推進(jìn)基層區(qū)縣生態(tài)文明制度體系建設(shè)探析——以南京市雨花臺區(qū)為例

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008 - 8431（2015）05 - 0070 - 03

〔收稿日期〕2015-09-06

〔作者簡介〕孫麗莎（1983-），女，中共南京市雨花臺區(qū)委黨校教師。

黨的十八屆三中全會指出，要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”?！赌暇┦屑涌焱七M(jìn)生態(tài)文明建設(shè)三年行動計劃（2015- 2017）》中明確提出生態(tài)制度不斷健全的行動目標(biāo)。要加快生態(tài)文明建設(shè)，必須構(gòu)建系統(tǒng)化、可操作的生態(tài)文明發(fā)展制度。

一、雨花臺區(qū)生態(tài)文明制度建設(shè)的基本情況

（一）生態(tài)文明制度意識有待提高

雨花臺區(qū)過去屬于城郊，大量的農(nóng)業(yè)人口、拆遷安置人口、外來人口聚集。部分居民文化素質(zhì)相對偏低，生態(tài)意識、消費(fèi)觀念、生活方式陳舊。大多數(shù)民眾對與自身關(guān)系密切的環(huán)境問題比較關(guān)注，而對離日常生活較遠(yuǎn)的更深層次的生態(tài)環(huán)境問題則缺乏憂患意識。部分干部對生態(tài)文明建設(shè)的理解不到位，仍然把GDP的提高作為衡量工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，同時認(rèn)為制度規(guī)章的制訂應(yīng)在上級政府部門，導(dǎo)致對生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識不足，阻礙了生態(tài)文明制度建設(shè)的推進(jìn)。

（二）生態(tài)文明制度體系內(nèi)容亟待完善

在省市兩級生態(tài)文明制度的引領(lǐng)下，雨花臺區(qū)出臺了一些有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)劃，但是這些制度一是多屬于零散的宏觀規(guī)劃類制度，缺乏系統(tǒng)、完整的制度體系去規(guī)范和引領(lǐng)；二是缺乏具體實(shí)施的量化指標(biāo)和可具體操作的細(xì)節(jié)措施，只在宏觀目標(biāo)和任務(wù)上做普通規(guī)劃，造成在管理實(shí)施過程中執(zhí)行力度有限，限制了制度作用的發(fā)揮；三是很多條塊、領(lǐng)域的制度仍不健全，比如生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、責(zé)任追究制度、生態(tài)文明建設(shè)的價格市場機(jī)制等制度還亟待完善。

（三）監(jiān)管力度亟需加強(qiáng)

一是只有環(huán)保部門對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管，環(huán)保部門雖有綜合管理之責(zé)，卻難行綜合管理之權(quán)，單靠環(huán)保部門難以有效監(jiān)管。多個部門管理，容易造成管理與監(jiān)督脫節(jié)、推諉扯皮等問題。二是很多制度和政策出臺之后缺乏后續(xù)跟蹤和考核，造成制度形同虛設(shè)，目標(biāo)猶如畫餅。

（四）制度功能發(fā)揮缺乏機(jī)制保障

制度保障措施主要有行政組織保障、法制保障、經(jīng)濟(jì)政策保障、科技保障四類。雨花臺區(qū)生態(tài)文明才剛剛起步，缺乏有效的保障機(jī)制。目前看來，雨花臺區(qū)生態(tài)文明制度的規(guī)劃引領(lǐng)機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)機(jī)制、財政保障機(jī)制、“綠色GDP”的考核體系、全民參與機(jī)制尚未建立。制度體系不能轉(zhuǎn)化為運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)致制度的執(zhí)行力大打折扣。

二、因地制宜，推進(jìn)基層區(qū)縣生態(tài)文明制度體系建設(shè)

作為基層區(qū)縣的南京市雨花臺區(qū)的生態(tài)文明制度的構(gòu)建應(yīng)跟隨頂層設(shè)計與推動地方實(shí)踐相結(jié)合，完善制度體系與加強(qiáng)貫徹執(zhí)行相結(jié)合，繼續(xù)深入開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，因地制宜的完善符合雨花臺區(qū)實(shí)際情況的制度體系并建立執(zhí)行保障機(jī)制，通過地方的探索為生態(tài)文明制度建設(shè)的頂層設(shè)計提供經(jīng)驗(yàn)。

（一）明確的規(guī)劃和決策制度

1.宏觀統(tǒng)籌，制定雨花臺區(qū)生態(tài)文明建設(shè)長期規(guī)劃和階段性目標(biāo)。2006年雨花臺區(qū)就出臺了《生態(tài)雨花建設(shè)規(guī)劃綱要（試行）》。2013年省委省政府制定出臺了《江蘇省生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》，市委市政府也編制了《南京市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2013～2020）》。當(dāng)前雨花臺區(qū)也應(yīng)籌劃編制《雨花臺區(qū)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》，參照省、市兩級的建設(shè)規(guī)劃，結(jié)合雨花臺區(qū)目前生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際情況，在《生態(tài)雨花建設(shè)規(guī)劃綱要》的基礎(chǔ)上，對生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)、考核指標(biāo)作一些調(diào)整和量化。此外，應(yīng)積極調(diào)研，在總結(jié)十二五環(huán)境保護(hù)工作成效和不足的基礎(chǔ)上，盡快建立《雨花臺區(qū)十三五環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，為環(huán)境保護(hù)設(shè)定階段性目標(biāo)和任務(wù)。

