對(duì)公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)的思考

●梁曉晴

(武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊 065000)

對(duì)公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)的思考

●梁曉晴

(武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊 065000)

隨著國(guó)家部門(mén)體制改革的推進(jìn)，以及公安邊防部隊(duì)邊境管理工作中一些問(wèn)題的出現(xiàn)，有人對(duì)邊境管理權(quán)由公安邊防部門(mén)來(lái)行使提出了質(zhì)疑。對(duì)此，論述了由公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)的必要性，分析了公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)的主要問(wèn)題，提出了保障公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)的對(duì)策。

公安邊防部隊(duì)；邊境管理權(quán)；必要性

長(zhǎng)期以來(lái)，公安邊防部隊(duì)的職權(quán)包括海上執(zhí)法權(quán)、邊防檢查權(quán)和邊境管理權(quán)。2013年3月國(guó)家重組海洋局，合并了包括公安邊防海警在內(nèi)的主要海上執(zhí)法力量，公安邊防部隊(duì)掌握的海上執(zhí)法權(quán)自然轉(zhuǎn)歸海洋局所有。而自1997年公安部在北京、上海等九個(gè)城市實(shí)行邊檢職業(yè)化改革試點(diǎn)后，邊防檢查領(lǐng)域內(nèi)形成了職業(yè)制和現(xiàn)役制并行的局面，公安邊防部隊(duì)邊防檢查權(quán)的存留受到理論和現(xiàn)實(shí)的質(zhì)疑。在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大浪潮中，人們又把目光投向了公安邊防部隊(duì)的邊境管理權(quán)，有學(xué)者認(rèn)為，基于現(xiàn)實(shí)中公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)出現(xiàn)的一些問(wèn)題，且邊境管理權(quán)與地方公安行使的行政職權(quán)有大部分的交叉，因此建議現(xiàn)有的邊境管理權(quán)由公安機(jī)關(guān)行使[1]。而筆者卻持不同觀點(diǎn)，認(rèn)為由公安邊防部隊(duì)而非地方公安隊(duì)伍行使邊境管理權(quán)是一種必然的選擇。因此，解決邊境管理問(wèn)題的關(guān)鍵，在于找出影響公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)的因素，并提出對(duì)策。

一、由公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)的必要性

(一)由公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)是邊境管理權(quán)本質(zhì)屬性的要求

根據(jù)《憲法》的有關(guān)精神，我國(guó)《國(guó)防法》第二十六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的領(lǐng)陸、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空神圣不可侵犯。國(guó)家加強(qiáng)邊防、海防和空防建設(shè)，采取有效的防衛(wèi)和管理措施，保衛(wèi)領(lǐng)陸、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空的安全，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益?！钡诙邨l又規(guī)定了“中央軍事委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)邊防、海防和空防的防衛(wèi)工作。地方各級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和有關(guān)軍事機(jī)關(guān)，按照國(guó)家規(guī)定的職權(quán)范圍，分工負(fù)責(zé)邊防、海防和空防的管理和防衛(wèi)工作，共同維護(hù)國(guó)家的安全和利益”。邊強(qiáng)國(guó)不辱，邊穩(wěn)國(guó)不憂，邊境管理是國(guó)防的重要方面，邊境管理權(quán)是一種中央事權(quán)，關(guān)系到整個(gè)國(guó)家民族的安危。雖然邊境管理權(quán)具體由各地方結(jié)合自身特點(diǎn)實(shí)施*對(duì)于邊境管理中中央事權(quán)和地方事權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，筆者認(rèn)為，邊境管理權(quán)確是一種中央事權(quán)，但需要通過(guò)地方事權(quán)來(lái)貫徹實(shí)施。同時(shí)，地方事權(quán)也是對(duì)中央事權(quán)的細(xì)化和延伸。，但是這種實(shí)施必須是在“國(guó)家規(guī)定的職權(quán)范圍”內(nèi)，必須由國(guó)家整體統(tǒng)籌，這就意味著必須由中央軍事委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的武裝力量來(lái)進(jìn)行邊境管理。無(wú)疑，邊境管理權(quán)不能交于地方公安隊(duì)伍。而且，邊境管理權(quán)側(cè)重于“管理”，而解放軍卻是一支作戰(zhàn)部隊(duì)，可見(jiàn)解放軍也難以勝任此種“管理”職能。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，當(dāng)初建立公安現(xiàn)役部隊(duì)，也正是根據(jù)邊境管理權(quán)這種兼具執(zhí)法性、武裝性、涉外性的中央事權(quán)“量體裁衣”。在這里需要厘清兩個(gè)問(wèn)題：第一，公安邊防部隊(duì)雖然以與地方公安相同的執(zhí)法形式實(shí)施邊境管理權(quán)，但這只是形式上的相同，公安邊防部隊(duì)在執(zhí)法中面對(duì)的問(wèn)題、處理的方式以及可能發(fā)生的后果都更為特殊，且與國(guó)防利益緊密聯(lián)系，具有更為重大的意義。第二，2003年，經(jīng)中央批準(zhǔn)，將公安邊防部隊(duì)擔(dān)負(fù)的中朝邊境、中緬邊境云南段一線防衛(wèi)與管理任務(wù)移交解放軍邊防部隊(duì)。我國(guó)的邊境管理形成了解放軍邊防部隊(duì)負(fù)責(zé)一線防衛(wèi)與管理，公安邊防部隊(duì)負(fù)責(zé)二線治安和出入境管理的分工防管體制。

