保留進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”會生發(fā)多大的利益矛盾？

董若愚 方輝振

(黃山市委黨校 安徽 黃山 245000； 南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

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保留進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”會生發(fā)多大的利益矛盾？

董若愚 方輝振

(黃山市委黨校 安徽 黃山 245000； 南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

保留進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)這“三權(quán)”，是本次戶籍制度改革的一大亮點(diǎn)，它對于進(jìn)一步保障農(nóng)民權(quán)利、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、尊重廣大農(nóng)民意愿、積極穩(wěn)妥推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化和傳承中華文明都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，但由此也會在農(nóng)民與農(nóng)民之間、農(nóng)民與市民之間、農(nóng)民與中央政府、地方政府以及輸出地政府與輸入地政府之間生發(fā)諸多利益矛盾。只有全面認(rèn)識和深刻把握由此產(chǎn)生的利益矛盾，以利益最大公約數(shù)而構(gòu)建一系列的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,才能富有成效地把進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”保障落到實(shí)處。

進(jìn)城落戶農(nóng)民；“三權(quán)”；利益矛盾；協(xié)調(diào)機(jī)制

經(jīng)黨中央審定、國務(wù)院公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確提出：土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利；進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點(diǎn)；現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。[1]我們認(rèn)為，現(xiàn)階段可以繼續(xù)保留進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”既具有重大的現(xiàn)功用，但由此也會生發(fā)諸多的利益矛盾，只有以利益最大公約數(shù)而構(gòu)建一系列的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,才能更加積極、富有成效地把進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”保障落到實(shí)處。

一、保留進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”有何現(xiàn)實(shí)功用？

對進(jìn)城落戶農(nóng)民仍保留土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)這“三權(quán)”做出的明確保障規(guī)定，是本次戶籍制度改革的一大亮點(diǎn)，它對于進(jìn)一步保障和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、尊重廣大農(nóng)民意愿和積極穩(wěn)妥推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化、傳承中華文明都具有重大的現(xiàn)實(shí)功用。

1、它是總結(jié)我國歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步保障農(nóng)民權(quán)益和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的必然選擇。從歷史上來看，農(nóng)民這一社會群體歷來是中國共產(chǎn)黨最重要的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)。黨的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固與擴(kuò)大是同共產(chǎn)黨維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民群眾的權(quán)利是緊密聯(lián)系在一起的?？梢哉f，什么時(shí)候中國共產(chǎn)黨比較好地解決了農(nóng)民權(quán)利問題，農(nóng)民群眾真正得到了實(shí)惠，農(nóng)民群眾就真心實(shí)意地?fù)碜o(hù)中國共產(chǎn)黨，中國共產(chǎn)黨的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)就空前鞏固，黨領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)就能取得巨大的成就。對于我國農(nóng)民來說，土地是最基本的生存資源；對于政府特別是共產(chǎn)黨來說，土地則是發(fā)動和組織農(nóng)民的有效手段，也是得到廣大農(nóng)民擁護(hù)和支持的重要物質(zhì)資源。 共產(chǎn)黨之所以能夠打敗國民黨，成功奪取政權(quán)，最根本的就是依靠土地革命和土地改革，保障農(nóng)民土地權(quán)利從而得到了廣大農(nóng)民支持擁護(hù)而成功獲取的。1949年建立新中國以后，共產(chǎn)黨采取沒收地主土地?zé)o償分給沒地或少地的農(nóng)民，實(shí)行“耕者有田”的政策，廣大農(nóng)民獲得了相對完整的土地所有權(quán)及其經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)民由衷地感謝和擁護(hù)共產(chǎn)黨。它也為共產(chǎn)黨穩(wěn)固政權(quán)，以及后來推進(jìn)工業(yè)化奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。但后來推動的激進(jìn)式集體化、人民公社化，又把土地的農(nóng)民所有制變?yōu)樗^集體所有制，即剝奪了農(nóng)民最基本生產(chǎn)資料——土地的過程，造成廣大農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的全面被剝奪和人身權(quán)利的全面被依附。最終結(jié)果是既破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，又導(dǎo)致國家與農(nóng)民關(guān)系的緊張 。1978年，改革開放也是從農(nóng)村土地改革，實(shí)行分田到戶，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制 使廣大農(nóng)民又一次獲得了土地自主經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對勞動與收益對等性要求，共產(chǎn)黨再次獲得了廣大農(nóng)民的認(rèn)同和支持，從而鞏固了共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。但隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)張，全國各地又掀起了“圈地運(yùn)動”熱浪，大量農(nóng)民承包地和宅基地被侵占轉(zhuǎn)為工業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地，造成許多地方農(nóng)民淪為“種田無地、上班無崗、養(yǎng)老無?！钡摹叭裏o農(nóng)民”，再次觸動了農(nóng)民土地的神經(jīng)，再次突破了農(nóng)民生存的底線，許多農(nóng)民被迫走上漫長的告狀、上訪之路，進(jìn)而最終造成政府與農(nóng)民關(guān)系的日益緊張、疏遠(yuǎn)，甚至對立，嚴(yán)重影響了共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。即使37年過去了，時(shí)空已經(jīng)變換了，但土地仍然是和國家政權(quán)的基礎(chǔ)緊密聯(lián)系在一起的。[2]

