關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

關(guān)信平

關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

關(guān)信平

國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）的發(fā)布在我國(guó)開(kāi)啟了全面建立和發(fā)展臨時(shí)救助制度的進(jìn)程，進(jìn)一步完善了我國(guó)社會(huì)救助制度體系，也進(jìn)一步加強(qiáng)了我國(guó)托底性民生保障制度體系。《通知》為我國(guó)臨時(shí)救助制度設(shè)定了總體制度框架，但在各地具體實(shí)施過(guò)程中還應(yīng)該根據(jù)本地的實(shí)際情況，注意以下一些方面的問(wèn)題。

一、充分發(fā)揮臨時(shí)救助在四個(gè)方面的功能

全面建立臨時(shí)救助制度首先需要注意充分發(fā)揮其補(bǔ)充性、應(yīng)急性、預(yù)防性和綜合托底性幾個(gè)方面的功能。在補(bǔ)充性功能方面，我國(guó)低水平的社會(huì)救助制度容易導(dǎo)致救助不足的問(wèn)題，需要通過(guò)專(zhuān)門(mén)的臨時(shí)救助制度加以彌補(bǔ)。我國(guó)的社會(huì)救助制度沒(méi)有采用許多發(fā)達(dá)國(guó)家那種高水平，廣救助的模式，而是采用了低水平、高瞄準(zhǔn)度的模式。但從建構(gòu)社會(huì)安全網(wǎng)的角度看，這種低水平、高瞄準(zhǔn)度的救助制度容易使社會(huì)安全網(wǎng)出現(xiàn)漏洞。有些特別困難的家庭即使在獲得了低保救助以后還存在很多嚴(yán)重的困難，需要額外的救助，但目前的低保制度對(duì)此卻無(wú)能為力。另外，在有些項(xiàng)目上，救助不足還可能導(dǎo)致整個(gè)救助待遇的失效。例如在醫(yī)療救助上，許多嚴(yán)重貧困的家庭如果因病情嚴(yán)重需要發(fā)生大額醫(yī)療費(fèi)用，往往由于無(wú)法支付其自付部分，導(dǎo)致實(shí)際上無(wú)法獲得所有的醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助待遇。如果不解決其自付部分的負(fù)擔(dān)問(wèn)題，醫(yī)療救助事實(shí)上就會(huì)失效。出于總體費(fèi)用控制的考慮，目前還不能全面取消醫(yī)療救助的自付部分。因此就需要通過(guò)臨時(shí)救助來(lái)為確有特殊困難家庭提供補(bǔ)充性的救助，以使民生保障的安全網(wǎng)更加完善。

應(yīng)急性功能是臨時(shí)救助的又一主要功能。一套完善的社會(huì)救助制度應(yīng)該既能夠幫助困難家庭維持日常生活和滿(mǎn)足常規(guī)性的基本需要，同時(shí)也能夠幫助各類(lèi)家庭和個(gè)人應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性嚴(yán)重困難。在當(dāng)代復(fù)雜社會(huì)中，隨著經(jīng)濟(jì)與技術(shù)的發(fā)展，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和日常生活中的風(fēng)險(xiǎn)都大幅度增加，人們生產(chǎn)和生活中面臨的各種不確定因素不斷增多。生產(chǎn)或生活中的各種突發(fā)事件往往可能導(dǎo)致個(gè)人和家庭一下子陷入困境。在親友、鄰里、工作單位等傳統(tǒng)救助機(jī)制大大弱化的情況下，如果沒(méi)有政府的救助，受影響的個(gè)人和家庭往往難以擺脫困境，甚至有可能陷入絕境。同時(shí)，在當(dāng)代社會(huì)中，貧困和低收入家庭往往面臨著更多的風(fēng)險(xiǎn)，并且在風(fēng)險(xiǎn)事件中所受的影響也更大，因而是最需要救助的對(duì)象。即使對(duì)于普通的家庭，如果遇到較大的災(zāi)禍，許多人也難以自我應(yīng)對(duì)，因而也需要政府出手救助。我國(guó)《社會(huì)救助暫行辦法》中規(guī)定我國(guó)社會(huì)救助制度有“救急難”的目標(biāo)，但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要靠臨時(shí)救助。要充分重視臨時(shí)救助的“救急”特點(diǎn)，在發(fā)現(xiàn)個(gè)人或家庭因突發(fā)事件而陷入困境后，救助機(jī)構(gòu)要在第一時(shí)間里做出快速反應(yīng)，向其提供適宜的救助。為此，各地在具體實(shí)施細(xì)則的建立中應(yīng)該重視充分發(fā)揮臨時(shí)救助的應(yīng)急性功能，在組織體系建構(gòu)、人員隊(duì)伍建設(shè)、服務(wù)項(xiàng)目、管理制度等方面都要有利于應(yīng)急性功能的發(fā)揮。

