關(guān)于政府購買養(yǎng)老服務(wù)指導理念的思考*

周兆安 周 濤 張旻宇

關(guān)于政府購買養(yǎng)老服務(wù)指導理念的思考*

周兆安 周 濤 張旻宇

隨著人口老齡化的逐步加劇，政府購買養(yǎng)老服務(wù)越來越成為我國化解養(yǎng)老難題的重要舉措，因而成為我國政府和社會各界關(guān)注的重要問題之一?；谏鲜鲈蚝脱芯颗d趣，我們在2014年對長沙、廣州兩城市的政府購買養(yǎng)老服務(wù)進行了集中調(diào)研，本文基于調(diào)研發(fā)現(xiàn)并進行相應(yīng)的思考，試圖提出政府購買養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)確立的幾個主要指導理念。

一、人口老齡化和政府購買養(yǎng)老服務(wù)

全球在21世紀迎來了人口老齡化的時代。占世界人口總數(shù)1/5的中國在1999年進入老齡化國家的行列之后，一直在“跑步”前進。隨著人口老齡化、高齡化的加劇，失能、半失能老年人的數(shù)量也在持續(xù)增長。因此，應(yīng)對老齡化是我國政府在21世紀面臨的一大挑戰(zhàn)。

政府與社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作是化解諸多社會問題的良策之一。自上世紀90年代英國率先在公共服務(wù)和公共物品供給領(lǐng)域提出公私合作理念以來，其逐步進入我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，經(jīng)過部分城市十多年來的探索和實踐而成為我國化解養(yǎng)老難題的重要舉措。政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)，就是政府與社會組織在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的一種合作過程。具體而言，我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的運作模式主要包括行動主體、服務(wù)內(nèi)容和實現(xiàn)形式等。第一，該模式涉及三大行動主體，即需求主體、購買主體和承接主體。第二，其內(nèi)容一般包括居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)人員培訓、養(yǎng)老評估方面服務(wù)。第三，其實現(xiàn)形式是購買，涉及資金來源、購買程序、監(jiān)管方式等相關(guān)規(guī)定。無論是從長遠發(fā)展還是從現(xiàn)實情況來看，政府購買養(yǎng)老服務(wù)都是我國政府和社會合力應(yīng)對老齡化時代的重要舉措。但是，由于政府購買養(yǎng)老服務(wù)在我國起步較晚，在具體實踐中還存在許多值得探討的問題。

二、政府購買養(yǎng)老服務(wù)中普遍存在的問題及原因分析

（一）長沙市、廣州市政府購買養(yǎng)老服務(wù)存在的主要問題

1. 老年人的需求難以得到滿足。通過對兩市部分養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，老年人的以下需求往往難以得到滿足：個性化需求、精神慰藉需求和“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的需求。第一，無論是居家養(yǎng)老服務(wù)，還是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)或機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，都不同程度地存在政府“一刀切”式的“配菜”服務(wù)供給模式，容易造成老人、家屬、工作人員和社會組織或養(yǎng)老機構(gòu)相互埋怨、相互指責的局面。長沙市一公私合營的服務(wù)公司負責人認為這種局面的持續(xù)存在主要是機構(gòu)的人手不夠，服務(wù)流程缺乏規(guī)范。第二，在養(yǎng)老服務(wù)需求“經(jīng)濟支持、日常照料和精神慰藉”的基本框架中，精神慰藉往往最難滿足，也最容易被忽視。第三，由于醫(yī)療事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)長期以來一直處于條塊式分割，加之醫(yī)療資源相對短缺、社會組織或養(yǎng)老機構(gòu)資金短缺等原因，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”工作的推進阻力重重。

2. 社會組織賴以生存和發(fā)展的條件有待完善。資金、人才和制度是社會組織賴以生存和發(fā)展的基本條件，但從目前來看，各項條件均不成熟，資金和制度尤甚。從2013年開始，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的承接主體由社會組織擴展至社會力量，社會力量一般是指社會組織、養(yǎng)老企業(yè)和公辦民營的養(yǎng)老機構(gòu)等非官方性的各類組織。從正在承接政府購買養(yǎng)老服務(wù)的社會力量來看，主要存在難以及時獲得政府購買服務(wù)的費用、成長所需的社會環(huán)境較不成熟、政府的相關(guān)制度配套尚不完善、員工流失率高和招聘難的雙重困難、同類組織的不平等競爭等問題。

3. 政府的政策設(shè)計和監(jiān)管體制有待完善。就目前而言，購買主體存在的問題主要有：首先，政府購買養(yǎng)老服務(wù)涉及多個同級政府部門，很容易形成各自為政的局面。其次，由于政府購買服務(wù)是最近十多年興起于部分經(jīng)濟發(fā)達省份的城市，人們的了解和認識并不全面。第三，政府在評估和監(jiān)管方面干預過多。地方政府部門是主要的評估和監(jiān)管方而非服務(wù)的享用者，違背了“誰享用誰評估”的一般性原則。第四，比較完善和有效的政府內(nèi)部監(jiān)督管理制度和社會對政府的監(jiān)督體制尚不完善。