2、它是尊重廣大農(nóng)民意愿，適應(yīng)我國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)狀況而作出的科學(xué)安排。土地是農(nóng)民安身立命的根本，但目前不少地方土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作還沒有完成。按照現(xiàn)行的土地承包法，進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回集體發(fā)包方，不交的集體有權(quán)收回。如此之下，農(nóng)民對進(jìn)城落戶自然心存顧慮。2010年，中國社科院通過對11萬農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示長年進(jìn)城務(wù)工群體(生于1960——1970年代)不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的比例達(dá)80%，年輕進(jìn)城務(wù)工群體(生于1980年代)不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的比例達(dá)75%，而若以土地權(quán)益作為交換而落戶城鎮(zhèn)，不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的比例則高達(dá)90%。 2013年“廣東省有關(guān)部門為期2個(gè)月的《廣東省農(nóng)民現(xiàn)狀問卷調(diào)查》，結(jié)果顯示，盡管廣東農(nóng)民35歲以下的青壯年約2/3在外打工，但接近一半的受訪農(nóng)民卻不愿意遷移到城市居住，主要原因是融入城市的代價(jià)太大、成本太高”。[3]另“據(jù)四川省統(tǒng)計(jì)局2014年7月25日發(fā)布的《2014年四川省進(jìn)城務(wù)工人員現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》顯示：有93.7%的進(jìn)城務(wù)工人員表示習(xí)慣城市生活，但愿意落戶城市的只有10.7%；怕養(yǎng)老得不到解決、住房沒有保障、失業(yè)或找不到工作是進(jìn)城務(wù)工人員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口擔(dān)心的三大問題；如果轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，進(jìn)城務(wù)工人員希望家中土地維持現(xiàn)狀不變和有償流轉(zhuǎn)的比例占59.3%，希望農(nóng)村住房維持現(xiàn)狀不變的占57.4%。目前中央雖然提出了保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利；把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會保障體系；把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。但在城鎮(zhèn)職工各項(xiàng)保障存在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)職工雙軌制甚至多軌制都還剪不斷理還亂的背景下，幾乎沒有人會相信對進(jìn)城農(nóng)民工的保障能夠很快與城鎮(zhèn)居民平起平坐”。[4]所以說讓農(nóng)民放棄現(xiàn)在法律上、政策上賦予農(nóng)民的這三項(xiàng)權(quán)益，那農(nóng)民當(dāng)然心理上是極不踏實(shí)的，是極度擔(dān)憂的。那么怎么樣才能夠讓農(nóng)民消除他的這些顧慮，還是要在城市這方面來做文章，讓農(nóng)民在城市當(dāng)中能夠感受到切實(shí)的利益，能夠感受到像城市職工一樣的福利，比如說能夠用公積金，能夠有安置房，子女也能夠在當(dāng)?shù)鼐徒蠈W(xué)升學(xué)。只有這樣，農(nóng)民才能夠完完全全進(jìn)城，到這時(shí)農(nóng)民的這三項(xiàng)權(quán)利，就可以通過補(bǔ)償?shù)姆绞?，好比一些地方通過安置房換農(nóng)民的宅基地的放棄，通過提供的社會保障來換農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)的這個(gè)放棄。如果要是對集體資產(chǎn)的收益分配，就可以通過集體購買的方式，通過這個(gè)市場化的手段，給農(nóng)民一個(gè)合理的補(bǔ)償，那么農(nóng)民最終還是能夠離開農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)的。