(二)公安邊防部隊(duì)的自身特點(diǎn)適應(yīng)了邊境管理的特殊需要

大部分邊境地區(qū)是“政治上的敏感地帶、經(jīng)濟(jì)上的欠發(fā)達(dá)地帶、治安上的復(fù)雜地帶、自然條件上的艱苦地帶”，且?guī)追N因素相互交織，任何一個(gè)方面出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)影響到邊境地區(qū)整體安全穩(wěn)定。特別是在經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化和我國(guó)全方位對(duì)外開(kāi)放的時(shí)代背景下，邊境地區(qū)既是我國(guó)面向世界的窗口，又是我們的最后一道屏障，直接面對(duì)著紛至沓來(lái)的各種精神上和物質(zhì)上的強(qiáng)烈沖擊，這樣的現(xiàn)實(shí)情況給邊境管理工作提出了更高的要求。而公安邊防部隊(duì)是一支兼具軍事性和警察性的隊(duì)伍。其軍事性主要體現(xiàn)在，公安邊防部隊(duì)是國(guó)家武裝力量的組成部分，執(zhí)行軍隊(duì)條令條例，高度集中統(tǒng)一，平時(shí)管理較為封閉，受外部環(huán)境影響??；公安邊防部隊(duì)人員為現(xiàn)役軍人，具有強(qiáng)烈的軍人意識(shí)。這就保證了在枯燥繁復(fù)的日常工作中，邊防武警能夠甘于吃苦，忍受寂寞，獻(xiàn)身邊防；而在邊境地區(qū)發(fā)生緊急復(fù)雜情況時(shí)，如小股武裝騷擾，民族分裂、顛覆破壞活動(dòng)及黑社會(huì)性質(zhì)的暴力活動(dòng)，邊防部隊(duì)能夠“打得贏，不變質(zhì)”。公安邊防部隊(duì)的警察性體現(xiàn)在，公安邊防部隊(duì)具有執(zhí)法權(quán)，可以履行維護(hù)社會(huì)治安秩序等一般的邊境管理任務(wù)。公安邊防部隊(duì)的雙重屬性符合邊境管理工作的特殊需要。另外，公安邊防部隊(duì)實(shí)行現(xiàn)役制，人員流動(dòng)快，隊(duì)伍年輕化，具有較高的工作熱情和較強(qiáng)的戰(zhàn)斗力，這一特點(diǎn)更有力地保障了邊境管理工作的開(kāi)展。

