支出型貧困社會(huì)救助制度建設(shè)：必要性及難點(diǎn)

鐘仁耀

支出型貧困社會(huì)救助制度建設(shè)：必要性及難點(diǎn)

鐘仁耀

自古以來(lái)，總有一部分社會(huì)成員需要政府和社會(huì)或他人的援助才能避免生存危機(jī)，各國(guó)政府為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、緩和階層矛盾與階級(jí)對(duì)抗，亦在很早以前就制定并實(shí)施過(guò)諸如救災(zāi)、濟(jì)貧等方面的政策措施。而各國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助體系基本都是以收入為限制條件，其目的主要是為了解決收入型貧困問(wèn)題。

一、建立支出型貧困社會(huì)救助的必要性探索

伴隨著城鄉(xiāng)最低生活保障制度的推進(jìn)，我國(guó)形成了以最低生活保障為基礎(chǔ)，以醫(yī)療救助、教育救助等為支撐的綜合性社會(huì)救助體系，這個(gè)體系為我國(guó)城鄉(xiāng)居民由于收入低下而導(dǎo)致的基本生存問(wèn)題提供了一種根本性的制度保障。但是，這種收入型貧困社會(huì)救助制度（即低保制度和各種專項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目）存在著其自身的缺陷與局限，這種缺陷和局限主要表現(xiàn)為：以“收入”為標(biāo)準(zhǔn)，基本上不考慮貧困家庭的支出情況，從而無(wú)法反映各個(gè)體的實(shí)際支出情況，以及較難充分保障必要支出較大這部分群體的最低生活質(zhì)量。無(wú)論是低保制度還是各種專項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目都是如此；而且各種專項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目往往又以低保標(biāo)準(zhǔn)為前提條件，這樣就形成了一種斷崖式救助效應(yīng)。

正是由于這種收入型貧困社會(huì)救助制度，在建設(shè)時(shí)，沒有把必要大額支出所造成的絕對(duì)貧困人員和家庭作為其瞄準(zhǔn)對(duì)象，因此這些人群一方面由于無(wú)法滿足收入型貧困社會(huì)救助的條件被邊緣化；另一方面，由于各種各樣的大額必需支出而陷入絕對(duì)貧困。這就需要在收入型貧困社會(huì)救助制度之外建立支出型貧困社會(huì)救助制度，享受該制度待遇的一個(gè)基本條件是必須符合必要的大額支出標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)施范圍是必要的大額支出所帶來(lái)的絕對(duì)貧困人員和家庭。未來(lái)我國(guó)社會(huì)救助體系應(yīng)該由收入型貧困社會(huì)救助制度和支出型貧困社會(huì)救助制度兩部分構(gòu)成，這是今后我國(guó)社會(huì)救助制度建設(shè)中的一個(gè)新的重要目標(biāo)。

在實(shí)踐中，我國(guó)支出型貧困家庭主要是指那些收入處于較低水平，而由于受醫(yī)療、教育、住房等大額硬性支出擠壓，造成家庭實(shí)際生活水平處于絕對(duì)貧困狀態(tài)下的新貧困群體。這個(gè)群體的家庭人均收入雖然高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但由于目前的最低生活保障政策是以測(cè)算家庭收入為基礎(chǔ)，基本上未考慮家庭支出，一旦低保邊緣群體出現(xiàn)收入未增加，支出又因家庭成員突發(fā)重大疾病、子女非義務(wù)教育階段投入等因素大幅度增加，他們的實(shí)際生活可能比低保對(duì)象更艱難。

二、與收入型貧困社會(huì)救助制度比較分析

最低生活保障和各專項(xiàng)救助制度在解決“支出型”貧困在力度和方法上有其局限性，實(shí)際上存在著相當(dāng)一部分救助政策覆蓋不到或享受救助政策后仍有突出困難的群體。支出型貧困社會(huì)救助制度的建立不是否定低保救助，而是在低保制度等的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善現(xiàn)行社會(huì)救助體系，是對(duì)收入型貧困社會(huì)救助制度不足的一種補(bǔ)充。與現(xiàn)行收入型貧困社會(huì)救助相比，支出型貧困社會(huì)救助制度的基本特征主要表現(xiàn)在于以下5個(gè)方面：

