稅制加強了中央政府的財力，卻削弱了地方政府的財力。從我國的經濟發(fā)展過程看，從“一五”至“七五”期間，我國地方政府的財政收入比較高，有的時期甚至高過中央政府的財政收入。在“八五”（1991～1995）期間，中央財政和地方財政的比例關系突然發(fā)生了逆轉，中央財政收入占全國財政收入的比重止跌回升，迅速提高，其原因就是1994年實行了分稅制改革。1994年，分稅制改革把幾個主要稅種的大部分收入都劃歸中央，留給地方的多是一些近期征收潛力較小和征管難度較大的零散稅種，其收入不僅不夠穩(wěn)定而且增長緩慢。改革的結果使中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22%上升到1994年的55.7%。此后中央財政收入占全國財政收入的比重一直較高，2010年中央財政收入占全國財政收入的比重達到51.19%。［1］（p180－181）

分稅制改革改變了政府間財力與事權的配比關系，在財力方面，提高中央財政占全國財政收入比重的同時，省以下各級也大都采取了類似的集中財力的辦法，在省以下政府財政分配關系中，省、市兩級財政在中央集中一部分財力的基礎上，又對共享收入、地方固定收入進行了分成，使縣、鄉(xiāng)財力再次向上集中，形成了財權關系調整上的“倒金字塔”結構。而在事權方面，改革開放以后，隨著社會主義市場經濟體制框架的基本建立和市場化程度的不斷加深，市場與政府的關系在調整中逐步明晰，政府的事權也逐步明確，基層政府中過去通過稅費、攤派等方式轉嫁給農民的負擔逐步由財政以公共支出的責任來承擔，因此，與傳統(tǒng)體制相比，市場經濟中的基層政府事權呈現(xiàn)擴大的趨勢，這在某種程度上形成了事權關系調整上的 “正金字塔”結構。［2］這種財權關系上的倒金字塔趨勢與事權關系上的正金字塔趨勢，使得基層財政因無力保證各項嚴格規(guī)定的必保的支出而陷入了財政困境。

（二）地方債彌補了地方政府在財力上的缺失

由于分稅制改革沒有建立在完善的憲政分權的基礎之上，沒有按照“一級政府、一級預算、一級事權、一級財政”的基本分權模式來明確劃分各級政府的事權和財權，這就使得地方稅權不完整，與事權不對稱。中央通過稅收返還及轉移支付等形式支援地方政府財力，并沒有改變地方財政的困境。2004年我國城市改造進入了大規(guī)模爆發(fā)時期。城市發(fā)展的速度，城市建設的好壞，直接關系到領導的政績。所以，地方政府都熱衷于道路拓寬，建設新房子和新城區(qū)。這些建設都要花大量的錢，在這種情況下地方政府的財政缺口就進一步加大了。對地方政府而言，在事權與財力不匹配的情況下，要求保運轉、保發(fā)展，便產生了舉債行為。在現(xiàn)有投融資體制下，城市建設投入主要依靠地方政府，在財政撥款較為有限的情況下，資金的籌集是主要依賴的融資渠道。由于地方政府不允許發(fā)行公債，且缺乏必要的正規(guī)融資渠道，因此它們只有通過成立融資平臺進行舉債。地方政府通過舉借債務，有效緩解了資金需求矛盾，加快了基礎設施和公共事業(yè)建設，促進了地方經濟社會的發(fā)展。但大量舉債也帶來了政府性債務劇增和財政風險加大等問題。

二、地方政府債務膨脹的原因分析

地方債一直都存在。2009年，為配套實施中央應對國際金融危機的4萬億政府投資計劃，絕大多數(shù)地方投融資平臺搭乘了應對國際金融危機而采取的一系列刺激政策的便車，大舉借貸，使得地方政府債務迅速膨脹。

