積極推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革

張卓元

（中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，北京西城100836）

積極推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革

張卓元

（中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，北京西城100836）

黨的十八屆三中全會決定鼓勵積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。這項(xiàng)改革可以整合中央企業(yè)實(shí)力和民營企業(yè)活力，提高企業(yè)競爭力，完善基本經(jīng)濟(jì)制度。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，要求國企盡可能引入非國有資本作為戰(zhàn)略投資者，規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu)，使國企真正改革成為投資主體多元化的現(xiàn)代的股份公司。推進(jìn)國企混合所有制改革，在競爭性行業(yè)，主要是完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理，探索企業(yè)員工持股，研究和探索采取國有資本投資公司持優(yōu)先股的辦法，放手讓民營企業(yè)家去經(jīng)營管理；在壟斷行業(yè)，要放開競爭性業(yè)務(wù)，進(jìn)行混合所有制改革。國企推進(jìn)混合所有制改革要求國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要從管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變。

三中全會；國有經(jīng)濟(jì)；混合所有制改革；國有資產(chǎn)管理體制改革

2014年年底舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，專門講到國有企業(yè)改革問題，提出，“推進(jìn)國企改革要奔著問題去，以增強(qiáng)企業(yè)活力、提高效率為中心，提高國企核心競爭力，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度?！眹衅髽I(yè)的混合所有制改革，是推進(jìn)國有企業(yè)改革的重要方面。黨的十八屆三中全會決定提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)后，理論界和經(jīng)濟(jì)界對這個(gè)問題有很多討論，實(shí)踐中許多地方和國有企業(yè)都在積極推進(jìn)混合所有制改革并取得成效。下面擬就此問題發(fā)表一些個(gè)人看法。

一、積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是三中全會決定的一個(gè)亮點(diǎn)

黨的十八屆三中全會決定60條改革項(xiàng)目中，第六條專門講積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。提出，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本投資項(xiàng)目允許非國有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體?！边@是決定的一個(gè)亮點(diǎn)。這里說的混合所有制經(jīng)濟(jì)指的是微觀經(jīng)濟(jì)主體即企業(yè)或者公司，是由不同所有制資本共同持股的，也就是特指不同所有制資本共同持股的股份制企業(yè)或公司，這同一個(gè)社會里面有多種經(jīng)濟(jì)成分并存的含意是不同的?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)是混合所有制企業(yè)的統(tǒng)稱。為什么決定要突出講積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)？我體會，其目的是經(jīng)過35年改革開放后，我國國有資本、集體資本、非公有資本都有巨大發(fā)展。據(jù)財(cái)政部材料，2013年年底國有企業(yè)所有者權(quán)益37萬億元。2012年私營企業(yè)注冊資本31萬億元，外商投資企業(yè)注冊資本15萬億元。2014年居民儲蓄存款近50萬億元，其中有相當(dāng)一部分可以轉(zhuǎn)化為投資。積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，就是為了進(jìn)一步完善基本經(jīng)濟(jì)制度，更好發(fā)揮各種所有制資本的優(yōu)勢，提高運(yùn)營效率，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。有一位央企企業(yè)家說過，央企實(shí)力加民營企業(yè)活力等于企業(yè)競爭力。所以，國有資本和民營資本實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，就能提高全部資本的資本運(yùn)營效率和競爭力，并能促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，還為深化國有企業(yè)改革進(jìn)一步指明了方向。黨中央在1993年就確定了國企改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，以后又明確指出股份制是公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式，要求國企盡可能引入非國有戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。但是，這方面進(jìn)展不夠快，有時(shí)還會走偏，比如前兩年，一些地方國企都熱衷于高攀央企，與央企合資。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)則明確要求國企盡可能引入非國有資本，最好是引入非國有資本作為戰(zhàn)略投資者，以利于建立規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，形成新的機(jī)制。可以認(rèn)為，國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度要一步一步前進(jìn)，第一步是建立公司制，但公司制可以是國有獨(dú)資公司；進(jìn)一步是建立股份制，但股份制可以都是國有股；再進(jìn)一步是建立混合所有制，使國有企業(yè)真正改革成為投資主體多元化的現(xiàn)代的股份公司。通過這一步步改革，可以使國有企業(yè)更加適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)。