（二）問題背后的原因分析

誠如上文所言，政府購買養(yǎng)老服務(wù)涉及到多個行動主體，并且在具體實踐中又是一個極其復雜的過程，加之我國東西部經(jīng)濟發(fā)展差距較大，因而很難形成一個全國性的工作模式。但是，其背后多多少少隱藏著一些共同性的制度和文化因素。具體而言，第一，隨著“少子化”時代的來臨，大多數(shù)家庭都存在“代際傾斜”的問題，老年人的需求很容易被忽視，傳統(tǒng)文化中的敬老觀念也逐步被消解；第二，隨著中國社會轉(zhuǎn)型和人口的大遷徙，大量年輕人、農(nóng)民工離開自己的家鄉(xiāng)進入異地或城市工作甚至定居，因而產(chǎn)生了大量的“留守老人”和“空巢老人”；第三，由于服務(wù)型政府理念尚未完全融入政府的行為之中，在具體工作執(zhí)行中容易忽視部分被服務(wù)人群的需求和個性差異等。總之，我們認為在牽涉多個行動主體、實踐過程復雜、制度文化環(huán)境差異較大的政府購買養(yǎng)老服務(wù)中，要實現(xiàn)有序的執(zhí)行和合作，需要建構(gòu)能夠被各個行動主體接受或內(nèi)化的價值理念。

三、政府購買養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)有的指導理念

（一）悅納老人?！皭偧{”一詞更多的是從個體層面談?wù)撟晕医蛹{及自我接受。然而，從個人和社會的關(guān)系來看，個人是構(gòu)成社會的基本單位，處在中間的家庭是連接二者的基本紐帶，因此我們認為，無論個人處于哪一個生命階段，都要從自我的角度接受人人都會變老這樣一個客觀事實，以此為起點推演到家庭理念和社會理念。這樣，我們試圖使用悅納老人來從自我擴展至家庭和社會的養(yǎng)老理念。盡管老年人在歷史上被認為是具有極高價值的社會成員，但隨著現(xiàn)代化和社會變遷的沖擊，尊老敬老的傳統(tǒng)文化漸被消解。因此，個人的教化和重塑是應(yīng)對老齡化社會的基本前提，也是國家主導養(yǎng)老事業(yè)的基本起點。

（二）回歸家庭。自古以來，家庭就是承擔養(yǎng)老最重要和最基本的組織單位，但隨著國家在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的逐步介入和干預，國家在養(yǎng)老領(lǐng)域的作用越來越重要，“去家庭化”的主張開始顯現(xiàn)。但是，無論社會經(jīng)濟如何發(fā)達，家庭永遠是人們最理想的養(yǎng)老棲居地。因此，盡管政府購買養(yǎng)老服務(wù)具有很強的“國家主導性”，但基于家庭對于個人生命歷程的不可替代性、尊重我國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化以及吸收西方國家近些年從機構(gòu)養(yǎng)老向家庭養(yǎng)老回歸的經(jīng)驗，我們在政府購買養(yǎng)老服務(wù)中要逐步融入“回歸家庭”的理念，合理劃分國家、家庭以及市場在養(yǎng)老領(lǐng)域的職責，防止責任的偏離和可能出現(xiàn)的責任推諉。

（三）問需于民。政府購買養(yǎng)老服務(wù)是政府利用行政手段干預社會事務(wù)的政府行為，具有很強的國家主導性。因此，在具體執(zhí)行中要尊重民意、傾聽民聲，尤其要解決目前政府購買養(yǎng)老服務(wù)中普遍存在的“政府配菜”之弊端。事實上，中央政府相關(guān)部門已明確提出“以老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求為導向，將政府購買服務(wù)與滿足老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求相結(jié)合”的相關(guān)要求。在具體實踐中，廣州市的相關(guān)經(jīng)驗值得學習，即相關(guān)部門在評估群眾需求的基礎(chǔ)上，篩選相應(yīng)的服務(wù)項目，設(shè)定具體服務(wù)指標、人員配備、服務(wù)要求等標準，由民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)根據(jù)群眾需求提供更加人性化、專業(yè)化、多樣化的服務(wù)。

（四）公私合作。公私合作理念肇始于上世紀90年代的英國，也是目前我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)得以實踐的理念源頭。事實上，從近幾年中央政府頒布實施的養(yǎng)老政策來看，公私合作的政策主張愈發(fā)明顯，特別是養(yǎng)老服務(wù)承擔主體由“社會組織”向“社會力量”的變化，體現(xiàn)出我國政府在解決老齡化問題上國家與社會通力合作的基本思路。另外，在公私合作中，我們要注意政府購買養(yǎng)老服務(wù)中的主體平衡性，政府、家庭和市場是圍繞老年人這一中心主體而展開的互動合作格局，因而中心主體不是政府或市場，政府要扮演好協(xié)調(diào)者、服務(wù)者和家庭無法承擔養(yǎng)老服務(wù)時的“補位者”等角色。

（五）政社分開。政府購買養(yǎng)老服務(wù)是構(gòu)建多元參與的公共管理新格局的產(chǎn)物，需要“政社分開”。“政社分開”的本質(zhì)是改革，就是要在公共管理和公共服務(wù)中促進實現(xiàn)社會各類角色的合理分化，讓政府不再承擔全能者的角色，努力實現(xiàn)向社會放權(quán)和釋放更多的公共空間。實現(xiàn)政社分開要重視兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一是政府在轉(zhuǎn)移職能和責任的同時也要向社會組織轉(zhuǎn)移公共權(quán)力和資源；二是要積極培育社會組織的發(fā)展和能力建設(shè)。事實上，在調(diào)研中也可以發(fā)現(xiàn)，大量的社會組織或養(yǎng)老機構(gòu)具有“官方”背景，一些草根組織也有“攀附”政府的強烈愿望，究其原因就是政府依然控制著大量的公共權(quán)力和資源，“政社分開”改革推行力度不夠。因此，“政社分開”仍然是我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的基本方向，也是政府購買養(yǎng)老服務(wù)的基本理念之一。

（作者單位：湖南省長沙民政職業(yè)技術(shù)學院）

* 湖南省高?？蒲星嗄觏椖浚?1B010）；湖南省2012年哲學社會科學基金項目（項目編號：12YBA018）