預(yù)防性功能是臨時(shí)救助制度的又一重要功能。所謂預(yù)防性功能，主要是要發(fā)揮臨時(shí)救助的靈活性特點(diǎn)，向有可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果的危機(jī)預(yù)兆事件或人員提供幫助，防止其滑向更加嚴(yán)重的后果或發(fā)生災(zāi)難性事件。傳統(tǒng)的社會(huì)救助一般都是“事后救助”，即只有當(dāng)各種困難實(shí)際發(fā)生了以后才給困難者提供幫助。這種被動(dòng)的救助原則很難應(yīng)對(duì)當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的復(fù)雜性。在很多情況下個(gè)人和家庭陷入困境或發(fā)生災(zāi)難性事件都是從小困難、小危機(jī)開(kāi)始，由于缺乏事先的幫助而最終釀成嚴(yán)重困境或?yàn)?zāi)難性事件。因此，如果能夠建立和完善預(yù)防性的救助項(xiàng)目，對(duì)有可能陷入嚴(yán)重困境的個(gè)人或家庭，以及有可能導(dǎo)致災(zāi)難性后果的先兆性困難提前加以干預(yù)，給相關(guān)的家庭或個(gè)人提供必要的幫助，則可以更加有效地防止嚴(yán)重后果的發(fā)生。要更好地發(fā)揮臨時(shí)救助的預(yù)防性功能，需要救助機(jī)構(gòu)和救助工作人員及實(shí)把握居民生活中的各種困難和危機(jī)，需要在主動(dòng)調(diào)查、信息提供、問(wèn)題研判等方面做更多的工作。

最后，臨時(shí)救助應(yīng)該具有綜合托底性功能。所謂綜合托底性功能是指臨時(shí)救助要擔(dān)負(fù)起別的救助項(xiàng)目無(wú)法承擔(dān)的，但又確實(shí)需要提供的救助。在當(dāng)代社會(huì)中各種各樣的個(gè)人和家庭所遇到的困難和風(fēng)險(xiǎn)是相當(dāng)多樣化的。不管各種社會(huì)救助項(xiàng)目如何細(xì)化也很難將人們可能遇到的所有困難和風(fēng)險(xiǎn)都預(yù)先列到救助目錄中。并且，隨著社會(huì)救助制度越來(lái)越制度化，它應(yīng)對(duì)各種例外特殊困難的救助能力也會(huì)隨之而降低。通常有兩種辦法來(lái)提高社會(huì)救助制度對(duì)例外特殊困難的包容能力：一是通過(guò)降低制度化程度而提高其運(yùn)行的靈活性；二是通過(guò)綜合托底性項(xiàng)目來(lái)解決各種例外特殊困難。前一種辦法不利于我國(guó)整個(gè)社會(huì)救助制度的規(guī)范化運(yùn)行，在當(dāng)前不太可取，因此目前最好的辦法是通過(guò)臨時(shí)救助項(xiàng)目來(lái)承擔(dān)各種例外特殊困難的救助功能。發(fā)揮臨時(shí)救助的綜合托底性功能需要有大量的信息研判工作，社會(huì)救助機(jī)構(gòu)及其工作人員需要面對(duì)各種不同的困難情況，有時(shí)還可能是很復(fù)雜情況，依靠科學(xué)合理的方法，實(shí)事求是地分析其對(duì)象的具體需要，并根據(jù)臨時(shí)救助的基本原則和基本制度規(guī)范而做出適當(dāng)?shù)木戎鷽Q定。

二、以實(shí)際需要為基礎(chǔ)的救助對(duì)象確定原則

社會(huì)救助制度的多個(gè)項(xiàng)目一般都有其特定的對(duì)象。例如，我國(guó)的最低生活保障制度的對(duì)象要符合收入標(biāo)準(zhǔn)，還有家庭財(cái)產(chǎn)、戶(hù)籍等方面的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中往往還要考察低保對(duì)象的勞動(dòng)能力、就業(yè)、消費(fèi)等方面的情況。但對(duì)于臨時(shí)救助對(duì)象的基本資格標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)該更加寬泛一些。