二、競爭性行業(yè)國企怎樣推進(jìn)混合所有制改革

積極推進(jìn)國有企業(yè)的混合所有制改革，在競爭性行業(yè)，主要是完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理，探索企業(yè)員工持股。目前大量處于競爭性行業(yè)的國有企業(yè)，都已先后實(shí)行了股份制，其中不少已經(jīng)上市。但仍需進(jìn)一步深化混合所有制改革。

2014年7月15日，國務(wù)院國資委宣布在中央企業(yè)啟動發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，并確定中國醫(yī)藥集團(tuán)總公司、中國建筑材料集團(tuán)公司為試點(diǎn)。這兩家公司都是在前一段時(shí)間股份制和混合所有制改革中搞得比較好的。比如中建材，到2013年底，總資產(chǎn)3600億元，凈資產(chǎn)660億元，其中國有資本220億元，民營資本和社會資本440億元。當(dāng)年實(shí)現(xiàn)了2570億元營業(yè)收入和123億元利潤。中國建材集團(tuán)已成為全球第二大建材企業(yè)，進(jìn)入《財(cái)富》世界500強(qiáng)。2009年，哈佛商學(xué)院將中國建材水泥產(chǎn)業(yè)大規(guī)模重組的經(jīng)驗(yàn)納入其教學(xué)案例。[1]（P19,21-22,39）就是這么一個(gè)比較優(yōu)秀的大企業(yè)，為何還要繼續(xù)進(jìn)行混合所有制改革呢？我想其改革要解決如下幾個(gè)問題：一是股份公司上面的集團(tuán)公司仍然是國有獨(dú)資，這跟現(xiàn)有110多個(gè)央企絕大部分一樣，上面的母公司都是國有獨(dú)資的，這些母公司將來可能要分類合并重組為一些國有資本投資公司。二是完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，按照中建材董事長的設(shè)想，現(xiàn)在國有股占三分之一，比較合適的是減少到占20%-25%。這有利于完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。少數(shù)支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，需要國有資本控股的，也不一定都由國有資本絕對控股，有的也可以實(shí)行相對控股，或者由幾家國有企業(yè)共同出資控股。這也有利于健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)董事會應(yīng)當(dāng)有戰(zhàn)略決策權(quán)，董事會通過市場化選聘職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)公司經(jīng)營管理。三是按照三中全會決定精神，逐步實(shí)行員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體，健全激勵機(jī)制。以上是比較重要的三條改革舉措。

有的專家提出，在競爭性領(lǐng)域，特別是一般競爭性領(lǐng)域，國有股占比太高的，要適當(dāng)減持國有股，不要一股獨(dú)大。有的也可以采取國有資本投資公司持優(yōu)先股的辦法，放手讓民營企業(yè)家去經(jīng)營管理混合所有制企業(yè)。我以為這是可以研究和探索的。三中全會決定說過，“鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)”，所以并不是所有的混合所有制企業(yè)都要以公有制為主體、都要由公有資本或者國有資本控股。

三、積極推進(jìn)壟斷行業(yè)國有企業(yè)混合所有制改革

三中全會決定指出，“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化。進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷?！彪S著科技進(jìn)步，壟斷行業(yè)中有越來越多的業(yè)務(wù)成為非自然壟斷環(huán)節(jié)（非網(wǎng)絡(luò)部分），屬于競爭性業(yè)務(wù)，完全可以放開巿場準(zhǔn)入，開展競爭，提高資源配置效率。這些年對于壟斷行業(yè)要不要放開非自然壟斷環(huán)節(jié)的市場準(zhǔn)入，一直爭論不休。三中全會上面的一段話對此作出了肯定的回答?？赡苡械膯挝缓推髽I(yè)到現(xiàn)在還沒有完全想通，但改革的大趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的。不僅如此，在我看來，壟斷行業(yè)放開競爭性業(yè)務(wù)，進(jìn)行混合所有制改革，是今后中國國企改革的最重要內(nèi)容。

