社會(huì)組織的外部環(huán)境分析及發(fā)展路徑

袁小平

社會(huì)組織的外部環(huán)境分析及發(fā)展路徑

袁小平

社會(huì)組織是重要的社會(huì)治理主體之一，發(fā)展社會(huì)組織是構(gòu)建我國現(xiàn)代社會(huì)治理體制的重要一環(huán)。近些年來，我國社會(huì)組織發(fā)展迅速，但與國家對(duì)社會(huì)治理的要求相比仍比較滯后，仍需大力發(fā)展。組織權(quán)變理論認(rèn)為，外部環(huán)境是組織發(fā)展的重要變量，組織的發(fā)展演變是組織與周圍環(huán)境相互作用下的產(chǎn)物，組織的發(fā)展道路沒有最佳，一切視環(huán)境而變。這一重視組織環(huán)境的思想對(duì)現(xiàn)階段社會(huì)組織發(fā)展具有很大的啟示意義。目前學(xué)界在對(duì)發(fā)展社會(huì)組織的研究中，存在過于突出政府作用而忽略環(huán)境分析的傾向，容易將影響社會(huì)組織發(fā)展的外部環(huán)境因素等同于國家支持，從而窄化社會(huì)組織的發(fā)展路徑。因此，系統(tǒng)、深入地分析和比較當(dāng)前社會(huì)組織所面臨的各類環(huán)境有助于全面深化改革時(shí)期的社會(huì)組織建設(shè)。

一、現(xiàn)階段社會(huì)組織面臨的外部環(huán)境特征

結(jié)合組織社會(huì)學(xué)關(guān)于組織環(huán)境的理論以及我國的實(shí)際情況，影響社會(huì)組織發(fā)展的外部環(huán)境可分為目標(biāo)環(huán)境、法制環(huán)境、體制環(huán)境、績(jī)效環(huán)境和文化環(huán)境。目標(biāo)環(huán)境影響社會(huì)組織的發(fā)展方向，法制環(huán)境是社會(huì)組織發(fā)展的制度保障，體制環(huán)境決定了社會(huì)組織可以重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域，績(jī)效環(huán)境影響社會(huì)組織的日常工作，文化環(huán)境決定社會(huì)組織長(zhǎng)期發(fā)展的基礎(chǔ)。

（一）目標(biāo)環(huán)境特征

我國對(duì)發(fā)展社會(huì)組織的目標(biāo)定位可以從2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中一窺端倪。該決定提出要支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，“發(fā)揮各類社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。而后的十八大報(bào)告將發(fā)展社會(huì)組織提升到社會(huì)建設(shè)高度，提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，并要求“引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”?！笆濉币?guī)劃又對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展做了細(xì)致的規(guī)定，提出要“堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。

比較以上文件可見，中央政府在對(duì)社會(huì)組織的理念上，存在著兩個(gè)目標(biāo)定位，分別為效用目標(biāo)和變遷目標(biāo)。效用目標(biāo)期望社會(huì)組織能夠立即發(fā)揮服務(wù)功能，達(dá)到化解社會(huì)矛盾的目的。變遷目標(biāo)期待通過發(fā)展社會(huì)組織規(guī)劃行為，最終推動(dòng)我國社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷。效用目標(biāo)和變遷目標(biāo)的關(guān)系是短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)之間的關(guān)系?，F(xiàn)階段，二者之間的具體關(guān)系形態(tài)直接決定了社會(huì)組織的發(fā)展程度。從目前情況看，各地對(duì)效用目標(biāo)的重視程度明顯高于變遷目標(biāo)，均傾向于讓社會(huì)組織承擔(dān)較多的社會(huì)服務(wù)職能。