3、它是吸取世界各國發(fā)展教訓(xùn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化的特色選擇。中國特色的城鎮(zhèn)化具有與世界上一般發(fā)展中國家不同的特點(diǎn)，一是城市市基礎(chǔ)設(shè)施比較良好；二是城市中沒出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟現(xiàn)象。這完全是與中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、農(nóng)村基本經(jīng)營制度以及土地制度的特色選擇有關(guān)。目前，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對過去限制農(nóng)民進(jìn)城的行政堡壘都差不多取消了，農(nóng)民不僅可以自由地進(jìn)城了，還可以自由地回鄉(xiāng)，保留了農(nóng)民可能進(jìn)城失敗仍然可以返回農(nóng)村的基本條件；但同時(shí)卻又限制城市資本及市民隨意下鄉(xiāng)進(jìn)村落戶的自由。從這個(gè)意義上說，當(dāng)前這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在發(fā)生歷史性變化，即對農(nóng)民由過去剝削性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變成現(xiàn)在保護(hù)性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，變成保護(hù)進(jìn)城可能失敗仍然可以返回農(nóng)村權(quán)利的制度。正是這種保護(hù)性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)給進(jìn)城失敗農(nóng)民可以返回農(nóng)村的機(jī)會，還能過上基本溫飽的生活，從而也就避免了中國城市大規(guī)模貧民窟的形成。中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的特點(diǎn)是土地歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民按戶承包經(jīng)營，農(nóng)民有長久不變的土地經(jīng)營權(quán)；每戶農(nóng)民都有無償使用的宅基地。這種農(nóng)村基本經(jīng)營制度讓所有農(nóng)民都可以通過承包經(jīng)營土地獲得基本生活資料，可以在宅基地蓋上用于生產(chǎn)生活的住宅，從而使廣大農(nóng)民能夠大致過上溫飽生活。當(dāng)代中國土地管理的最大特點(diǎn)是消滅了特權(quán)的土地貴族集團(tuán)，沒人再可以憑借其占有的土地來剝削他人及不而獲，成為土地食利者。近年來正是將城郊農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益以土地出讓金的形式用作城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，良好的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施又成為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和更多人口城市化的潤滑，實(shí)現(xiàn)了部分人口城鎮(zhèn)化。這種以城郊農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益歸公為核心的土地制度使中國城市化取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，它也是中國雖然世界上的發(fā)展中國家，卻可以有發(fā)達(dá)國家一樣良好城市基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵所在。試想，如果沒有中國特色的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)村基本經(jīng)營制度為農(nóng)民提供在城鄉(xiāng)之間自由往返的通道，中國城市必會產(chǎn)生大規(guī)模的貧民窟，在這樣的貧民窟生活，不僅對農(nóng)民不人道，而且一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，大規(guī)模的城市貧民窟必會對其起到推波助瀾的作用，經(jīng)濟(jì)危機(jī)轉(zhuǎn)化為社會、政治危機(jī)的可能性極大。加上中國缺少大規(guī)模超越性宗教的國情，城市大規(guī)模貧民窟的治理難度必然超出有宗教信仰國家的很多倍。[5]因此，保留進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)” ，將過去“剝削型”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化為“保護(hù)型”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) ，保持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定，為農(nóng)民提供在城鄉(xiāng)之間往返進(jìn)退的條件；保持中國土地制度的優(yōu)勢，將城市化與建設(shè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的籌資與改革土地財(cái)政體制結(jié)合起來，這樣就可以保持中國社會的基本穩(wěn)定，就會為積極穩(wěn)妥推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化提供堅(jiān)實(shí)保障。