2.以嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度為抓手，建立以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)政策。一是建立嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度，明確全區(qū)禁止和限制建設(shè)的產(chǎn)業(yè)門類和空間區(qū)域，嚴(yán)格污染物排放總量控制、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和清潔生產(chǎn)等要求，形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)空間和總量控制“三位一體”的環(huán)境準(zhǔn)入模式。二是實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)保倒逼機(jī)制，從源頭控制污染排放，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，促進(jìn)全區(qū)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。三是根據(jù)《南京市生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》，劃定生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)，制定生態(tài)紅線保護(hù)方案，明確責(zé)任主體，按照一級和二級管控要求實(shí)行分級分類管控。

3.優(yōu)化新城區(qū)規(guī)劃設(shè)計，科學(xué)開發(fā)城市發(fā)展資源。一是要強(qiáng)化規(guī)劃約束。堅持城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃“三規(guī)”整合，強(qiáng)化剛性約束。二是要健全規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。制定并落實(shí)規(guī)劃編制、審批及批后實(shí)施過程中的協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化各街道與國土、規(guī)劃、南京軟件谷等部門的互動，避免無序發(fā)展和低水平重復(fù)建設(shè)。三是做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展各個功能區(qū)的規(guī)劃。軟件谷板塊北園側(cè)重研發(fā)，南園側(cè)重軟件產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)境的一體化，西園側(cè)重制造、物流。寧南和賽虹橋板塊側(cè)重高端商務(wù)商貿(mào)業(yè)和軟件產(chǎn)業(yè)的配套，板橋和梅山地區(qū)做好梅鋼的轉(zhuǎn)型發(fā)展和板橋新城的開發(fā)等。四是穩(wěn)步實(shí)施《生態(tài)雨花建設(shè)規(guī)劃綱要》，進(jìn)一步加大新城區(qū)植樹造林、優(yōu)化綠地系統(tǒng)和擴(kuò)建公園綠地建設(shè)的力度，通過綠色雨花工程建設(shè)，將新城區(qū)打造成南京的“綠色名片”。

4.水、氣、聲條塊協(xié)同，為良好人居環(huán)境提供剛性保障。認(rèn)真貫徹省市水、氣、聲、固體垃圾防治條例和政策，為群眾提供良好的人居環(huán)境。認(rèn)真貫徹執(zhí)行《南京市水環(huán)境保護(hù)條例》，積極做好雨花水資源的保護(hù)工作，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)南河沿線和秦淮新河的水資源綜合治理。參照《南京市大氣污染防治條例》和《南京市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》健全雨花臺區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控體系，依法嚴(yán)肅查處違法排污企業(yè)，對超標(biāo)排污企業(yè)實(shí)施停產(chǎn)治理或限期治理并組織驗(yàn)收，對污染問題嚴(yán)重地區(qū)、嚴(yán)重環(huán)境違法企業(yè)實(shí)施掛牌督辦。依照《南京市環(huán)境噪聲污染防治條例》對區(qū)內(nèi)噪聲進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，加強(qiáng)監(jiān)管。依托街道和社區(qū)，大力推進(jìn)《南京市固體廢物污染環(huán)境防治條例》，推進(jìn)生活垃圾無害化處置和垃圾分類行動，力爭使生活垃圾無害化處理率達(dá)95%。

（二）有效的管理和執(zhí)行制度

1.明確生態(tài)文明制度建設(shè)的組織保障和財政保障機(jī)制。成立由區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任總指揮的全區(qū)生態(tài)文明建設(shè)總指揮部，具體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。區(qū)委、區(qū)政府成立生態(tài)文明建設(shè)考核領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)全市生態(tài)文明建設(shè)考核工作。強(qiáng)化政府投入，建立有效的財政保障機(jī)制。將生態(tài)文明建設(shè)資金納入財政預(yù)算，確保財政用于生態(tài)文明建設(shè)支出增長高于經(jīng)濟(jì)增長幅度。整合生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)專項(xiàng)資金，發(fā)揮財政資金使用效率。設(shè)立生態(tài)文明建設(shè)專項(xiàng)資金，使有待加強(qiáng)的環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排等方面得到資金保障。

2.生態(tài)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)分門別類制定生態(tài)指標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)。一是大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，通過政策驅(qū)動鼓勵生態(tài)產(chǎn)業(yè)做強(qiáng)、做大、做優(yōu)。軟件和信息服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，高端商務(wù)商貿(mào)業(yè)、服務(wù)型制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過科技研發(fā)、政策資金優(yōu)勢打造集技術(shù)孵化、技術(shù)轉(zhuǎn)移、示范應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)對接、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈以及輻射帶動功能于一體的現(xiàn)代化科技園區(qū)。二是參照省、市指標(biāo)建立和完善資源消耗、碳排放和污染物排放總量控制制度，認(rèn)真實(shí)施國家節(jié)能評估和審查制度，保證全程監(jiān)督，能評、環(huán)評不走形式，達(dá)不到設(shè)計招標(biāo)的不得投入生產(chǎn)、使用，加強(qiáng)對高能耗、高污染、低效益重點(diǎn)行業(yè)整治。依據(jù)省級指標(biāo)設(shè)置雨花臺區(qū)能源消耗總量約束性指標(biāo)，通過能源消耗總量的倒逼機(jī)制推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從降低單位GDP排放入手，加快節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)與推廣。