（二）法制環(huán)境特征

新制度學(xué)派認(rèn)為，社會(huì)組織要發(fā)展首先需要解決合法性問題。2013年頒布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》掃除了多年來困擾社會(huì)組織的登記障礙，指出行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類組織可以直接向民政部門申請(qǐng)登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理。根據(jù)這一精神，不少地區(qū)還放開了基層社區(qū)社會(huì)組織登記門檻，對(duì)于暫不具備登記條件的社區(qū)居民活動(dòng)團(tuán)隊(duì)，還可先申請(qǐng)核準(zhǔn)備案。可以說，社會(huì)組織的合法性困境已得到解決。但就整體而言，我國社會(huì)組織的法制環(huán)境并未取得突破性進(jìn)步，至今仍未制定專門針對(duì)社會(huì)組織的法律。在社會(huì)組織發(fā)達(dá)的國家，均有完善的法律以保證其發(fā)展。例如，日本頒布了《社會(huì)組織法》，德國制定了《結(jié)社法》。社會(huì)組織的壯大不僅需要取得合法身份，還要有配套條件支持。發(fā)達(dá)國家（如美國）的法律規(guī)定了政府對(duì)社會(huì)組織的資助，這些資助通常要占到社會(huì)組織收入的40%以上。我國目前稅收制度對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的導(dǎo)向性作用并不明顯，政府資助社會(huì)組織服務(wù)的做法也剛剛起步。2013年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，提出2020年在全國基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購買服務(wù)制度，但并未從法律上對(duì)此加以固定。由此可見，我國對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展未形成統(tǒng)一、完善與成熟的法律框架與管理思路，社會(huì)組織所面臨的法制環(huán)境依舊呈現(xiàn)出“重準(zhǔn)入、輕建設(shè)”特征。

（三）體制環(huán)境特征

體制環(huán)境主要涉及社會(huì)組織在一個(gè)什么樣的空間發(fā)揮作用，它反映了社會(huì)組織與政府、市場(chǎng)各類社會(huì)政策主體的關(guān)系。2006年后，我國社會(huì)組織迎來了發(fā)展機(jī)遇，其直接原因在于中共中央十六屆六中全會(huì)提出的社會(huì)管理要求。十八屆三中全會(huì)又提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。從社會(huì)管理到社會(huì)治理，政府給社會(huì)組織的空間越來越大。因此，對(duì)社會(huì)組織而言，必須將組織目標(biāo)與我國現(xiàn)階段黨和政府對(duì)社會(huì)治理的任務(wù)、方向等緊密結(jié)合，積極建構(gòu)與當(dāng)?shù)攸h委和政府的關(guān)系，為政府排憂解難。

在此種體制環(huán)境下，社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r與地方政府的引導(dǎo)策略關(guān)系密切。在創(chuàng)新社會(huì)治理方面投入較大的地區(qū)，社會(huì)組織的發(fā)展也較快。這種體制環(huán)境容易導(dǎo)致社會(huì)組織的不均衡發(fā)展。一些地方政府基于自身的要求，會(huì)采取分類控制方法對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理，對(duì)不同的社會(huì)組織采取不同的控制策略。這必然會(huì)影響不同類型社會(huì)組織的發(fā)展速度。

（四）績(jī)效環(huán)境特征

績(jī)效環(huán)境實(shí)質(zhì)上是對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理環(huán)境。目前對(duì)社會(huì)組織的管理主要分為兩類：一類是民政部門對(duì)社會(huì)組織的年度檢查與評(píng)估。這種常規(guī)性的年度檢查主要包括年度工作總結(jié)、年度檢查報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告等，主要審查社會(huì)組織是否有違法違規(guī)行為；另一類是項(xiàng)目委托方對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理。目前，許多社會(huì)組織參與社會(huì)治理的主要方式是通過政府項(xiàng)目制購買服務(wù)進(jìn)行。為保證項(xiàng)目質(zhì)量，作為發(fā)包方的各級(jí)政府往往會(huì)制定各類制度去評(píng)估社會(huì)組織的服務(wù)。受制于項(xiàng)目制的時(shí)間限制，許多評(píng)估制度往往存在指標(biāo)化考核傾向，以效率為導(dǎo)向，限定了社會(huì)組織所開展的服務(wù)內(nèi)容以及服務(wù)人群的數(shù)量。在此種評(píng)估環(huán)境下，社會(huì)組織更關(guān)心輸送服務(wù)的數(shù)量，而不是自身社會(huì)技術(shù)性的提升。正因?yàn)槿绱?，許多基層社會(huì)組織在解決了合法性難題后，一直無法保證服務(wù)的專業(yè)性。