4、它是記住鄉(xiāng)愁，傳承傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化和傳播現(xiàn)代城市文明的有效途征。中華文明的一個(gè)重要特征就是文化傳承的持續(xù)性，它既表現(xiàn)在物質(zhì)和非物質(zhì)的上下幾千年來傳承，也表現(xiàn)在國人記住鄉(xiāng)愁的“尋根”意識。中國農(nóng)民是世世代代生活在鄉(xiāng)村熟人社會中的，他們的鄉(xiāng)村生活往往是生產(chǎn)、生活與風(fēng)俗人情三位一體的。鄉(xiāng)村的山林、河流、田野、道路、建筑以及生產(chǎn)方式、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣等，都是鄉(xiāng)村中國傳統(tǒng)文化的的載體。祖上或兒時(shí)居住的村落風(fēng)貌及生產(chǎn)生活方式，對于離鄉(xiāng)背景的外流人員及其后代來說，往往是精神上的“根”。數(shù)千年來，中國的讀書人、商人或其他群體一，無論外出從下、經(jīng)商還是打工，甚至重洋遠(yuǎn)渡，也往往都有“尋根”情結(jié)，有的落葉歸“根”。故鄉(xiāng)與游子常常相互影響，故鄉(xiāng)情游子念，游子從故鄉(xiāng)汲取精神營養(yǎng)又把現(xiàn)代城市文明融入故鄉(xiāng)，歷史上許多美麗鄉(xiāng)村道路、村落布局建筑及水利設(shè)施也是由離鄉(xiāng)外出的群體打通修建的，離鄉(xiāng)外出群體對故鄉(xiāng)村落風(fēng)貌及生產(chǎn)生活方式產(chǎn)生了重大影響，“根”的文化在歷史的長河中代代傳承。在當(dāng)今，大多數(shù)進(jìn)城落戶的農(nóng)民家庭也仍然與故鄉(xiāng)保持著密切的親緣、朋友關(guān)系，他們祖上的墓葬、兒時(shí)的玩伴、學(xué)時(shí)的同學(xué)老師、農(nóng)時(shí)的農(nóng)具及鄉(xiāng)村風(fēng)光還時(shí)常在腦海中浮現(xiàn)，他們在外發(fā)了財(cái)、學(xué)了藝也愿意回到故鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)業(yè)顯擺。因此，保留進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”，對于留住進(jìn)城落戶農(nóng)民工家庭乃至其后代在農(nóng)村的“根”，更好地傳承中國傳統(tǒng)文化和傳播現(xiàn)代城市文明是有積極效應(yīng)的。[6]

二、保留進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”會生發(fā)的利益矛盾

現(xiàn)階段保留進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”不僅對國家宏觀層面具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，而且對進(jìn)城落戶農(nóng)民個(gè)體家庭也會產(chǎn)生積極的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)：首先是保障了進(jìn)城落戶農(nóng)民的當(dāng)期利益，如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和集體收益分配權(quán)分紅的收益；其次是保障了進(jìn)城落戶農(nóng)民的預(yù)期利益，如承包地、宅基地如果將來被國家征收時(shí)可以此獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，集體資產(chǎn)經(jīng)營良好可增加的分紅；第三是保障了農(nóng)民如果在城鎮(zhèn)可能失敗仍然可以返回農(nóng)村再次對承包地、宅基地、房屋使用的權(quán)利。[7]但由此也會產(chǎn)生和引發(fā)一系利益矛盾。

1、 與留村農(nóng)民的利益矛盾。如果保留“三權(quán)”，對留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭就可能會產(chǎn)生消極的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)：一是留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭將不能獲得已經(jīng)進(jìn)城落戶農(nóng)民家庭的土地承包經(jīng)營權(quán)、影響土地適度規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)，從而增加其收益。土地適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)條件，而影響土地適度規(guī)模經(jīng)營的主要因素是戶均占有的土地，如果進(jìn)城落戶農(nóng)民家庭讓出土地，留村農(nóng)民家庭的勞動力經(jīng)營的土地面積就會增加，就有利于土地規(guī)模經(jīng)營；反之，如果進(jìn)城落戶農(nóng)民家庭保留土地，就可能不利于土地規(guī)模經(jīng)營或增加土地規(guī)模經(jīng)營的成本，因?yàn)榱粼谵r(nóng)村的農(nóng)民家庭要獲得其土地承包經(jīng)營權(quán)就要支付一定流轉(zhuǎn)補(bǔ)償費(fèi)用，從而增加其經(jīng)營成本。二是進(jìn)城落戶農(nóng)民往往是村中的能人，由于當(dāng)時(shí)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，土地是好壞、遠(yuǎn)近搭配的，進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包地、宅基地與留村農(nóng)民的承包地、宅基地可能是交錯(cuò)混雜在一起，如果保留“三權(quán)”，就可能影響留村農(nóng)民家庭對自己承包地、宅基地的總體規(guī)劃總體開發(fā)利用，從而影響其收益的提高；[8]三是進(jìn)城落戶農(nóng)民家庭繼續(xù)參與集體收益分配就會減少留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭的分配額。