(三)公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)已被現(xiàn)行法律規(guī)定

由公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)，不僅是由現(xiàn)實(shí)狀況，即邊境管理權(quán)的本質(zhì)屬性和公安邊防部隊(duì)的自身特點(diǎn)決定，更是法律所規(guī)定的。公安邊防部隊(duì)被法律賦予邊境管理權(quán)，按照法律規(guī)定行使邊境管理權(quán)，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家“依法治國(guó)”的執(zhí)政理念?！度嗣窬旆ā返诙碌诹鶙l第十款規(guī)定：“(公安機(jī)關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行)維護(hù)國(guó)(邊)境地區(qū)的治安秩序的職責(zé)”，即公安邊防警察的職責(zé)?！堆睾４斑叿乐伟补芾硪?guī)定》第一章總則第三條規(guī)定：“公安邊防部門(mén)是沿海船舶邊防治安管理的主管部門(mén)?！?2009年頒布的《人民武裝警察法》雖然是關(guān)于武警部隊(duì)的專(zhuān)門(mén)法，但是卻沒(méi)有對(duì)公安邊防部隊(duì)的職責(zé)任務(wù)做出具體的規(guī)定，而只是泛泛地規(guī)定了“人民武裝警察部隊(duì)擔(dān)負(fù)國(guó)家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)”。此外，一些地方性邊防法規(guī)和地方邊防規(guī)章明確了公安邊防部隊(duì)為行使邊境管理權(quán)的主體。如《新疆維吾爾自治區(qū)邊境管理?xiàng)l例》第四條：“公安邊防機(jī)構(gòu)主管邊境管理工作。邊防部隊(duì)和外事等部門(mén)按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)做好邊境管理的相關(guān)工作?！薄逗邶埥∵吘彻芾?xiàng)l例》第四條：“在各級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，外事部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、邊防部隊(duì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)邊境管理部門(mén))分工負(fù)責(zé)組織本條例實(shí)施?！薄稄V西壯族自治區(qū)公安邊防管理辦法》第五條：“公安邊防部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)邊境地區(qū)、沿海地區(qū)、口岸實(shí)施邊防管理，依法履行維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新邊防管理，制定便民利民措施，提高辦事效率?！钡鹊?。

(四)由公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)是經(jīng)歷史實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)

建國(guó)初期，人民解放軍接管了國(guó)民黨政權(quán)的邊境地區(qū)防務(wù)管理體系，隨著國(guó)內(nèi)環(huán)境趨于穩(wěn)定，公安邊防部隊(duì)逐步接替解放軍，開(kāi)始實(shí)施有效的邊境管理。從公安邊防部隊(duì)成立至今，國(guó)家并不是沒(méi)有過(guò)對(duì)公安邊防部隊(duì)體制改革的嘗試。1959年1月，原中國(guó)人民解放軍公安部隊(duì)改編為人民武裝警察部隊(duì)，歸地方公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。但迫于三年自然災(zāi)害時(shí)期中蘇關(guān)系交惡，內(nèi)外不利因素相互交迫，1962年，人民武裝警察職業(yè)化改革被終止，人民武裝警察重回部隊(duì)體制，繼續(xù)實(shí)行軍事系統(tǒng)與公安系統(tǒng)的雙重管理。隨著中蘇關(guān)系進(jìn)一步緊張，國(guó)家安全形勢(shì)開(kāi)始惡化，加之文革開(kāi)始后國(guó)內(nèi)的政治形勢(shì)的變化，1966年，公安部隊(duì)直接編入解放軍，我國(guó)邊防管理體制開(kāi)始由軍隊(duì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。到了20世紀(jì)70年代初，隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的緩和，公安邊防部隊(duì)重新由公安部領(lǐng)導(dǎo)。由此我們不難得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：(1)雖然1959年的人民武裝警察職業(yè)化改革被終止有其特定的歷史背景，但這也從側(cè)面反映出地方公安隊(duì)伍確實(shí)難以勝任邊境管理職能。邊境管理職能在和平時(shí)期由公安邊防部隊(duì)履行，在非常時(shí)期由公安邊防部隊(duì)和解放軍共同履行，只能在這兩者之間進(jìn)行轉(zhuǎn)換。(2)在當(dāng)今世界總體和平的局面下，公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)作為常態(tài)和基本，解放軍行使邊境管理權(quán)作為例外和補(bǔ)充是必然結(jié)果。