（五）文化環(huán)境特征

文化環(huán)境是滋生和培育社會(huì)組織的土壤。社會(huì)組織的產(chǎn)生基礎(chǔ)是“公民文化”，其核心是公民權(quán)利與志愿參與。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)越來越重視，社會(huì)成員的公民意識(shí)也不斷加強(qiáng)。不過，從整體狀況來看，公民文化尚未完全建立，現(xiàn)代公益理念尚未深入人心，社會(huì)對(duì)公益的認(rèn)識(shí)仍停留于慈善層面，還未上升至責(zé)任、參與層次。此外，近兩年連續(xù)爆發(fā)的一系列公眾事件使社會(huì)組織的公益性產(chǎn)生了質(zhì)疑，削弱了社會(huì)組織的文化認(rèn)同基礎(chǔ)，給社會(huì)組織的發(fā)展帶來了短期的文化認(rèn)同壓力?？梢哉f，當(dāng)前社會(huì)組織的文化環(huán)境還欠堅(jiān)實(shí)。

二、社會(huì)組織發(fā)展的路徑

在全面深化改革的進(jìn)程中，社會(huì)組織建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)由數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量，增進(jìn)社會(huì)組織的社會(huì)服務(wù)能力，使社會(huì)組織兼顧短期效應(yīng)和長(zhǎng)期效應(yīng)。

（一）加強(qiáng)社會(huì)組織的自身能力建設(shè)

1. 積極參與現(xiàn)代公益文化的構(gòu)建

公益文化是現(xiàn)代公民文化的重要組成部分。社會(huì)組織提供的服務(wù)范圍廣，可以直接與公眾接觸，在構(gòu)建公益文化方面更有優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織應(yīng)積極開展公益文化活動(dòng)，擴(kuò)大公眾的參與面，使公眾直觀地感受到志愿性的力量，加深對(duì)公益的認(rèn)知。目前，社會(huì)組織通常采用的“社工+義工+志愿者”動(dòng)員機(jī)制在擴(kuò)大參與方面有一定成效，下一階段應(yīng)著重提升公眾的參與頻率，改變公眾的參與認(rèn)知，通過參與養(yǎng)成公民意識(shí)和公益意識(shí)。社區(qū)是培養(yǎng)社會(huì)成員志愿精神的天然場(chǎng)所，社會(huì)組織可與社區(qū)組織結(jié)合開展社區(qū)志愿行為，激發(fā)社會(huì)成員的志愿精神。社會(huì)組織還可以借助大眾傳媒力量，在社會(huì)層面廣泛宣傳互利互惠、同情、平等和社會(huì)公正的精神，積極傳遞正能量。

2.提升社會(huì)組織（尤其是草根NGO）籌集資源的能力

要使社會(huì)組織擺脫過度科層化和行政化傾向，必須拓展社會(huì)組織的資源來源渠道，減少對(duì)政府的依賴。首先，在籌款網(wǎng)絡(luò)方面，社會(huì)組織應(yīng)學(xué)會(huì)與官辦機(jī)構(gòu)、海外慈善組織、企業(yè)、基金會(huì)等建立起長(zhǎng)期的合作關(guān)系，建立起多元化的籌資網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，不同類型的社會(huì)組織還可考慮建立資源平臺(tái)，整合慈善資源，實(shí)現(xiàn)公益組織間資源的互補(bǔ)，提高慈善資源的使用效率。其次，完善組織管理框架，將募款人員與募款工作常態(tài)化。社會(huì)組織應(yīng)嘗試設(shè)立專門的募捐部門，聘用專職有經(jīng)驗(yàn)的籌款人員。再次，充分利用現(xiàn)代傳播技術(shù)，倡導(dǎo)微公益。微公益可以更好地發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)門檻低、傳播快、互動(dòng)性強(qiáng)、影響力大等突出優(yōu)勢(shì)，更強(qiáng)調(diào)普通人的參與和微小的貢獻(xiàn)，更容易影響和帶動(dòng)普通人參與公益活動(dòng)。社會(huì)組織既可以充分利用微博與微信的力量募資，也可以開展大量的微公益活動(dòng)。