在此背景下，我對中石化2014年推出的銷售板塊吸引社會資本參股、搞混合所有制改革的做法是肯定的。中石化2014年把油品等銷售板塊拿出29.99%的股權(quán)，作價(jià)1071億元出售，經(jīng)過競拍，有25家境內(nèi)外投資者購買，其中民營企業(yè)11家，投資總額382.9億元，占35.8%。國有資本如中國人壽等也買了不少，也有外資參股。[2]據(jù)中石化介紹，他們要將賣出的1000多億元，投向油氣勘探等領(lǐng)域，以增強(qiáng)公司發(fā)展后勁。他們聘請了國內(nèi)外知名評估機(jī)構(gòu)和投資銀行對其擬出讓資產(chǎn)進(jìn)行評估，競價(jià)銷售。將來中石化銷售板塊將單獨(dú)成立公司經(jīng)營，并爭取上市。為做這件事，他們準(zhǔn)備了兩年，三中全會決定出來后增強(qiáng)了他們的信心。我以為中石化的做法是符合三中全會決定的精神的。對中石化的這一改革，有人指責(zé)其不合程序搶先搞改革，也有人評價(jià)不高，主要認(rèn)為混改后，中石化仍占70%的股權(quán)，還是絕對控股，一股獨(dú)大，民營資本進(jìn)去后沒有多少發(fā)言權(quán)，至多可以分到一些利潤。后面這個(gè)批評有一定的道理。但是我想改革是要逐步推進(jìn)的，很難一步到位。目前做的總體上是符合市場化改革方向的，是在壟斷行業(yè)中開始放開非自然壟斷環(huán)節(jié)的市場準(zhǔn)入。但是改革并非到此為止。三中全會決定說，今后國有資本要更多投向五個(gè)重點(diǎn)（提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全），因此，可以預(yù)計(jì)，中石化對油品銷售板塊的持股比例總的趨勢是要逐步減少的，不是一成不變的。有的專家認(rèn)為，國有企業(yè)搞混合所有制改革應(yīng)當(dāng)主要是增量改革而不是存量改革。但是，像中石化這樣在銷售板塊引進(jìn)非國有資本的混合所有制改革，則是真正的存量改革，而且今后壟斷行業(yè)放開競爭性業(yè)務(wù)的改革也可以想象主要是存量改革。

還要看到，即使是自然壟斷環(huán)節(jié)，有的也是可以在一定程度上引入競爭機(jī)制的。比如一些公用事業(yè)，就可以通過采取特許經(jīng)營等方式使其具有一定的競爭性。對此，三中全會決定還特地說到，“制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。”

國有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革，為防止國有資產(chǎn)流失，最重要的是對國有資產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行科學(xué)合理評估，且要公開透明，如在產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行交易，不能搞暗箱操作。要找有資質(zhì)的第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，用公允價(jià)值進(jìn)行評估，而且最好找兩三家三四家進(jìn)行評估和比較。最后為競價(jià)拍賣，如像中石化銷售板塊那樣，有上百家企業(yè)申購，最終確認(rèn)賣給其中的25家?，F(xiàn)在看來，對央企來說，請第三方評估資產(chǎn)和公開招標(biāo)拍賣不難做到，在當(dāng)前會計(jì)審計(jì)制度逐步完善和反腐敗斗爭深入開展大環(huán)境下，那些趁混改侵呑國有資產(chǎn)的企圖是不容易得手的。

由上可見，隨著改革的深化，特別是混合所有制改革的推進(jìn)，將會有越來越多像中石化這樣的大型央企逐步把非自然壟斷環(huán)節(jié)的資產(chǎn)同非國有資本聯(lián)合，這就使資本的流動越來越頻繁，涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的經(jīng)濟(jì)活動越來越多。這也就更加需要強(qiáng)化資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立第三方的價(jià)值尺度功能，發(fā)揮資產(chǎn)評估的價(jià)值發(fā)現(xiàn)作用。

四、以管資本為主完善國有資產(chǎn)管理體制

三中全會決定在論述積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)部分，專門提出要完善國有資產(chǎn)管理體制，說，“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！眹衅髽I(yè)推進(jìn)混合所有制改革以后，自然而然地要求國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要從管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，這意味著國資委職能將發(fā)生重大變化，從管企業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨苜Y本為主，兩字之差，含義深遠(yuǎn)。按照三中全會決定的精神，今后國資委主要將致力于國有資本的優(yōu)化配置，逐步增強(qiáng)國有資本的流動性，更好服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)?？梢韵胂?，國務(wù)院國資委將不再用主要精力去管110多家中央企業(yè)，包括選擇經(jīng)理層，給他們評級打分，決定企業(yè)管理人員的薪酬和工資總額，以及決定企業(yè)的投資和并購重組等等，而是集中精力管好為數(shù)不多的國有資本投資公司和運(yùn)營公司，由國有資本投資公司和運(yùn)營公司向控股、參股公司派出股東代表和董事。公司的重大決策由董事會作出，即由董事會決定本公司發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)，市場化選聘職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行經(jīng)營管理，在市場上平等競爭，優(yōu)勝劣汰，不必再事事都請示國資委，真正做到國資委只當(dāng)老板不當(dāng)婆婆。總之，國資委和企業(yè)的關(guān)系，要從行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|（通過國有資本投資公司和運(yùn)營公司）和企業(yè)的關(guān)系。

