養(yǎng)老政策小步“并軌”

尤蕾

“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金并軌”的新政，將使近5億人被覆蓋。這個難度最小的改革，是建立公平、多維度養(yǎng)老保障體系的第一步，有可能開啟城鄉(xiāng)一體化的新閘門。

2014年2月7日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議。會議決定：在已基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)?！保⒊擎?zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“城居?！保┤采w的基礎(chǔ)上，依法將這兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險保持基本一致。

在全國層面推開之前，已有15個省份實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

依據(jù)人社部2012年的人口數(shù)據(jù)，按照每人每月55元的標(biāo)準(zhǔn)，全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金年支出為862.95億元。在整個國家財(cái)政10多萬億元的結(jié)構(gòu)中，只占相當(dāng)小的比例，卻解決了老年人口的基礎(chǔ)養(yǎng)老金問題，邁出了建立公平、多維度養(yǎng)老保障體系的第一步。但專家亦表示，新農(nóng)保與城居保率先并軌水到渠成，難度最低，阻力最小，至于最終建立公平合理的全民基本保障制度，則有賴于更徹底的制度改革。

水到渠成的變革

“碎片化”無疑是我國養(yǎng)老保險制度的最明顯特質(zhì)之一，常因此而飽受詬病。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院院長郝演蘇接受《小康》采訪時介紹，目前我國存在4種養(yǎng)老保險模式，一是公務(wù)員與財(cái)政全額撥款事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險模式，二是城鎮(zhèn)職工與經(jīng)營性事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險模式，三是面向農(nóng)民開辦的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式，四是面向無職業(yè)或自由職業(yè)年滿16周歲以上的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險模式。

“由于4種養(yǎng)老保險模式在財(cái)政補(bǔ)貼比例、個人繳費(fèi)水平、單位或企業(yè)或集體承擔(dān)保費(fèi)比例存在較大差別，使我國成為全球?yàn)閿?shù)不多的多種養(yǎng)老保險設(shè)計(jì)模式共存的國家?！焙卵萏K指出，此次并軌的即為后兩種養(yǎng)老保險模式。

近30多年來，我國正經(jīng)歷著最大規(guī)模的人口流動，跨越城鄉(xiāng)的人員流動在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的大潮下將會比以往更為頻繁和普遍。長期以農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，在養(yǎng)老保險制度中給予區(qū)別對待，顯然已經(jīng)無法適應(yīng)消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，不利于社會公平，因此變革水到渠成。

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授封進(jìn)認(rèn)為新農(nóng)保與城居保并軌，兩者在制度設(shè)計(jì)上高度一致。首先從繳費(fèi)模式上看，都是由個人繳費(fèi)和各級政府補(bǔ)貼相結(jié)合，第二從養(yǎng)老金待遇方面，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部來自政府補(bǔ)貼，此外，領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡均為60歲，最低繳費(fèi)年限為15年，60歲以上無需繳費(fèi)，個人最低繳費(fèi)檔次都為100元。僅在繳費(fèi)檔次和待遇上有所不同。因此，兩者合并在技術(shù)上比較簡單。

另外，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授、中國社會保障研究中心副主任楊立雄還指出，全國已經(jīng)有15個省份早已將二者并軌。此次全國性并軌與原來的制度基本可以對接，難度不大，應(yīng)該很快就會得到落實(shí)。

在人力資源和社會保障部現(xiàn)行管理體系中，新農(nóng)保和城居保都由該部社保中心農(nóng)村處進(jìn)行統(tǒng)一管理，并軌并不涉及兩套班子對接的問題。

“由于新農(nóng)保和城居保所具有的共同點(diǎn)，并且不涉及養(yǎng)老對象的職業(yè)問題和歷史遺留問題，加上我國正在提速小城鎮(zhèn)建設(shè)，越來越多的農(nóng)民將成為新市民，為新農(nóng)保和城居保的并軌創(chuàng)造了條件，加上其并軌操作試驗(yàn)后，可以為最終實(shí)現(xiàn)多種養(yǎng)老保險模式并軌奠定基礎(chǔ)?！焙卵萏K說。

農(nóng)村老年人能得到多大實(shí)惠？

人力資源和社會保障部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年全國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險（新農(nóng)保和城居保）參保人數(shù)為4.975億人，這就意味著兩者合并后將有近5億人被覆蓋。

兩項(xiàng)制度統(tǒng)一顯然具有積極影響。據(jù)封進(jìn)介紹，2012年全國新農(nóng)保待遇平均水平為每年700元左右，城居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金比新農(nóng)保略高。合并之后，待遇水平往往是從下向上靠，參保農(nóng)民的待遇會有所提高。今年1月，上海市已經(jīng)將新農(nóng)保與城居保調(diào)到相同水平。從這個意義上說，獲得最大實(shí)惠將是參保農(nóng)民，這一群體占4.9億城鄉(xiāng)參保人群的95%。

楊立雄認(rèn)為，今后城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的惠及人群會減少?！斑M(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工基本會參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，繳費(fèi)15年就可領(lǐng)取養(yǎng)老金，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金比城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金要高得多。即便城鎮(zhèn)中的無業(yè)者，也可按靈活就業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，這部分人群參與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的也會越來越少?！睏盍⑿蹚?qiáng)調(diào)，農(nóng)村的老年人應(yīng)該是最大的受惠群體。