2、與已往進(jìn)城農(nóng)民的的利益矛盾。保留進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”可能會引發(fā)已往交回土地物權(quán)的農(nóng)民“悔索權(quán)”反應(yīng)。過去一些地方的農(nóng)民工已經(jīng)全家進(jìn)城落戶，其中多數(shù)地方依法要求當(dāng)時(shí)進(jìn)城落戶農(nóng)民交還了土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，如果現(xiàn)在又規(guī)定可以保留土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，是否可能引發(fā)這一群體的“悔索權(quán)”反應(yīng)？這是一個(gè)有待觀察和研究的問題。

3、 與原市民的利益矛盾。從直接關(guān)系來觀察，對進(jìn)城落戶農(nóng)民是否保留“三權(quán)”，對城鎮(zhèn)原市民沒有直接的利害關(guān)系；但要細(xì)究起間接關(guān)系來，如果繼續(xù)保留進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”，由于城鎮(zhèn)原市民不享有土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)、集體收益分配權(quán)和宅基地使用權(quán)，對農(nóng)民由過去剝削性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變成現(xiàn)在保護(hù)性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，因而有一部分城鎮(zhèn)原市民可能認(rèn)為自己作普通公民沒能享受到此項(xiàng)權(quán)利而生發(fā)不滿。因?yàn)檫M(jìn)城落戶農(nóng)民可以享受戶口或居住證所承載的子女入學(xué)、醫(yī)療保險(xiǎn)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會救助等公共服務(wù)和社會福利，卻又保留著“三權(quán)”的保障和收益。這就可能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。

4、與新市民的利益矛盾。保留進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”可能會增加新市民購房租房等進(jìn)城落戶的成本。隨著我國戶籍制度的深化改革和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，大規(guī)模、流動性的新市民將會不斷產(chǎn)生。由于進(jìn)城落戶農(nóng)民見多識廣，維權(quán)意識高，談判能力強(qiáng)，如果保留其“三權(quán)”往往會抬高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而征地拆遷補(bǔ)償過高的后果最終會轉(zhuǎn)嫁到購房者特別是新市民的身上，新市民往往成為現(xiàn)實(shí)或潛在的利益受損者。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過高預(yù)期，導(dǎo)致土地征拆遷更為艱難；繼續(xù)大幅提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，地方財(cái)政將不堪重負(fù)；征地成本的轉(zhuǎn)嫁，必將大幅增加二、三產(chǎn)業(yè)的成本，最終轉(zhuǎn)嫁城鎮(zhèn)消費(fèi)者和購房者。這種財(cái)富轉(zhuǎn)移規(guī)模過大，必然會因其不公而造成新的社會矛盾。[9]

5、與地方政府的利益矛盾。在推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶過程中，勞動力的輸入地政府與輸出地政府具有不同的收益：對輸出地而言，輸出人口可使本地政府擁有更多的土地資源；對輸入地而言，輸入人口可為本地提供大量廉價(jià)的勞動力資源。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院相關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，由于目前中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的成本如何進(jìn)行合理的分擔(dān)還沒有尋找到各方能接受又切實(shí)可行的行動方案，特別是農(nóng)民宅基地指標(biāo)如何轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，又如何實(shí)現(xiàn)跨省流轉(zhuǎn)分配，農(nóng)民工各種社會保障如何在輸入地與輸出地之間接續(xù)等還沒有得到有效解決，因而輸入地政府與輸出地政府大都不愿意承擔(dān)市民化的成本，它們在成本分?jǐn)偵暇拖嗷ネ普?。如果讓農(nóng)民工家庭來承擔(dān)這筆費(fèi)用，自己花錢購買城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的公共服務(wù)，既不合情理，也無現(xiàn)實(shí)可能。從“誰受益、誰承擔(dān)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，輸入地政府是農(nóng)民工的最大受益者，應(yīng)當(dāng)在其成本分擔(dān)中負(fù)起主要責(zé)任，何況城市的發(fā)展目標(biāo)本身就要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，沒有理由要求農(nóng)民工一面為城市發(fā)展繁榮做出勞動奉獻(xiàn)，一面又要自己花錢購買公共服務(wù)。所以，輸入地政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶過程中教育、醫(yī)療、保障房等社會保障的主要成本。但這樣要求又可能產(chǎn)生另外一個(gè)問題，即農(nóng)民進(jìn)城落戶后，享受了輸入地的公共服務(wù)，但其土地仍然留在輸出地，其土地收益則歸輸出地所有；輸出地還能轉(zhuǎn)移的勞動力市民化中獲取更多的外部性收益，如勞動力在輸入地賺得的金額帶回老家，在輸入地學(xué)到技術(shù)本領(lǐng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等都能帶動輸出地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這對輸入地來說又失公允。[10]