3. 積極引入監(jiān)管績(jī)效機(jī)制，提升社會(huì)組織的技術(shù)力

技術(shù)力的提升可從內(nèi)外兩方面著手。內(nèi)部方面，社會(huì)組織首先應(yīng)積極做好自身的組織建設(shè)和制度建設(shè)，定期對(duì)組織的資源使用狀況和項(xiàng)目開展情況進(jìn)行自查，完善對(duì)員工進(jìn)行職業(yè)道德與行為準(zhǔn)則的培訓(xùn)制度，加強(qiáng)社會(huì)組織從業(yè)人員的自律，以此來大力提升社會(huì)組織的服務(wù)能力和透明度。外部方面，社會(huì)組織還應(yīng)在自覺接受政府監(jiān)督之余，積極引入外部第三方力量對(duì)自身的服務(wù)開展?fàn)顩r進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督不能僅局限于政府，還應(yīng)發(fā)揮社會(huì)力量的作用，建立廣泛的社會(huì)監(jiān)督體系。這方面，英國的舉報(bào)制度值得借鑒。它將社會(huì)監(jiān)督全部動(dòng)員起來組成舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)，任何公民發(fā)現(xiàn)問題都可以隨時(shí)舉報(bào)，舉報(bào)后這個(gè)系統(tǒng)就生效，政府通過舉報(bào)系統(tǒng)獲得信息并對(duì)社會(huì)組織問題問責(zé)。社會(huì)監(jiān)督力量的引入，既能增強(qiáng)社會(huì)組織的透明性，又能督促社會(huì)組織提升服務(wù)質(zhì)量，增進(jìn)環(huán)境的適應(yīng)性。

4. 發(fā)揮草根明星組織的示范作用

目前，已有不少草根組織通過自己的建設(shè)，迅速變成了“社會(huì)技術(shù)性集體”，具有廣泛的社會(huì)影響力和公信力。這些突破“分層控制體系”的限制而成長(zhǎng)起來的草根社會(huì)組織的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于其它草根社會(huì)組織的成長(zhǎng)具有重要的借鑒意義，應(yīng)發(fā)揮好明星草根組織的示范作用。一方面，這部分草根組織應(yīng)該承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，提升自身的服務(wù)質(zhì)量，提升其影響力；另一方面，明星草根組織加強(qiáng)與其它草根組織的聯(lián)系，積極向其它社會(huì)組織傳遞自身經(jīng)驗(yàn)，幫助弱小的草根組織完善組織架構(gòu)，提升自身能力。

（二）積極適應(yīng)體制要求，走“鑲嵌”與“脫域”共同發(fā)展之路

1.走嵌入式發(fā)展之路

所謂嵌入，首先是背景嵌入，即要求社會(huì)組織嵌入于創(chuàng)新社會(huì)治理的大背景。具體而言，社會(huì)組織應(yīng)積極結(jié)合創(chuàng)新社會(huì)治理的總體要求以及各地區(qū)社會(huì)治理所面臨的形勢(shì)，展開集中探索。目前社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域主要集中在文化教育與社會(huì)服務(wù)，這與當(dāng)前黨和政府對(duì)社會(huì)治理的規(guī)劃有所差距。為此，社會(huì)組織應(yīng)在社會(huì)矛盾比較尖銳（如拆遷、上訪、城市管理等）和社會(huì)需求比較強(qiáng)烈（如社區(qū)養(yǎng)老、農(nóng)村留守人群的照料、流動(dòng)人口服務(wù)等）領(lǐng)域積極開展服務(wù)，迎合百姓需求。其次是體制嵌入，即社會(huì)組織要積極嵌入當(dāng)前社會(huì)治理體制格局，充分利用好黨和政府的重視，獲取發(fā)展的資源。為創(chuàng)新社會(huì)治理，各地政府給社會(huì)組織提供的資源與空間都很大。有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)（如廣東、北京、上海）還將社會(huì)組織的發(fā)展作為創(chuàng)新社會(huì)治理的一個(gè)主要指標(biāo)，將構(gòu)建黨、政府和社會(huì)組織的關(guān)系作為創(chuàng)新社會(huì)治理的重要內(nèi)容。為此，社會(huì)組織應(yīng)積極與黨和政府進(jìn)行互動(dòng)，根據(jù)黨和政府的要求提供好優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，積極利用自身優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大公眾的參與，主動(dòng)與政府探索建立新型的監(jiān)管、協(xié)同、合作關(guān)系。