二、公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)存在的主要問(wèn)題

(一)法律授權(quán)不充分

1.高層級(jí)的法律規(guī)定不明確。在全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律中，關(guān)于公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)的規(guī)定大部分都不夠明確，公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)缺乏高層級(jí)的法律支撐。它們或是將公安邊防部隊(duì)的邊境管理職責(zé)囊括于整個(gè)武警部隊(duì)職責(zé)之中，用“安全保衛(wèi)”一詞大而化之，或是規(guī)定了邊境管理職責(zé)卻沒(méi)有明確公安邊防部隊(duì)的主體身份，這使得人們對(duì)法條的理解產(chǎn)生了分歧，導(dǎo)致對(duì)公安邊防部隊(duì)的邊境管理權(quán)產(chǎn)生質(zhì)疑。尤其是《人民武裝警察法》，它本應(yīng)是一部涵蓋武警部隊(duì)各警種職責(zé)任務(wù)等各方面問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范，但令人遺憾的是，這部法律中的絕大部分內(nèi)容都是針對(duì)武警內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)，對(duì)其他警種鮮有規(guī)定，在這樣一部武警專(zhuān)門(mén)法律中卻找不到公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)的具體規(guī)定。

2.具體授權(quán)的法律規(guī)范層級(jí)低。目前，對(duì)公安邊防部隊(duì)的邊境管理權(quán)作出具體規(guī)定的法律規(guī)范包括國(guó)務(wù)院法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及地方性邊防法規(guī)和規(guī)章。如國(guó)務(wù)院制定的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》，公安部制定的《中華人民共和國(guó)邊境管理區(qū)通行證管理辦法》、《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》、《臺(tái)灣漁船停泊點(diǎn)邊防治安管理辦法》，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府出臺(tái)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊境管理?xiàng)l例》等。大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為，只有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)才能賦予行政權(quán)，因此，“上述通過(guò)規(guī)章授權(quán)而取得行政主體資格的現(xiàn)狀對(duì)邊防執(zhí)法而言只能是一種臨時(shí)性或過(guò)渡性安排，邊防執(zhí)法無(wú)法可依的問(wèn)題依然比較突出?！盵2]而地方人大的法規(guī)雖然可以對(duì)邊境管理執(zhí)法進(jìn)行授權(quán)，但僅限于在涉及邊境管理的地方事權(quán)范圍內(nèi)，而地方事權(quán)與中央事權(quán)的界限又很難把握，容易出現(xiàn)越權(quán)立法的問(wèn)題。

3.普遍存在以邊防政策代替法律規(guī)范的現(xiàn)象。有學(xué)者指出，“在邊防法制建設(shè)進(jìn)程中，雖然可以將那些相對(duì)穩(wěn)定的、具有共性的部分按照一定的立法期限和立法程序，依法律形式加以固定化，但是大量的工作內(nèi)容仍將由邊防政策加以調(diào)整?！薄霸谀承┓矫孢€不適宜制定邊防法規(guī)時(shí)，是依靠邊防政策作為邊防管理的依據(jù)?！盵3]邊防政策不是法律規(guī)范，但是在我們這樣一個(gè)已經(jīng)初步形成社會(huì)主義法律體系、法律規(guī)范比較完備的社會(huì)主義法治國(guó)家，針對(duì)邊境管理這一事關(guān)國(guó)家安危的重大事項(xiàng)，我們?nèi)匀涣?xí)慣于使用政策而忽視法律，不能不說(shuō)是一種弊病。當(dāng)然，這也使我們反思立法上存在的種種問(wèn)題，如某些邊境管理事權(quán)缺少法律的相關(guān)規(guī)定，即使有規(guī)定也過(guò)于抽象、操作性差等等。

(二)公安邊防部隊(duì)管理體制不順暢

公安邊防部隊(duì)是一支劃入武警序列受公安部領(lǐng)導(dǎo)的隊(duì)伍。這就使得公安邊防部隊(duì)的管理體制非常復(fù)雜，即“條塊結(jié)合，以塊為主”，在公安邊防系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，并且以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主，比如公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任公安邊防部隊(duì)第一政委。這就導(dǎo)致了公安邊防部隊(duì)在很多方面要受制于地方。比如，公安邊防派出所的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)全部由地方財(cái)政撥款，再如,地方政府動(dòng)輒調(diào)用警力從事非警務(wù)活動(dòng)，不僅大量占用了干警們的工作、休息時(shí)間，還可能導(dǎo)致警民關(guān)系惡化(筆者在某邊防派出所實(shí)習(xí)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，在短短半個(gè)月的時(shí)間里，該所干警就被政府抽調(diào)三次來(lái)參與非警務(wù)活動(dòng))。諸如此類(lèi)的情況在我國(guó)邊境地區(qū)普遍存在，影響了公安邊防部隊(duì)的邊境管理工作，削弱了公安邊防部隊(duì)對(duì)中央事權(quán)的維護(hù)。