（一）受世界經濟環(huán)境影響

2008年世界金融危機席卷全球，我國政府應對危機的4萬億經濟刺激計劃出臺后，各地紛紛推出包括地下軌道交通系統(tǒng)、城市輕軌、高速公路等大型基礎設施建設項目規(guī)劃，總投資規(guī)模十分龐大。然而中央政府僅負擔了總投資的1.18萬億元，這意味著上報的大量地方項目的大部分資金將由地方自籌。這就使本來捉襟見肘的地方財政變得雪上加霜。為了緩解資金上的矛盾，在中央政府允許的前提下，地方政府加快了投融資平臺建設，各級地方政府融資平臺順勢飛速發(fā)展起來，地方政府的債務也隨之迅速膨脹起來。

（二）過度利用融資政策

所謂地方融資平臺，就是指地方政府發(fā)起設立，通過劃撥土地、股權、規(guī)費、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現(xiàn)金流均可達融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現(xiàn)承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業(yè)等肥瘠不一的項目。地方政府融資平臺主要表現(xiàn)形式為地方城市建設投資公司（簡稱“城投公司”）。其名稱可以是某城建開發(fā)公司、城建資產經營公司等。地方政府之所以采用融資平臺的方式進行融資，其原因是我國相關法律對地方政府在財政上有嚴格的約束。我國《預算法》規(guī)定，除了國務院特批以外，不允許地方政府舉債。人民銀行1996年發(fā)布的《貸款通則》也限制了地方政府直接貸款的權力，1995年通過的《擔保法》也曾規(guī)定國家機關不得為保證人。在這種情況下，地方政府融資就需要一個中間媒介，地方融資平臺就充當了這個角色。地方政府沒錢，但是地方政府有資產，把資產注入一家公司作抵押，然后舉債。這樣的辦法其實并沒有什么不妥，但是時間一長我們就會發(fā)現(xiàn)，由于我國地方政府之間的競爭關系，為了政績，地方就爭先恐后地大肆舉債。因為不舉債就沒辦法發(fā)展，不發(fā)展就意味著要落后，結果就是后患無窮，這樣的現(xiàn)實催生了我國地方政府前人借錢后人還債的怪邏輯。銀行也認為是政府借的錢就一定能夠還，因為政府有財政收入。所以很多銀行就覺得把錢貸給政府是肯定能拿回來的，在這種情況下，銀行的口子是開著的，地方融資平臺的數(shù)量就迅速增加，地方債的規(guī)模也迅速增大。據(jù)來自銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，到2009年5月末，全國投融資平臺公司有8821家，其中縣級平臺高達4907家，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在搭臺融資。來自央行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到2010年12月，通過地方投融資平臺的負債額已經超過10萬億。

三、地方政府債務膨脹的風險分析

（一）地方債加劇了地方政府超常規(guī)發(fā)展

地方融資平臺的快速發(fā)展導致地方政府的超常規(guī)發(fā)展，從而加劇了地方債風險。央行的調查數(shù)據(jù)顯示，在全國地方政府的投融資負債10萬億中，各地政府資產負債率約60%，平均資產利潤率不到1.3%。特別是縣級平臺幾乎沒有盈利。銀行貸款在2009年的一年之中增加了一倍，而這一年之中所貸出去的款基本上集中在2009年的前四個月。四個月貸出去大量的貸款，根本就沒有可能把每一個項目都做足可行性研究凈值報告，因此，好多時候借貸都是一筆糊涂賬。據(jù)審計署“2009年中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”的結果顯示，審計調查的18個省、16個市和36個縣截至2009年底，“本級政府性債務”余額共計1.45萬億元，占全年全國財政總收入的21.17%。這些審計調查的地區(qū)共有各級融資平臺公司307家，其地方財政投融資平臺的債務分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44.07%、71.36%和78.05%。［3］由此可見，地方財政投融資平臺的債務規(guī)模已經相當巨大，已經成為地方政府的沉重負擔。地方政府財政資金償債能力不足。從政府性債務余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區(qū)債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。［4］