三、如何協(xié)調(diào)保留進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)” 生發(fā)的利益矛盾？

產(chǎn)生上述種種利益矛盾沖突，既與推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的地區(qū)資源及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)有關(guān)，也與各地城市政府的發(fā)展定位有關(guān)，但最根本的還是相關(guān)的體制機(jī)制創(chuàng)新滯后，不能適應(yīng)推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的發(fā)展要求。因此，要有效推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶，就要以利益最大公約數(shù)而構(gòu)建一系列的利益協(xié)調(diào)機(jī)制來破解這些利益矛盾沖突。

1、 主體平等機(jī)制。所謂主體平等機(jī)制，就是進(jìn)城農(nóng)民與留村農(nóng)民、原市民與新市民、輸入地政府與輸出地政府等等利益主體平等利益表達(dá)權(quán)和公平利益博弈權(quán)的制度化。一是信息公開機(jī)制。要求有關(guān)方面公開有關(guān)進(jìn)農(nóng)民城落戶的諸種信息，讓有關(guān)利益方隨時(shí)查詢，保證農(nóng)民、市民、政府等社會主體有平等的知情權(quán)。二是訴求表達(dá)機(jī)制。要求在相關(guān)制度設(shè)計(jì)上增加各利益主體參與利益表達(dá)的渠道，讓各種農(nóng)民、市民，輸入地政府現(xiàn)輸出地政府等利益主體都可以通過大眾媒體等方式充分表達(dá)利益訴求。三是壓力施加機(jī)制。目前我國社會，不同利益主體已有了弱勢與強(qiáng)勢之分，強(qiáng)勢群體擁有的資源多，為自身爭取利益的手段；而弱勢群體則相對較少，要提高為自身爭取利益的能力，就必需有特殊的對強(qiáng)勢群體施加壓力的機(jī)制。四是利益協(xié)商機(jī)制。它是一種在利益訴求得到充分表達(dá)的基礎(chǔ)上，有利益矛盾方面主體依據(jù)法律的渠道和程序進(jìn)行對話和談判協(xié)商，從而自行解決矛盾的制度。五是是調(diào)節(jié)與仲裁機(jī)制。在利益主體發(fā)生矛盾而對話和談判協(xié)商又不能達(dá)成妥協(xié)的情況下，就需要借助第三方來調(diào)解或仲裁，即需要中央政府或司法機(jī)關(guān)來來調(diào)解或仲裁。[11]

2、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶農(nóng)民家庭承包地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)并獲得收益的必然要求。為此，一要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。 規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城落戶后，其保留的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)依法流轉(zhuǎn)，即保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不得撂荒 ；其保留的宅基地使用權(quán)可以自愿有償出讓，在農(nóng)村集體組織依法進(jìn)行遷村并點(diǎn)時(shí)與其他村民履行相同義務(wù)和享有同等權(quán)利。二要建立健全以政府主導(dǎo)，以區(qū)縣服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站、村級服務(wù)點(diǎn)為網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨的非盈利性的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺；并建立流轉(zhuǎn)信息庫，開展信息咨詢、評估、協(xié)辦手續(xù)等服務(wù)。三要建立公開土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，使社會各方能夠及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地獲取可靠的土地流轉(zhuǎn)信息。四要積極培育各種具有較強(qiáng)專業(yè)性、獨(dú)立性和權(quán)威性的土地投資機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、委托恰代理機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等有效開展土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。五要建立公平、開放、透明的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成和引導(dǎo)機(jī)制。應(yīng)注重發(fā)揮市場對土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成的決定性作用，避免政府的不當(dāng)干預(yù)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。同時(shí)，由于我國土地流轉(zhuǎn)市場還處在起步階段，為了減少土地流轉(zhuǎn)中惡意投機(jī)炒作，推動土地市場運(yùn)行的公平、公正、有序，政府有關(guān)部門有必要在對形成土地價(jià)格有關(guān)因素的具體分析基礎(chǔ)上，對不同土地作分等定級、科學(xué)評估，合理確定土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)價(jià)格，在基準(zhǔn)價(jià)格的基礎(chǔ)上由市場具體決定土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，并建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格公示制度。[12]