然而，楊立雄他們在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，因?yàn)榈捅６际侵醒胝D(zhuǎn)移支付，而養(yǎng)老金則是中央與當(dāng)?shù)卣謩e補(bǔ)貼的緣故，很多地方更愿意把老年人納入低保?！皯?yīng)該讓農(nóng)村老人從低保中脫離出來，納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之中，繼而提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇水平?！睏盍⑿郾硎尽?/p>

在封進(jìn)看來，兩種制度合并更重要的是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，破除以身份決定社保的傳統(tǒng)模式，有助于城鄉(xiāng)人口流動，減少社會歧視，推進(jìn)城市化進(jìn)程。

清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏在接受媒體采訪時亦指出，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度體系是落實(shí)十八屆三中全會中城鄉(xiāng)一體化的重要舉措，也是戶籍制度改革和建立統(tǒng)一的勞動力市場的配套政策之一。合并之后可能將不會再以農(nóng)村和城市戶籍來區(qū)分參保人員的待遇水平，而是根據(jù)地區(qū)的消費(fèi)水平和實(shí)際生活水平確定養(yǎng)老補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在同一區(qū)間內(nèi)選擇繳費(fèi)水平。

并軌前，新農(nóng)保個人繳費(fèi)檔次為100到500元5個檔次，城居保則是100到1000元10個檔次?！爸劣趥€人在一個什么樣的檔次區(qū)間內(nèi)繳費(fèi)，目前仍沒有明確規(guī)定。估計(jì)可能向城居?？繑n，可供檔次選擇較多。”封進(jìn)說。

如何提高待遇實(shí)現(xiàn)公平？

挑戰(zhàn)也很多，湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長葉青認(rèn)為至少有三個層面的問題：一是個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一問題；二是錢（基層政府）從哪里來？三是養(yǎng)老金怎么管理？

在前述國務(wù)院常務(wù)會議上，亦著重指出，基金籌集采取個人繳、集體助、政府補(bǔ)的方式，中央財(cái)政按基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。endprint

“提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平也應(yīng)該是兩種制度并軌后的方向?！睏盍⑿壅J(rèn)為，中央財(cái)政給予參保人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是每人每月55元，地方政府根據(jù)財(cái)力補(bǔ)貼。地方財(cái)政補(bǔ)貼缺乏強(qiáng)制性機(jī)制，很多地方財(cái)政并未支出養(yǎng)老金補(bǔ)貼，尤其是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。隨著農(nóng)村價格水平和消費(fèi)水平與城鎮(zhèn)間距離逐漸縮小，55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金的購買力也在下降，對于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，這筆錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。養(yǎng)老金是低標(biāo)準(zhǔn)，低起步，甚至比低保水平還低，大部分地區(qū)的低保都在每人每月100元以上。

“養(yǎng)老金應(yīng)該大幅度提高，每人每月500元?！睏盍⑿鬯懔艘还P賬，農(nóng)村老人是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的主體，按其占全國老年人比例60%計(jì)算，1.2億人每月領(lǐng)取500元養(yǎng)老金，一年也不到1萬億。這筆支出占GDP比重仍然不高，但會反過來刺激消費(fèi)，拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。楊立雄認(rèn)為，從某種意義上講，養(yǎng)老金更多的是國家的責(zé)任，中央財(cái)政要提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金以維持城鄉(xiāng)居民基本生活，在此基礎(chǔ)上地方財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)該算作一種福利。

據(jù)封進(jìn)介紹，上海目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇水平是每人每月540元，而2012年對陜西、河南、江蘇三省的六個縣調(diào)查得到的新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇平均值為每人每月78.64元。東部地區(qū)養(yǎng)老金更高是因?yàn)榈胤秸a(bǔ)貼更多，為了不增加當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)擔(dān)，依然以戶籍為參保依據(jù)。同城城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度合并起來并不困難，但如何跨過跨地區(qū)人員流動這道坎兒呢？

同時，郝演蘇從另外一個角度審視兩種制度最終磨合的過程。城居保的對象主要是無職業(yè)者，而農(nóng)民是一種職業(yè)還是一種身份？隨著農(nóng)民作為勞動者職業(yè)地位的確定和小城鎮(zhèn)的建設(shè)，專事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民將越來越多地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的對象，而新農(nóng)保的對象也將是無職業(yè)的居民，此時，新農(nóng)保與城居保對象一致，兩者實(shí)現(xiàn)無縫并軌。

建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，讓人們又重燃建立類似日本國民年金的社會養(yǎng)老保險的熱情?！斑M(jìn)行較為徹底的制度改革是維護(hù)養(yǎng)老保險公平性的必由之路，不分職業(yè)和身份，建立一個統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險是不少國家的做法。”封進(jìn)認(rèn)為可以研究一下在更大范圍內(nèi)推出統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險了。

對此，楊立雄有著自己的看法，他認(rèn)為養(yǎng)老保險制度完全統(tǒng)一存在很大阻力。“現(xiàn)在兩種制度并軌，并不代表城鎮(zhèn)職工與公務(wù)員養(yǎng)老制度能夠并軌，整個社會養(yǎng)老保險制度能合并成一種。如果不對整個養(yǎng)老制度進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，這三塊在很長時間內(nèi)還會繼續(xù)維持?！眅ndprint