3.加快市場化體制機(jī)制建設(shè)。全區(qū)范圍內(nèi)，在生態(tài)資源流轉(zhuǎn)、生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投融資機(jī)制方面大膽嘗試，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，積極爭取和開展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)。緊跟省市步伐，探索生態(tài)文明建設(shè)投融資重點(diǎn)機(jī)制，如資金融合平衡機(jī)制、重大項(xiàng)目共建共享機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、投融資績效評價機(jī)制等?？赏ㄟ^依托軟件谷培育本土軟件產(chǎn)業(yè)對投融資機(jī)制進(jìn)行嘗試。

（三）嚴(yán)格的評價和考核制度

1.建立專家評審和公眾參與相結(jié)合的環(huán)境準(zhǔn)入支撐機(jī)制。2013年出臺《江蘇省企業(yè)環(huán)保信用評價及信用管理暫行辦法》、編制《江蘇省企業(yè)環(huán)保信用評價標(biāo)準(zhǔn)及評價辦法》，促進(jìn)企業(yè)自覺環(huán)保，提升環(huán)保信用等級。雨花臺區(qū)應(yīng)完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評報告技術(shù)評估制度，發(fā)揮專家在環(huán)境準(zhǔn)入制度上的技術(shù)支撐，提高決策的科學(xué)性。按照“兩個辦法”的要求制定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評信息公開管理辦法，進(jìn)一步加大信息公開內(nèi)容和范圍，約束企業(yè)行為，規(guī)范行政審批。

2.建立嚴(yán)格的綠色GDP考核制度。建立健全“項(xiàng)目決策”、“項(xiàng)目引進(jìn)”、“項(xiàng)目審批”及“生態(tài)紅線保護(hù)”等環(huán)境準(zhǔn)入制度考核機(jī)制，把環(huán)境準(zhǔn)入制度的執(zhí)行情況納入各級領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)績考核內(nèi)容。建立責(zé)任追究制度，對盲目決策、把關(guān)不嚴(yán)并造成嚴(yán)重后果的，實(shí)行嚴(yán)格問責(zé)。加快建立綠色GDP核算和考核體系，增加生態(tài)文明在經(jīng)濟(jì)社會評價體系中的權(quán)重，將資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系。

（四）積極的宣傳和教育制度

1.加強(qiáng)生態(tài)文明引導(dǎo)，建立公眾參與機(jī)制。一是信息公開機(jī)制。信息公開不僅包括政府部門，而且包括企業(yè)的信息公開。雨花臺區(qū)傳統(tǒng)制造業(yè)占有相當(dāng)比重，傳統(tǒng)制造業(yè)對環(huán)境的影響應(yīng)做到及時、客觀公開，讓公眾享有知情權(quán)。二是公眾參與的反饋和責(zé)任追究機(jī)制?？稍趨^(qū)政府網(wǎng)站設(shè)立公眾參與鏈接，設(shè)專人維護(hù)、接收、反饋公眾提問和咨詢，做到有問必答，有責(zé)必追，不壓不瞞。三是環(huán)境公益訴訟機(jī)制。牢固樹立環(huán)保至上的理念，加強(qiáng)部門聯(lián)動，對涉及到環(huán)境訴訟的案子要環(huán)、檢、法部門多方參與調(diào)查、取證，同時減輕公眾因訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用等。四是政策激勵機(jī)制。政府可通過鼓勵和幫助轄區(qū)企業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙贏，同時對那些積極參與、勇于承擔(dān)責(zé)任者給予一定的獎勵，激勵其參與生態(tài)文明建設(shè)?？梢劳熊浖鹊男畔⒓夹g(shù)優(yōu)勢，鼓勵軟件企業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的方式方法和途徑上進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。

2.強(qiáng)化生態(tài)文化教育機(jī)制，提高公眾參與意識。把生態(tài)文明教育作為素質(zhì)教育的主要內(nèi)容納入中小學(xué)教育體系，提高公眾資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)保意識。以政府購買服務(wù)等多種措施，培育、鼓勵和引導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的各類現(xiàn)代社會組織發(fā)展，發(fā)揮民間組織和志愿者的積極作用。組織廣泛、深入、持續(xù)的宣傳教育，利用電臺、網(wǎng)站、政務(wù)微博、手機(jī)短信平臺等新媒體，充分利用世界環(huán)境日、地球日、世界水日、無車日、低碳日等重要時間節(jié)點(diǎn)，開展“生態(tài)文明社區(qū)/學(xué)校/單位”評選，組織各種形式的生態(tài)文明理念宣傳活動和科普教育。