(三)公安邊防部隊(duì)人員構(gòu)成不合理

上文提到了公安邊防部隊(duì)實(shí)行現(xiàn)役制，具有人員流動(dòng)快、隊(duì)伍年輕化的特點(diǎn)，對(duì)于部隊(duì)開(kāi)展邊境管理工作來(lái)說(shuō)，這一點(diǎn)是優(yōu)勢(shì)，卻也是制約。業(yè)務(wù)的熟練程度與年齡大小、參加工作時(shí)間長(zhǎng)短具有一定的關(guān)系。許多干警在邊防派出所工作了十幾年，積累了許多實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，工作正處在成熟期，但由于受服役年齡的限制，不得不考慮轉(zhuǎn)業(yè)。由于這些人的離去，邊防派出所的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)大大削弱，從而影響了戰(zhàn)斗力。另外，基層邊防派出所普遍存在著警力不足的狀況。一般規(guī)模的邊防派出所人數(shù)在十人左右，而轄區(qū)人口密集、情況復(fù)雜的邊防派出所人數(shù)可能會(huì)達(dá)到二十幾人。但是，這些人員既承擔(dān)著大量的邊境管理工作，又要深入開(kāi)展群眾工作，還要忙于派出所內(nèi)部建設(shè)，應(yīng)對(duì)公安邊防系統(tǒng)和地方系統(tǒng)的各種檢查指導(dǎo)，此外還要被指派參與一些非警務(wù)活動(dòng)，警力嚴(yán)重不足。

(四)資金保障不均衡、不到位

雖然公安邊防部隊(duì)所行使的邊境管理權(quán)是一種中央事權(quán)，但是公安邊防部隊(duì)的經(jīng)費(fèi)保障并未被納入國(guó)防保障體系，而是由中央財(cái)政和地方財(cái)政統(tǒng)一保障的。2007年財(cái)政部、公安部明確要求地方財(cái)政對(duì)于公安邊防一線部隊(duì)履行公安職能時(shí)所需經(jīng)費(fèi)進(jìn)行保障，其后國(guó)家有關(guān)部門(mén)和地方政府也相繼出臺(tái)了一些文件，但現(xiàn)實(shí)中卻存在著許多問(wèn)題。比如，由于地方財(cái)政保障水平由地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定，各地的財(cái)政保障水平存在著極大的差異。如2011年，江蘇公安邊防總隊(duì)共爭(zhēng)取地方支持經(jīng)費(fèi)近4.7億元[4]，平均下來(lái)江蘇省各公安邊防支隊(duì)的地方財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)達(dá)上千萬(wàn)元；而同樣是支隊(duì)一級(jí)單位，2012年內(nèi)蒙古巴彥淖爾市公安邊防支隊(duì)只有376萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)被納入市地方財(cái)政預(yù)算[5]。也就是說(shuō)，江蘇省對(duì)公安邊防部隊(duì)的財(cái)政保障是內(nèi)蒙古自治區(qū)的十倍左右?？梢?jiàn)，各地方對(duì)公安邊防部隊(duì)的保障存在著極大的不平衡。

(五)基層執(zhí)法人員法律素質(zhì)普遍偏低

公安邊防基層部隊(duì)中有很大一部分人員沒(méi)有接受過(guò)專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)的法律教育，法律基礎(chǔ)薄弱。以2009年9月至12月某邊防派出所的人員構(gòu)成為例，該所的地方入警大學(xué)生共十名，其中八名是非法學(xué)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)[6]。而這些人員一入警便身處復(fù)雜的一線執(zhí)法環(huán)境中，法律知識(shí)的匱乏令他們?cè)谵k案過(guò)程中捉襟見(jiàn)肘。與此同時(shí)，公安邊防部隊(duì)缺少固定的法律培訓(xùn)機(jī)制，即使開(kāi)展了法律培訓(xùn)，也很難達(dá)到培訓(xùn)目的。比如在大學(xué)生入警培訓(xùn)期間，培訓(xùn)單位為他們安排的更多的是軍事和思想政治素質(zhì)方面的培訓(xùn)內(nèi)容，法律知識(shí)培訓(xùn)時(shí)間少，而且內(nèi)容僅停留在法律條文表面，幾乎不涉及法條背后的法治精神以及實(shí)踐中的具體應(yīng)用問(wèn)題，培訓(xùn)效果可見(jiàn)一斑。身為執(zhí)法者卻不懂法，又怎么能做到依法行使自己手中的權(quán)力？又如何教育群眾守法？這樣的狀況帶來(lái)了一系列后果，一些公安邊防干警在執(zhí)法過(guò)程中違反程序規(guī)定甚至濫用職權(quán)，造成警民關(guān)系的惡化，危害了邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定。