首先，臨時(shí)救助對(duì)象不能僅限于低保對(duì)象。我國(guó)社會(huì)救助中有些項(xiàng)目與低保制度掛鉤，以“低保對(duì)象”為其救助對(duì)象，或者為其主要救助對(duì)象。但對(duì)于臨時(shí)救助，一般不應(yīng)該簡(jiǎn)單地按照低保對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定救助對(duì)象，也不宜僅僅將救助對(duì)象限定在低保對(duì)象，而應(yīng)該比低保對(duì)象廣泛得多?；蛘哒f(shuō)，所有社會(huì)成員個(gè)人或家庭，凡是遭遇到突發(fā)事件并因此而陷入自己無(wú)法解決的困境的，都可以申請(qǐng)臨時(shí)救助。

其次，對(duì)臨時(shí)救助對(duì)象資格的認(rèn)定不應(yīng)事先設(shè)立收入標(biāo)準(zhǔn)。一般說(shuō)來(lái)，各種不同收入水平的個(gè)人和家庭都有可能因遇到各種突發(fā)事件而陷入困境。各種不同收入水平的個(gè)人和家庭在應(yīng)付急難事件中需要政府和社會(huì)救助的程度不僅與其收入水平有關(guān)，而且也與其遇到困境的大小有關(guān)。當(dāng)然，收入較高的個(gè)人和家庭需要政府和社會(huì)幫助的概率和水平都較低，但也不排除在遇到巨大災(zāi)難性事件靠自己的力量應(yīng)付不了，因而也需要政府和社會(huì)的救助的情況。因此，臨時(shí)救助在設(shè)定其對(duì)象資格時(shí)不宜事先設(shè)立個(gè)人或家庭收入的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該根據(jù)個(gè)人和家庭收入和經(jīng)濟(jì)能力實(shí)際狀況和所遇到的困境大小和所面臨的實(shí)際需要去綜合性地確定是否應(yīng)該提供救助，以及提供何種方式和多高水平的救助。由于貧困和低收入家庭往往面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)，并且在風(fēng)險(xiǎn)事件沖擊下的脆弱性更高，因此在不設(shè)立收入標(biāo)準(zhǔn)的情況下，他們事實(shí)上仍會(huì)是臨時(shí)救助制度最主要幫助的對(duì)象。

再有，臨時(shí)救助應(yīng)該有效地包括非戶(hù)籍人口。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度體系中大多數(shù)項(xiàng)目都是以戶(hù)籍人口為其對(duì)象，困難家庭只能在戶(hù)籍所在地申請(qǐng)救助待遇。但臨時(shí)救助有“救急”的特點(diǎn)，往往需要在第一時(shí)間里獲得救助，因而許多非戶(hù)籍人口事實(shí)上無(wú)法回到其戶(hù)籍所在地去申請(qǐng)臨時(shí)救助。我國(guó)目前有約五分之一的人口是非戶(hù)籍人口（流動(dòng)人口），他們當(dāng)中許多人因各種原因而需要臨時(shí)救助。如果不能有效地將他們包括進(jìn)去的話(huà)，那臨時(shí)救助制度既不公平，也無(wú)法達(dá)到預(yù)期的制度目標(biāo)。此外，臨時(shí)救助所針對(duì)的困難外部表征比較明顯，易于判斷，不易冒申冒領(lǐng)。并且臨時(shí)救助往往針對(duì)具體的需要提供一次性救助，救助水平的地區(qū)差異不會(huì)很大。因此應(yīng)該允許求助者在其居住地或事件發(fā)生地提出求助并獲得幫助。當(dāng)然，臨時(shí)救助對(duì)非戶(hù)籍人口的資格審核工作要更加復(fù)雜一些，因此各地在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)應(yīng)該針對(duì)非戶(hù)籍人口申請(qǐng)臨時(shí)救助的資格審核工作做出更加具體明確的規(guī)定，其中關(guān)鍵是要防止因?qū)徍斯ぷ鞯膹?fù)雜而影響對(duì)其受益資格的及時(shí)審批，同時(shí)也要注意防止因非戶(hù)籍人口相關(guān)信息的失真而導(dǎo)致的管理漏洞。