（二）地方債加劇了房地產泡沫

地方政府以低價征用土地高價轉讓土地使用權，用從中獲得的收益搭建的融資平臺，也導致了各級地方政府極力地推高當?shù)氐貎r，進而推高了房價。也就是說，地方政府的還款能力是建立在當?shù)胤績r上漲的基礎上的。地方政府基礎設施建設項目的資金主要來源于融資平臺，當房地產泡沫破滅時，土地價格就會全面下跌，地方政府從“土地財政”中獲得的收益就會減少，地方政府基礎設施建設的資金鏈就會斷掉，在建的工程就會成為爛尾工程，地方政府的還款能力就會出現(xiàn)較大問題。在國務院出臺一系列房價控制措施之后，全國的房地產投機炒作得到了一定程度的遏制，從而使全國的住房銷售突然間發(fā)生了逆轉。在這種情況下，不僅使全國各地的土地交易迅速下降，而且土地交易價格也全面下跌。土地交易減少及價格下跌，就會使不少地方政府融資平臺面臨巨大風險。同時，在經營城市的誘惑下，地方政府通過各種手段推高地價和房價，以實現(xiàn)土地收益最大化，城市房價在地方政府的推動下單邊上漲，居高不下，使多數(shù)城市居民難以承受。這種狀況侵害了城市居民特別是購房居民的利益，有損社會公平正義，同時也透支了地方未來的土地收入，由此帶來的經濟利益是不穩(wěn)定、難以為繼的。［5］

（三）地方債加劇了銀行信貸風險

其實地方負債的問題一直都存在，只是由于地方政府過去雖然欠了錢，但是收入增長得快，有還款能力。金融危機之后，很多行業(yè)的經濟增長開始放緩，導致地方財政收入的增長也開始放緩，再加上2009年借債總額迅速上漲，致使問題在現(xiàn)在才被重視。4萬億經濟刺激計劃衍生出來的問題是地方負債，而地方負債其實還引發(fā)了一個更加危險的問題，就是銀行貸款。換句話說，2009年短期增長起來的銀行貸款中有多少最終會化為壞賬。當?shù)胤秸疀]有還款能力的時候，會造成中國的次貸危機，最后的結果只能是讓國家來買單或者造成通貨膨脹。目前我國地方政府債務風險不在于融資平臺，而在于銀行借款。同時，這種在政策催生下的迅速膨漲的債務是否真的都能有效地用于中國實體經濟的發(fā)展，這當然是一個很重要的問題。更讓人擔憂的是這一天文數(shù)字的款項有沒有成為腐敗的溫床，這才是地方政府債務所衍生出來的更加深層次的問題。

四、地方政府債務風險的防范與化解

2010年1月19日，在國務院第四次全體會議上，國務院總理溫家寶把 “盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”列入2010年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。對于地方政府舉債，我們更應該用辯證的方法來看待。既要看到其刺激內需、促進發(fā)展的作用，也要看到其規(guī)模偏大、風險加劇的隱患；既要看到債務資金已成為地方發(fā)展資金鏈中的重要一環(huán)，又要看到目前債務問題較多、急需規(guī)范的事實；既要看到政府債務的個性問題，又要看到與土地、房地產、金融、財政交織形成的問題。因此，研究和探討地方政府債務風險防范和化解的途徑尤為重要。

（一）拓寬地方政府財政收入的渠道

“十二五”規(guī)劃中，提出了積極構建有利于轉變經濟發(fā)展方式的財稅體制。在合理界定事權的基礎上，應按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間財政分配關系。增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，為縣級政府提供基本公共服務財力保障。

⒈推進現(xiàn)行稅制改革，科學地解決地方財政困境問題。我國現(xiàn)行稅權過于集中，為正確處理稅收制度缺乏社會公平性，社會收入分配失調，社會貧富分化等突出矛盾。中央政府應適當上移支出責任及下放收入能力，構建科學的稅種劃分格局和財力分配格局。在現(xiàn)行分稅制基礎上重新合理劃分收入，按照 “減少共享稅種、完善地方稅制”的原則，實施中央稅收以增值稅、消費稅和關稅為主，省級政府以營業(yè)稅為主，縣級以財產稅、所得稅為主的稅收制度改革。同時，中央應賦予地方適度的稅收立法權，賦予地方政府根據(jù)各地稅源狀況，在中央和地方人大的監(jiān)督下開設一些地方性稅種的權力，并以此擴大稅收規(guī)模。從而增強地方本級收入能力，壯大地方財政實力，使我國地方政府財政困難得到全面緩解。