（一）救助理念差異較大

以低保為核心的收入型貧困社會(huì)救助制度，主要解決困難群眾維持生存所必需的衣食住行等基本生活支出；而支出型貧困社會(huì)救助制度則需要將困難群眾的醫(yī)療、教育等剛性支出作為基本需求，納入社會(huì)救助的制度性安排。前者以解決“經(jīng)濟(jì)貧困”為特征（物質(zhì)匱乏），后者更加關(guān)注“人文貧困”（能力、機(jī)會(huì)缺失）等。

（二）核貧方法不同

收入型貧困社會(huì)救助制度的核貧方法主要通過(guò)制定一條“收入線”和“財(cái)產(chǎn)限額標(biāo)準(zhǔn)”（如上海在實(shí)施該雙重標(biāo)準(zhǔn)），考察家庭的收入水平和家庭財(cái)產(chǎn)狀況；支出型貧困社會(huì)救助制度主要考察家庭的收支平衡狀況，特別是要充分考慮不同類別困難群眾的基本需求及其家庭剛性支出，構(gòu)建新型的核貧體系。

（三）制度設(shè)計(jì)思路不同

收入型貧困社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)思路是按照“低保線”和“財(cái)產(chǎn)限額標(biāo)準(zhǔn)”等“缺多少、補(bǔ)多少”，而支出型貧困社會(huì)救助制度則是按照貧困家庭的個(gè)性化基本需求，“缺什么、補(bǔ)什么”，形成針對(duì)性、綜合性的“救助套餐”。按照“一戶家庭、一則案例、一個(gè)計(jì)劃、一縷陽(yáng)光”的工作理念，多渠道開展幫扶救助工作，讓更多的貧困家庭感到社會(huì)的溫暖。

（四）救助標(biāo)準(zhǔn)的度量有差別

在貧困識(shí)別方面，目前收入型貧困社會(huì)救助制度的衡量手段主要是收入貧困線和財(cái)產(chǎn)限額標(biāo)準(zhǔn)。收入貧困線通常設(shè)定為滿足最低生存消費(fèi)所需花費(fèi)的支出或得到的收入，區(qū)別不過(guò)是把貧困線定在什么水平上。雖然以收入作為計(jì)量手段和結(jié)果的貧困線標(biāo)準(zhǔn)具有簡(jiǎn)單、客觀、穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)。但最明顯的弊端是，沒有考慮到個(gè)體由于發(fā)生不可避免的大宗支出導(dǎo)致的貧困，這種“貧困篩選法”忽略了對(duì)貧困邊緣群體遭遇不測(cè)后生活狀況的關(guān)注與救助。社會(huì)救助由目前單一的“收入型貧困”向“支出型貧困”輻射，是我國(guó)社會(huì)救助政策的重大調(diào)整，表明政府甄別窮人的方式在發(fā)生改變。這種雙管齊下的做法，將大大拓展社會(huì)救助的覆蓋面，使救助工作更加人性化，更加科學(xué)、合理、公平。