三、建立多樣化的救助方式

與其他常規(guī)救助項(xiàng)目相比，臨時(shí)救助的內(nèi)容具有多樣化的特點(diǎn)，可包括現(xiàn)金救助、實(shí)物救助和服務(wù)救助，并且臨時(shí)救助應(yīng)該更重視實(shí)物救助和服務(wù)救助。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助制度體系大多數(shù)項(xiàng)目都是以現(xiàn)金救助為主，提供實(shí)物救助的不多，提供服務(wù)救助就更少。因此，建立臨時(shí)救助制度要求各地要重點(diǎn)重視建立和發(fā)展科學(xué)的實(shí)物救助和服務(wù)救助方式。

實(shí)物救助是一種傳統(tǒng)的救助方式，是向有需要的人直接提供他們所需要的食品、衣物、飲用水、燃料等物品，以及安排臨時(shí)住所。實(shí)物救助最大的好處是救助內(nèi)容的瞄準(zhǔn)性更強(qiáng)，能夠直接針對(duì)求助者的困難，在短時(shí)間里有效地滿(mǎn)足其最基本的需要，緩解其困境。但實(shí)物救助的工作量較大。各地的臨時(shí)救助機(jī)構(gòu)應(yīng)該有一定的物質(zhì)儲(chǔ)備、服務(wù)設(shè)施和專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員，并且需要在各個(gè)環(huán)節(jié)上加強(qiáng)管理，提高工作救助實(shí)效。

服務(wù)救助是指向有需要者提供必要的服務(wù)，包括庇護(hù)服務(wù)、緊急救治，臨時(shí)護(hù)理服務(wù)、心理安撫、危機(jī)干預(yù)等服務(wù)。服務(wù)救助可以單獨(dú)提供，也可以與現(xiàn)金救助或?qū)嵨锞戎瑫r(shí)提供。服務(wù)救助需要有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)提供，并且往往需要較高的專(zhuān)業(yè)化水平，因此較好的辦法是委托專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。

四、創(chuàng)新服務(wù)和管理方式

臨時(shí)救助在目標(biāo)功能、對(duì)象確定、救助方式等方面與其他社會(huì)救助項(xiàng)目都有所不同，因此在臨時(shí)救助的服務(wù)和管理方式上也應(yīng)該有其特點(diǎn)。

首先，從服務(wù)和管理的方式上看，臨時(shí)救助應(yīng)該賦予一線(xiàn)工作人員較大的自由裁量。由于臨時(shí)救助針對(duì)的不確定的風(fēng)險(xiǎn)困境，很難實(shí)現(xiàn)將所有情況都事先做出嚴(yán)格的制度規(guī)范，并且臨時(shí)救助往往要求在第一時(shí)間里采取救助的行動(dòng)，來(lái)不及履行復(fù)雜的審核審批程序，因此需要一線(xiàn)工作人員有較大的自由裁量權(quán)，能夠根據(jù)具體情況迅速做出判斷和決定。提高一線(xiàn)工作人員的自由裁量權(quán)有兩個(gè)方面的基本要求：一是要提高一線(xiàn)工作人員的專(zhuān)業(yè)化水平和分析判斷能力；二是在賦予一線(xiàn)工作人員較大自由裁量權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)該對(duì)這種權(quán)力的使用做出嚴(yán)格的規(guī)定，要制定相應(yīng)的制度規(guī)范，明確一線(xiàn)工作人員的職責(zé)和權(quán)力邊界，尤其是要有嚴(yán)格的事后報(bào)告審批制度。

其次，從受理救助的方式上看，臨時(shí)救助應(yīng)該是申請(qǐng)受理救助與主動(dòng)發(fā)現(xiàn)受理救助相結(jié)合。一方面，在大多數(shù)情況下臨時(shí)救助仍然應(yīng)該采用申請(qǐng)受理的方式，即由有需要者提出申請(qǐng)，經(jīng)救助機(jī)構(gòu)審核符合規(guī)定的，給予相應(yīng)的救助。但在現(xiàn)實(shí)中有些個(gè)人和家庭缺乏提出申請(qǐng)的能力或意識(shí)，或者在突發(fā)事件中來(lái)不及申請(qǐng)的，救助機(jī)構(gòu)獲得信息并核實(shí)后應(yīng)主動(dòng)提供救助。主動(dòng)發(fā)現(xiàn)受理方式的建立，可以大大提升臨時(shí)救助的托底性功能，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)安全網(wǎng)。開(kāi)展主動(dòng)發(fā)現(xiàn)受理救助工作對(duì)各地社會(huì)救助工作機(jī)構(gòu)和工作人員提出了更高的要求，不能只是坐在辦公室里等著有需要的人前來(lái)申請(qǐng)，而是要主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)社會(huì)中有需要的個(gè)人和家庭。為此，需要更新和發(fā)展社會(huì)救助組織體系和工作機(jī)制，建立與社區(qū)和社會(huì)組織的合作，采用“外展式服務(wù)”等新的機(jī)制和辦法。