⒉完善轉移支付制度，全面緩解地方財政困難。建立科學、規(guī)范、透明的財政轉移支付制度，是緩解地方財政困難的重要手段。應逐步取消“基數(shù)法”，建立以國際通用的“因素法”分配方式，縮小地區(qū)間貧富差距；按照我國公共產品供給均等化原則，取消稅收返還，壓縮專項轉移支付規(guī)模，提高一般性轉移支付規(guī)模及比重，使事權大于財權的貧困地區(qū)實現(xiàn)事權與財權的統(tǒng)一；全面推行不發(fā)達、落后地區(qū)“零資金”配套政策，根據(jù)各地區(qū)經濟、社會、政治等有關指標，制定地區(qū)“零資金”配套政策，解決財力薄弱地區(qū)的財政負擔過重問題，科學化解因專項配套而導致地方財政深陷困境的僵局。

（二）加強地方債務的監(jiān)督與管理

目前地方政府負債數(shù)額較大，涉及面廣，分布在政府各職能部門。對政府而言，很難說清自己到底有多少債務，存在多大的財政風險。所以，各級政府必須成立專門機構，負責債務風險統(tǒng)計、調查和風險預警分析，不經該部門批準，任何單位不得從事舉債、擔保等經濟活動。同時，加快風險立法，明確債務風險的范圍、責任等，用法律手段防范并化解財政風險。加強本級人大監(jiān)督和群眾的社會監(jiān)督，建立完備、透明的地方政府債務信息披露制度建設，定期披露顯性債務、隱性債務、或有債務等方面的情況。借鑒發(fā)達國家的成功經驗，衡量地方政府的風險承受能力，在各個環(huán)節(jié)設置硬性指標限制，創(chuàng)立風險指標評級體系，在地方財政與融資平臺之間設立“防火墻”，有力控制地方政府債務規(guī)模，強化融資平臺與銀行系統(tǒng)的風險約束意識，有效避免政府過度融資。

（三）強化還款意識，完善償債機制

建議各級地方政府設立財政償債準備金，保證債務償還的資金需要。財政預算內撥款、提前收回的政府債權資金、預算外結余資金等可以作為財政償債準備金的來源。對有經濟效益和償還能力的項目，財政部門應對其經營效益情況進行監(jiān)控，督促項目單位制定并落實償債計劃，按月將償債資金匯入財政償債準備金。

總之，在當前的經濟形勢下，要在合理控制風險和持續(xù)促進經濟發(fā)展之間尋找平衡點，采取科學合理的方法，按照辯證認識、規(guī)范引導的原則處理地方政府債務風險問題，以促進地方經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

［1］2010年全國公共財政收入基本情況［EB/www.mof.gov.cn，2010－12－05.

［2］周波.政府間財力與事權匹配問題研究［M］.東北財經大學出版社，2009.180－181.

［3］袁高峰.地方財政投融資平臺債務風險問題研究［J］.山西財稅，2010，（08）.

［4］審計署公布審計報告7億元民生資金被擠占挪用［EB/OL］.中國新聞網(wǎng)，2010－06－23.

［5］中國社科院藍皮書：地方政府土地財政推高房價 ［N］.法制日報，2010－05－06.

（責任編輯：牟春野）

Our Local Government Financial Status and Dabt Risk

Wu Wenli

In 1994，There were a reform about system of tax distribution.After this，the central fiscal revenue was growth.The fiscal revenue of local government was reduction at the same time.But the local government should bear a lot of things to do.In this case，the local government has to borrow money in order to provide the basic public products and public service.After financial crisis，there are many local financing platform.The local amount of debt is growth fastly.It increased risk of bank credic.

local government；local investment and financing platform；debt risk

F812.2

A

1007－8207（2011）10－0038－04

2011－07－21

武文莉 （1971—），女，吉林公主嶺人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學院）公共管理教研部副教授，吉林大學公共管理碩士，研究方向為公共財政。