（五）救助目標(biāo)不同

西方學(xué)者對(duì)貧困的研究從物質(zhì)匱乏論、社會(huì)排斥論到能力貧困，都是對(duì)貧困原因作出的多元解釋，但沒有充分考慮到一個(gè)正常人在遭遇不測(cè)時(shí)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。正如世界銀行報(bào)告所言：“貧困不僅指物質(zhì)的匱乏，而且還包括低水平的教育和健康；除此之外，貧困還包括風(fēng)險(xiǎn)和面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性，以及不能表達(dá)自身的需求和缺乏參與機(jī)會(huì)。”通常，“支出型”貧困家庭收入高于普通貧困人口，處于社會(huì)救助的“夾心層”， 抗風(fēng)險(xiǎn)能力比較弱，一旦遇到突如其來(lái)的大重病、天災(zāi)等剛性支出，往往比低保戶更困難。他們遇到的困難非常大，或者持續(xù)時(shí)間很長(zhǎng)，導(dǎo)致所儲(chǔ)備的資源枯竭，并且因喪失了預(yù)期歸還能力而難以預(yù)支資源時(shí)，才會(huì)真正陷入貧困。面臨風(fēng)險(xiǎn)和出于預(yù)防的儲(chǔ)蓄需要，或許可以解釋為什么我國(guó)有如此眾多的貧困家庭和低收入家庭傾向于儲(chǔ)蓄。

三、支出型貧困社會(huì)救助制度實(shí)施的難點(diǎn)探究

雖然與收入型貧困社會(huì)救助相比，支出型貧困社會(huì)救助有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，是對(duì)收入型貧困社會(huì)救助的一種有益補(bǔ)充和完善；但其自身也存在著許多難點(diǎn)，尤其在實(shí)施過(guò)程中表現(xiàn)得更為明顯。

（一）享受條件難以確定

收入型貧困社會(huì)救助制度的實(shí)施條件往往是以一定的收入水平作為能否享受的條件，隨著我國(guó)收入制度和稅收制度的不斷完善，尤其是收入核對(duì)系統(tǒng)的引進(jìn)，這種條件比較容易確定和把握。但支出型貧困社會(huì)救助在我國(guó)某些地方剛剛處于試點(diǎn)階段，除了經(jīng)驗(yàn)不足之外，其享受條件如何確定在實(shí)踐中也是一件非常困難的事情。首先在考慮支出條件的同時(shí)，是否需要考慮收入條件？其次，貧困家庭的支出項(xiàng)目包羅萬(wàn)象，究竟把哪些支出項(xiàng)目作為享受條件？最后，支出項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和水平難以把握和確定。

（二）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)適度性難以把握

實(shí)行收入型貧困社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)基本原則是補(bǔ)差型；但支出型貧困社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)如何確定成為該制度實(shí)施過(guò)程中的又一大難題。除了支出金額不像收入型貧困社會(huì)救助中收入額那樣容易確定之外，支出型貧困社會(huì)救助中補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)究竟是多少？補(bǔ)助到何種程度？這些問(wèn)題尚有待于研究和探索。

（三）基層管理人員隊(duì)伍建設(shè)難以加強(qiáng)

由于支出型貧困社會(huì)救助制度涉及到對(duì)醫(yī)療支出等各個(gè)項(xiàng)目的審核，程序比較復(fù)雜，手續(xù)相對(duì)繁瑣，工作量較大，因而需要大量的工作人員。但目前的實(shí)際情況來(lái)看，基層工作人員隊(duì)伍建設(shè)不夠。這種不夠不僅表現(xiàn)為人員數(shù)量上的不夠，而且還體現(xiàn)為人員自身素質(zhì)水平低下，難以適應(yīng)這項(xiàng)工作的開展。

（四）辦理程序難以簡(jiǎn)化

目前各地實(shí)施支出型貧困社會(huì)救助中，其申請(qǐng)這項(xiàng)待遇需要較多的材料，這是為了保證這項(xiàng)工作的開展更加具有針對(duì)性和有效性。但同時(shí)，目前申請(qǐng)的對(duì)象普遍文化程度不高，大多是一些高齡無(wú)保障老人，比較繁雜的手續(xù)內(nèi)容不僅增加他們自身的申請(qǐng)難度，而且也增加了工作人員的工作量和工作難度。所以，既要保證工作的準(zhǔn)確性，又要如何簡(jiǎn)化手續(xù)，成為今后該制度實(shí)施過(guò)程中急需解決的一大難題。

（作者系華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、副院長(zhǎng)）