2. 主動(dòng)出擊、走“脫域”發(fā)展之路

所謂“脫域”，是指組織要脫離現(xiàn)有的環(huán)境限制，積極探索適合自身的發(fā)展之路。從現(xiàn)在體制環(huán)境看，社會(huì)組織的“脫域”發(fā)展可從兩方面進(jìn)行。一方面要積極擴(kuò)大服務(wù)領(lǐng)域。隨著我國適度普惠制社會(huì)福利制度的逐步建立，民生需求將得到滿足，公眾的發(fā)展性需求勢(shì)必上升。對(duì)社會(huì)組織而言，對(duì)如何滿足公眾的發(fā)展性需求應(yīng)早做規(guī)劃，事先探索。此外，社會(huì)問題具有復(fù)雜性和多樣性，在社會(huì)治理背景下，不能遺忘邊緣群體的特殊需求。這部分群體往往不能被公共福利所覆蓋。因此，社會(huì)組織可積極拓展服務(wù)領(lǐng)域，積極關(guān)愛特殊群體需求，在服務(wù)中突出自身服務(wù)特色。另一方面，社會(huì)組織可嘗試探索與其它福利供給主體構(gòu)建良好的關(guān)系。在福利多元治理的框架下，福利供給不僅要注意政府與社會(huì)組織的關(guān)系，還應(yīng)建構(gòu)社會(huì)組織與市場(chǎng)、家庭、個(gè)人等福利供給主體的關(guān)系。目前，社會(huì)組織普遍重視與政府建立和諧關(guān)系，但尚未重視建構(gòu)社會(huì)組織與市場(chǎng)、家庭、個(gè)人的關(guān)系。一些地區(qū)為增強(qiáng)社會(huì)組織的資源獲取能力，希望建立起社會(huì)組織與市場(chǎng)的融洽關(guān)系，但實(shí)踐探索中只是簡(jiǎn)單地將社會(huì)組織的服務(wù)市場(chǎng)化，容易使社會(huì)組織喪失非營(yíng)利性特征。借鑒國外的福利改革經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)組織可根據(jù)服務(wù)內(nèi)容多方面探索與市場(chǎng)、家庭和個(gè)人的關(guān)系。

總體來看，社會(huì)組織的“鑲嵌”與“脫域”結(jié)合發(fā)展有助于解決目前社會(huì)組織發(fā)展中所面臨的理念二重性問題?！拌偳丁卑l(fā)展思路迎合了“效率”理念，通過鑲嵌發(fā)展有利于社會(huì)組織獲取體制內(nèi)的發(fā)展資源，獲取更多的體制資源；“脫域”發(fā)展思路迎合了“變遷”理念，通過“脫域”發(fā)展可以促使社會(huì)組織探索出新的服務(wù)模式，建構(gòu)出新型國家與社會(huì)的關(guān)系。在二者的關(guān)系上，“鑲嵌”與“脫域”發(fā)展并不矛盾。在當(dāng)前體制下，“脫域”是在“鑲嵌”之下的脫域，最終都是為了更好地給社會(huì)成員提供福利。

（作者系南昌大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授，中國人民大學(xué)2012級(jí)博士生）