三中全會決定指出，“國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全。”又說，“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)?！边@五個(gè)重點(diǎn)比1999年黨的十五屆四中全會確定的國有經(jīng)濟(jì)需要控制的四大領(lǐng)域（涉及國家安全的行業(yè)，自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)）更加具體和明確。比如，1999年的決定說國有經(jīng)濟(jì)要控制自然壟斷的行業(yè)，這次則明確指出自然壟斷行業(yè)中競爭性業(yè)務(wù)要放開。還有，這次把保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為國有資本投資重點(diǎn)之一，也比1999年的四大領(lǐng)域有進(jìn)一步的擴(kuò)展。

有的專家主張國有企業(yè)和國有資本回歸公益性，這有一定的道理，但是現(xiàn)階段看來還很難做到。中國還是發(fā)展中國家，要趕超發(fā)達(dá)國家，還需要國有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮其獨(dú)特的作用。因此，比較現(xiàn)實(shí)的，可能是國有資本逐步加大對公益性企業(yè)的投入包括保護(hù)生態(tài)環(huán)境投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大的貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，國有資本還要著重對科技進(jìn)步給予支持和増加投入，推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括努力發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。這其中也包括一些競爭性行業(yè)。所以籠統(tǒng)提國有經(jīng)濟(jì)退出競爭性行業(yè)是不現(xiàn)實(shí)的，也是不妥當(dāng)?shù)摹Ｎ覀兛吹?，許多外國政府包括發(fā)達(dá)國家政府對技術(shù)創(chuàng)新技術(shù)革命的財(cái)力支持力度也是很大的。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，更需要國有資本加大力度支持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。

目前我國國有資產(chǎn)有專家估計(jì)80%在競爭性行業(yè)，這個(gè)比例太高了，其中有不少是一般競爭性行業(yè)，如房地產(chǎn)業(yè)（不包括保障房），今后需要按照決定提出的五個(gè)重點(diǎn)進(jìn)行有進(jìn)有退的調(diào)整，爭取80%以上國有資本集中在上述五個(gè)重點(diǎn)。今后，像競爭性行業(yè)、非自然壟斷環(huán)節(jié)的混合所有制企業(yè)中，國有資本的比例可以逐步減少，著力加強(qiáng)五個(gè)重點(diǎn)。這也有助于解決許多混合所有制企業(yè)國有股一股獨(dú)大的問題；而且這也是國資委今后工作的一個(gè)重要方面，需要搞一個(gè)規(guī)劃或施工圖，以落實(shí)決定的要求。

[1]曉甘，主編.國民共進(jìn)——宋志平談混合所有制[M].北京：企業(yè)管理出版社，2014.

[2]誰參與了中石化混改盛宴[N].第一財(cái)經(jīng)日報(bào)，2014-09-15.

[責(zé)任編輯郭彥英]

Accelerating the Reform of Mixed Ownership of SOEs

ZHANG Zhuo-yuan
（Institute of Economics,Chinese Academy of Social Sciences,Xicheng District,Beijing 100836,China）

The 3rd plenary Session of the18th CPC National Congress has adopted a decision to push forward mixed ownership economy,with the aim to strengthen the development of SOEs and non-State-owned enterprises.The development of mixed ownership economy requires SOEs to introduce more funds from the private sectors.It also demands the SOEs to regulate their corporate governance structure so as to help them become modern companies by attracting investments from multiple channels.When speeding up the reform of mixed ownership among SOEs,especially in competitive sectors,it mainly involves the improvement of ownership structure and corporate governance and the way of employee stock ownership.Other measures also include the preference shared by state-owned investment companies as well as the engagement of private entrepreneurs and managers.As for monopoly industries, SOEs should open their competitive business and conduct mixed ownership reforms.Moreover,the reform also demands the Stateowned assets supervision departments to shift their focus from the administration of enterprises to management of assets.

3rd Plenary Meeting;state-owned economy;reform of mixed ownership;reform of administration of state-owned assets

F271

A

1674-0955（2015）02-0011-04

2015-01-11

張卓元（1933-），男，廣東梅縣人，我國當(dāng)代著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員、博士生導(dǎo)師。