再有，與其他社會(huì)救助制度相比，臨時(shí)救助更適宜社會(huì)力量的介入。一方面，民間社會(huì)組織相對(duì)政府而言具有規(guī)模小、靈活性、快捷性等特點(diǎn)，因此其特別適用于參與臨時(shí)救助，另一方面，臨時(shí)救助往往是面對(duì)最嚴(yán)重的困難，因此社會(huì)公益性最強(qiáng)，在臨時(shí)救助方面的活動(dòng)最能吸引公眾的關(guān)注（尤其是潛在的捐贈(zèng)者的關(guān)注），這也就最能吸引社會(huì)組織的參與。因此，積極推動(dòng)社會(huì)組織和慈善事業(yè)參與急難救助，不僅對(duì)發(fā)展臨時(shí)救助制度具有重要的意義，而且對(duì)于社會(huì)組織和慈善事業(yè)自身的發(fā)展也具有重要的意義。當(dāng)然，社會(huì)組織介入臨時(shí)救助的行動(dòng)應(yīng)該納入到地方政府社會(huì)救助的統(tǒng)一規(guī)劃中，與政府的社會(huì)救助項(xiàng)目協(xié)調(diào)運(yùn)行，以提高救助資源的使用效率和社會(huì)效益。

五、提升專(zhuān)業(yè)化水平

如上所述，臨時(shí)救助事實(shí)上是一套綜合性、托底性的社會(huì)救助服務(wù)體系，它為不確定的對(duì)象、不確定的困難提供多樣化的救助服務(wù)，其制度建構(gòu)和工作運(yùn)行的復(fù)雜性和難度都高于其他社會(huì)救助項(xiàng)目。在臨時(shí)救助制度的建構(gòu)和運(yùn)行中既要有效地健全社會(huì)安全網(wǎng)，又要相對(duì)節(jié)省開(kāi)支，避免資源的低效率使用，唯一的辦法就是通過(guò)更加專(zhuān)業(yè)化的管理和服務(wù)來(lái)達(dá)到社會(huì)效益和運(yùn)行效率的最大化。

為此，應(yīng)該大力促進(jìn)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才介入臨時(shí)救助制度。臨時(shí)救助也是最適宜專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作參與的領(lǐng)域。從服務(wù)的角度看，如前所述，臨時(shí)救助需要大量采用服務(wù)救助的方式，其中有許多屬于社會(huì)工作的范疇，心理輔導(dǎo)、庇護(hù)、調(diào)解、危機(jī)干預(yù)等。社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才應(yīng)該充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，既可以直接向有需要的個(gè)人和家庭提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，也可以發(fā)揮其資源鏈接和社會(huì)支持等方面的特長(zhǎng)而在綜合服務(wù)和轉(zhuǎn)介服務(wù)等方面發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化的作用。從管理的角度看，臨時(shí)救助要求賦予一線(xiàn)工作人員較高的自由裁量權(quán)，而相應(yīng)地也應(yīng)該提升一線(xiàn)工作人員的專(zhuān)業(yè)能力、職業(yè)道德和責(zé)任心。由社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才或經(jīng)過(guò)社會(huì)工作系統(tǒng)培訓(xùn)的人員來(lái)從事這方面的工作，可以提高工作績(jī)效。

總而言之，我國(guó)全面建立臨時(shí)救助不僅僅是在已有的社會(huì)救助體系中增加了一個(gè)項(xiàng)目，而是使整個(gè)社會(huì)救助體系的功能大幅度提升的一個(gè)重要發(fā)展。同時(shí)，臨時(shí)救助制度的全面建立對(duì)我國(guó)社會(huì)救助體制機(jī)制建構(gòu)和專(zhuān)業(yè)化發(fā)展都提出了更高的要求。因此，各地一定不能以“臨時(shí)性”的態(tài)度去對(duì)待臨時(shí)救助，而應(yīng)該將其看成是我國(guó)社會(huì)救助制度體系中的一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定可持續(xù)的組成部分，并以此為基礎(chǔ)去建構(gòu)臨時(shí)救助具體的制度體系、穩(wěn)定的服務(wù)和管理組織模式、專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)行機(jī)制和操作規(guī)范、以及必要的工作人員隊(duì)伍。

（作者系南開(kāi)大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院院長(zhǎng)、教授）