3、成本分?jǐn)倷C(jī)制。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的成本較大，需要明確中央政府、輸入地政府、輸出地政府、企業(yè)和農(nóng)民自身五個(gè)主體的責(zé)任，建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制。第一，必須明確中央政府、省級政府和地方城市政府在推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶方面的主要職責(zé)。中央政府必須依法制定基本公共服務(wù)的全國最低標(biāo)準(zhǔn)，并依法承擔(dān)義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會保障等基本公共服務(wù)成本，增加對接受跨地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多省份城市的財(cái)政支出補(bǔ)助；省級政府主要本省(區(qū)、市)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)本省公共服務(wù)的費(fèi)用支出，并增加對接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市的財(cái)政支出補(bǔ)助；地方城市政府則要承擔(dān)中央政府、省級政府規(guī)定的公共服務(wù)費(fèi)用支出部分，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營成本。第二，中央政府及省級政府要根據(jù)城市公共服務(wù)產(chǎn)品的不同各類，采取差異化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政分擔(dān)體系，要以“誰受益大，誰承擔(dān)多”的理念來明確地方城市的主體責(zé)任，對于享受人口紅利的輸入地來說，應(yīng)明確其承擔(dān)更多的責(zé)任。第三，還必須明確政府、企業(yè)和個(gè)人不同責(zé)任，政府主要承擔(dān)農(nóng)民進(jìn)城落戶在義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障、保障性住房建設(shè)以及城市公共設(shè)施建設(shè)等方面的公共費(fèi)用；企業(yè)則需要保證職工工資正常增長，并繳納職工社會保障費(fèi)用，并可利用自有土地經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)建設(shè)職工宿舍；農(nóng)民個(gè)人則需要承社會保障的自繳部分和住房等私人費(fèi)用。[13]

4、“人財(cái)掛鉤”機(jī)制。要根據(jù)推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的發(fā)展態(tài)勢，以常住人口作為財(cái)政分成依據(jù)來調(diào)整中央政府、省級政府和地方城市政府之間的財(cái)政分配關(guān)系 ，進(jìn)一步改革完善我國財(cái)稅制度。一是健全中央政府和省級政府的“人財(cái)掛鉤”機(jī)制，對接受農(nóng)民進(jìn)城落戶較多的城市給予更多財(cái)政補(bǔ)助資金。二是進(jìn)一步健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)政管理體制，努力實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，確保地方政府具備提供一定公共服務(wù)和一定財(cái)政資金調(diào)節(jié)人口空間分布的能力。三是進(jìn)行稅制改革，努力促使我國生產(chǎn)型稅制向消費(fèi)型稅制轉(zhuǎn)變，逐步使消費(fèi)成為主體稅種，減少間接稅，增加直接稅，減少來自于企業(yè)繳納的稅收，增加來自于居民繳納的稅收，從而鼓勵(lì)地方城市政府提供良好公共服務(wù)以吸引更多外來人口，改變地方城市政府要“人手”不要“人口”的傾向。[14]