三、保障公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)的對(duì)策

(一)完善公安邊防部隊(duì)行使邊境管理權(quán)的法律依據(jù)

應(yīng)當(dāng)肯定的是，公安邊防部隊(duì)的法治建設(shè)隨著國(guó)家民主法治的發(fā)展而大步前進(jìn)，但絕不能忽視它在總體上滯后于國(guó)家、公安的法治發(fā)展水平的現(xiàn)狀。2013年建設(shè)“法治中國(guó)”目標(biāo)的提出，為公安邊防部隊(duì)的法治建設(shè)工作的大踏步前進(jìn)提供了契機(jī)。首先，我們要樹(shù)立法治理念，明確區(qū)分邊防法律規(guī)范和邊防政策的不同地位，在邊境管理工作中永遠(yuǎn)把邊防法律規(guī)范放在首要的位置，堅(jiān)持依“法”辦事而不是依“政策”辦事。由于邊防政策主要是為了彌補(bǔ)邊防法律規(guī)范的不完善之處，所以應(yīng)盡快將政策中的有關(guān)精神以法律規(guī)范的形式表現(xiàn)出來(lái)。其次，明確高層級(jí)法律規(guī)范對(duì)公安邊防部隊(duì)邊境管理權(quán)的規(guī)定，尤其是要在武警部隊(duì)的專(zhuān)門(mén)法——《人民武裝警察法》中具體規(guī)定公安邊防部隊(duì)的主要職能為邊境管理職能。再次，針對(duì)具體授權(quán)法律規(guī)范層級(jí)不高的問(wèn)題，社會(huì)上對(duì)于出臺(tái)一部《邊境(界)管理法》的呼聲越來(lái)越高，但是從1986年人大代表首次提出制定《邊境管理法》直到現(xiàn)在，立法幾經(jīng)周折卻仍無(wú)結(jié)果，可見(jiàn)立法時(shí)機(jī)尚不夠成熟。目前，公安部已經(jīng)就邊境治安管理事項(xiàng)擬定了《公安邊防治安管理?xiàng)l例》，并且這一條例已被納入人大的立法規(guī)劃當(dāng)中。筆者認(rèn)為，可首先對(duì)邊境管理的各具體事項(xiàng)進(jìn)行立法，同時(shí)重視繼續(xù)發(fā)揮地方在邊境管理立法上的推動(dòng)作用，待具體事項(xiàng)立法比較完善時(shí)再就共性問(wèn)題進(jìn)行邊境管理統(tǒng)一立法。

(二)改革公安邊防部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)管理體制

公安現(xiàn)役部隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制問(wèn)題決定了保障資金的來(lái)源、部隊(duì)人員的動(dòng)用等許多方面，因此，理順公安現(xiàn)役部隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)體制具有非常重大的意義。上文對(duì)公安邊防部隊(duì)“條塊結(jié)合，以塊為主”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端已經(jīng)有所闡述。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將“以塊為主”改為“以條為主”，強(qiáng)調(diào)公安現(xiàn)役系統(tǒng)內(nèi)部的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系*實(shí)踐中，公安邊防部隊(duì)的獨(dú)立性已經(jīng)有所體現(xiàn)。雖然公安邊防部隊(duì)和治安、刑偵等同為公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但是公安邊防部隊(duì)文件使用“公邊”字號(hào)。。武警邊防部隊(duì)的資金保障統(tǒng)一由中央財(cái)政負(fù)責(zé)，武警邊防部隊(duì)與地方的關(guān)系相當(dāng)于駐軍與地方的關(guān)系，地方只能?chē)@邊境管理中央事權(quán)所涉及到的具體地方事權(quán)對(duì)武警邊防部隊(duì)及其人員的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。這就保障了公安邊防部隊(duì)的高度集中統(tǒng)一，促進(jìn)部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的提高，有利于對(duì)國(guó)家邊境管理中央事權(quán)的行使。