5、“人地掛鉤”機(jī)制。長期以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一大問題是人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的嚴(yán)重脫節(jié)，土地城鎮(zhèn)化速度大大快于人口城鎮(zhèn)化，這跟這些年來推行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策直接相關(guān)。按照城鎮(zhèn)化的邏輯，城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容是“人的城鎮(zhèn)化”，不能只是土地城鎮(zhèn)化及城市規(guī)模的擴(kuò)大，而是要將農(nóng)民化進(jìn)城鎮(zhèn)，因此就不應(yīng)該以土地與土地掛鉤，而應(yīng)該以用地指標(biāo)與接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶數(shù)量掛鉤。所以要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，就必須改變這種不正常的利益格局，就要實(shí)行土地與農(nóng)民進(jìn)城取得戶籍落戶掛鉤的新機(jī)制 ，即根據(jù)各城市實(shí)現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的數(shù)量規(guī)模，在每年的用地指標(biāo)上增加一部分指標(biāo) ，用于解決城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)民工住房問題；實(shí)行城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)民進(jìn)城落戶的規(guī)模掛鉤，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與吸納農(nóng)民進(jìn)城落戶的規(guī)模掛鉤。土地“掛鉤”指標(biāo)收益應(yīng)該在確保農(nóng)民工有穩(wěn)定可靠社會保障和居住條件的基礎(chǔ)上，收益剩余部分才能全部用于城市基本公共服務(wù)建設(shè)，用于擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)容量。[15]從近期來看，農(nóng)民進(jìn)城落戶對輸入地政府會造成顯著的土地壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān)，而輸出地政府相對受益，因此必須從“地”和“錢”兩個(gè)方面來進(jìn)行調(diào)節(jié)：一是在輸出地與輸入地之間建立一個(gè)土地指標(biāo)的增減掛鉤機(jī)制，規(guī)定由于農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來而承包地和宅基地歸輸出地政府收儲的土地指標(biāo)，由中央政府統(tǒng)籌調(diào)劑一部分給輸入地使用；允許進(jìn)城落戶農(nóng)民將老家宅基地復(fù)耕為農(nóng)地的過程中，將宅基地所對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)界定給農(nóng)民，讓該農(nóng)民將宅基地使用權(quán)帶到其就業(yè)落戶的城市去，實(shí)行農(nóng)業(yè)用地跨地區(qū)的占補(bǔ)平衡。二是規(guī)定輸出地政府應(yīng)向中央政府上交由于農(nóng)民進(jìn)城落戶而產(chǎn)生的部分土地收益，再由中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式給輸入地政府專門用于推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶工作。[16]

6、法制保障機(jī)制。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，是廣大農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的完整財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必須依法給保障。去年7月30日經(jīng)黨中央審議、國務(wù)院頒布的《關(guān)于推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，為戶籍制度改革順利推進(jìn)將起保駕護(hù)航的作用。今年1月中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，為保障進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”提供了改革方向。為此，就需要進(jìn)一步調(diào)整和改革現(xiàn)有的一些法律法規(guī)，從根本上剝離與戶籍掛鉤的歧視性制度，以保障進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”落到實(shí)處。一是迫切需要修改現(xiàn)行的《土地管理法》，保障廣大進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地物權(quán)；二是要修改調(diào)整〈〈勞動法〉〉，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民有平等的勞動就業(yè)權(quán)；三是修改完善〈〈義務(wù)教育法〉〉和〈〈社會保障法〉〉，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民孩子享有平等的接受義務(wù)教育權(quán)利和社會福利保障；四是修改完善〈〈選舉法〉〉，不僅要保障外來人口的選舉和被選舉權(quán)，而且要依法保障農(nóng)民這一弱勢群體的代表數(shù)量；五是加快清理從中央到地方諸多不利于公民自由遷涉、安居樂業(yè)和享有平等權(quán)利的法規(guī)和政策，為促進(jìn)廣大農(nóng)民進(jìn)城落戶提供強(qiáng)有力的法治保障。

[1]國務(wù)院.關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見[N].人民日報(bào)，2014-7-30.

[2]陳世偉.國家與農(nóng)民的關(guān)系:基于執(zhí)政黨土地政策變遷的歷史考察[J]. 社會主義研究，2012，(8).

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(責(zé)任編輯：輝 龍)

2015-06-17

董若愚(1970-)，男，安徽桐城人，中共黃山市委黨校(黃山市行政學(xué)院)經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授，研究方向?yàn)樯鐣髁x經(jīng)濟(jì)問題；方輝振(1958-)，男，安徽歙縣人，中共南京市委黨校(南京市行政學(xué)院)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，研究方向?yàn)樯鐣髁x經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及三農(nóng)問題。

F810.451

A

1672-1071(2015)04-0041-07