(三)繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施愛(ài)民固邊戰(zhàn)略

愛(ài)民固邊戰(zhàn)略是公安邊防部隊(duì)的中心工作，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。愛(ài)民固邊戰(zhàn)略的實(shí)施，既為公安邊防部隊(duì)開(kāi)展邊境管理工作打下了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，也為邊境管理模式的創(chuàng)新提供了廣闊的空間。愛(ài)民固邊戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)取得的豐碩成果有目共睹，我們需要思考的是如何更加科學(xué)地推進(jìn)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略的實(shí)施。就目前公安邊防部隊(duì)開(kāi)展愛(ài)民固邊活動(dòng)的實(shí)踐來(lái)看，有一些是與警務(wù)活動(dòng)緊密聯(lián)系的，比如“大走訪”；還有一些遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了警務(wù)工作的范圍，例如為村民解決垃圾處理問(wèn)題，為村民建蔬菜大棚，為村民貸款發(fā)展經(jīng)濟(jì)等切切實(shí)實(shí)為人民群眾排憂解難、方便生活、發(fā)家致富的工作。筆者認(rèn)為，公安邊防部隊(duì)開(kāi)展愛(ài)民固邊活動(dòng)應(yīng)當(dāng)有“度”。因此，建議有關(guān)部門(mén)以法律規(guī)范的形式，明確公安邊防部隊(duì)的具體職責(zé)，即“必須做什么”；同時(shí)，出臺(tái)一些政策文件，對(duì)公安邊防部隊(duì)開(kāi)展愛(ài)民固邊活動(dòng)提出指導(dǎo)性的意見(jiàn)。這樣，部隊(duì)在履行好自身職責(zé)的前提下，根據(jù)政策文件的指示和精神，結(jié)合自身?xiàng)l件和邊境地區(qū)具體情況，開(kāi)展愛(ài)民固邊活動(dòng)。

(四)提高公安邊防干警法律素質(zhì)

隨著對(duì)外開(kāi)放程度的不斷提高，邊境社會(huì)環(huán)境更加復(fù)雜，加之人們的法治意識(shí)有了很大的進(jìn)步，給公安邊防部隊(duì)，尤其是基層干警的執(zhí)法能力提出了更嚴(yán)格的要求。因此，我們必須大力提高干警的法律素質(zhì)。其關(guān)鍵是要確立或完善相關(guān)機(jī)制。首先，重視法制教育，針對(duì)入警人員，在入警培訓(xùn)期間應(yīng)擴(kuò)大法律知識(shí)培訓(xùn)的比重，并將法律文本與具體執(zhí)法實(shí)踐相結(jié)合；針對(duì)其他人員，應(yīng)定期舉辦法律知識(shí)培訓(xùn)班，側(cè)重于宣講一些新的法律規(guī)定及其適用。其次，重視發(fā)揮人才的作用，確保在每個(gè)基層邊防派出所都能有一名精通法律業(yè)務(wù)的骨干。最后，把法律素質(zhì)作為一項(xiàng)考核標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)舉辦執(zhí)法資格等級(jí)考試，開(kāi)展法制審核，進(jìn)行年度考評(píng)等方式，督促執(zhí)法人員自覺(jué)提高自己的法律素質(zhì)。

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On Border Police’s Implementation of the Border-management Power

LIANG Xiao-qing

(TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

With the promotion of the national sector system reform, and the emergence of some problems during the process of border management conducted by border police, it was questioned whether border-management should be exercised by border police. This paper discusses the necessity of border police’s implementation of the power, and then analyzes the major factors that affect it. At last, it puts forward some countermeasures for consolidating the management.

border police; border-management power; necessity

2015-01-05

梁曉晴(1989— )，女，遼寧營(yíng)口人，軍事法學(xué)專(zhuān)業(yè)在讀碩士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2015)03-0013-05