深圳農(nóng)地入市改革困難重重

劉建華

深圳土改又邁出關(guān)鍵性一步。

8月初，深圳市規(guī)劃國(guó)土委員會(huì)公布《關(guān)于促進(jìn)安居型商品房用地供應(yīng)的暫行規(guī)定》（下稱規(guī)定）及《深圳市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施用地供應(yīng)暫行辦法》（下稱辦法）征求意見(jiàn)稿，允許原農(nóng)村集體用地以招拍掛方式入市，用于興建安居房和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，并劃定原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府的土地出讓收益按6：4的比例進(jìn)行分配。

事實(shí)上，深圳早在一年前便在探索政府與農(nóng)民個(gè)人通過(guò)合法公開(kāi)透明的“共享收益”方式引導(dǎo)大量“沉睡”的農(nóng)地進(jìn)入經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。深圳試水農(nóng)地入市，在業(yè)界也頗受爭(zhēng)議，有學(xué)者稱之為政府是“空手套白狼”獲取農(nóng)民利益，也有學(xué)者評(píng)價(jià)其為“中國(guó)土地第二次革命”。

但至今為止，僅有一宗土地通過(guò)該方式運(yùn)作成功，《小康》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，深圳要推進(jìn)此項(xiàng)土改，目前看來(lái)，或?yàn)楣俜揭粠樵?，在村集體以及村民的推進(jìn)過(guò)程中，阻力重重。

被稱為“收益共享”的土改

2013年12月20日15時(shí)，深圳土地房產(chǎn)交易中心大屏幕上亮出“祝賀交易成功”的大紅標(biāo)語(yǔ)，宣告深圳首宗原農(nóng)村集體工業(yè)用地入市交易完成。寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)，占地面積為1.45萬(wàn)平方米，總建筑面積6.99萬(wàn)平方米，規(guī)劃用途為工業(yè)用地（新型產(chǎn)業(yè)用地），土地使用年期為30年。深圳市方格精密器件有限公司是這單交易的唯一競(jìng)價(jià)人，以底價(jià)1.16億元獲得這宗土地。

這是深圳自2013年初試水農(nóng)地入市后，首宗入市交易的原農(nóng)村集體工業(yè)用地。在“十八大”讓民眾對(duì)新一輪土改充滿期冀之際，深圳此舉也被評(píng)價(jià)為中國(guó)“農(nóng)地入市”第一拍。

深圳市規(guī)劃國(guó)土委員會(huì)土地利用處處長(zhǎng)陳軍軍告訴《小康》記者，這也是試行農(nóng)地入市一年多以來(lái)唯一成功交易的一宗土地。

鳳凰社區(qū)地塊的交易收益，將按“三七開(kāi)”分配，即70%納入深圳市國(guó)土基金，鳳凰社區(qū)獲得30%，并無(wú)償取得總建筑面積20%的配套物業(yè)。在這項(xiàng)交易中，鳳凰社區(qū)可獲利3480萬(wàn)元，無(wú)償取得商品房性質(zhì)配套物業(yè)13980平方米。鳳凰社區(qū)黨支部委員文永昌說(shuō)，采用另一方案的“五五分成”，雖然短期收益更多，但村集體更看重持有配套物業(yè)的長(zhǎng)期收益，有利于集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，下一步社區(qū)還會(huì)出讓土地所得資金入股土地競(jìng)得公司，共同分享發(fā)展成果。

陳軍軍表示，在原有征地程序中，土地增值收益由政府包攬，農(nóng)民與之“絕緣”，削弱了集體土地入市的動(dòng)力。土地出讓利益實(shí)現(xiàn)共享，通過(guò)產(chǎn)業(yè)與社區(qū)合作的新模式，改變了過(guò)去社區(qū)以地建廠、以房收租、粗放經(jīng)營(yíng)、效益低下的模式，不僅可以推動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，也有利于社區(qū)融入城市，實(shí)現(xiàn)原村民“人的城市化”。

自2013年以來(lái)，深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員組織全委100多個(gè)處級(jí)以上干部以“社區(qū)規(guī)劃師”的身份深入到各個(gè)社區(qū)，對(duì)村民“動(dòng)之以情，曉之以理”，游說(shuō)其積極參與農(nóng)地入市。

“我自己就曾多次到社區(qū)里和村民們談心，介紹政府的相關(guān)規(guī)劃措施以及能給他們帶來(lái)的利益”，陳軍軍表示，經(jīng)過(guò)一年多的探索，積累了一定的群眾基礎(chǔ)，8月4日深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)對(duì)外正式公布了《關(guān)于促進(jìn)安居型商品房用地供應(yīng)的暫行規(guī)定》、《深圳市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施用地供應(yīng)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），并面向社會(huì)征求意見(jiàn)。

《辦法》提出，鼓勵(lì)養(yǎng)老用地供應(yīng)來(lái)源多樣化，政府儲(chǔ)備土地、農(nóng)地、城市更新移轉(zhuǎn)土地等均可入市舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)安居型商品房用地供應(yīng)的暫行規(guī)定》（征求意見(jiàn)稿），在符合規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)原農(nóng)村集體繼受單位將未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)的用地，用于安居型商品房建設(shè)。原農(nóng)村集體繼受單位提出申請(qǐng)后，通過(guò)市土地房產(chǎn)交易中心，以招拍掛方式公開(kāi)出讓土地使用權(quán)，所得收益有兩種分配方式可選擇：一種是“6∶4”，六成納入市國(guó)土基金，四成歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；另一種方式是，九成納入市國(guó)土基金，一成歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，外加不超過(guò)總建筑面積10%的配套商業(yè)用房。

《辦法》中，也提到了鼓勵(lì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位自行舉辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的具體做法，尚未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)且規(guī)劃為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的用地，可以采取招拍掛方式公開(kāi)出讓土地使用權(quán)，所得收益的50%納入市國(guó)土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。

“農(nóng)地除了可以進(jìn)入養(yǎng)老、安居建設(shè)之外，深圳還在探索進(jìn)入學(xué)校、幼兒園和醫(yī)院等民生工程?！标愜娷娬f(shuō)。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員程雪陽(yáng)說(shuō)，如果說(shuō)1987年深圳首次公開(kāi)拍賣(mài)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，是中國(guó)土地使用權(quán)制度的“第一次革命”，那么2013年年底鳳凰社區(qū)的這次集體土地直接掛牌出讓，則堪稱“二次革命”。深圳市允許集體建設(shè)用地不經(jīng)過(guò)征收就直接在土地市場(chǎng)上自由交易，打破了政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的行政壟斷。深圳市通過(guò)市國(guó)土基金，而非“低征高賣(mài)”的方式，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)于集體土地增值收益的分享，是一個(gè)極為重要的制度探索。

“深圳市的這一舉措，具有重大歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義，或?qū)⒂绊懙街袊?guó)土地制度的變革?！背萄╆?yáng)說(shuō)。

土地缺乏的現(xiàn)實(shí)困境

擺在深圳面前的現(xiàn)實(shí)困境是，經(jīng)歷多年高強(qiáng)度土地開(kāi)發(fā)，不少地方面臨土地資源緊缺，土地?fù)Q增長(zhǎng)的“土地財(cái)政”模式愈發(fā)難以為繼，深圳幾乎已到了無(wú)地可用的困境。

政府已無(wú)地可用，而村民手中則存有大量屬于“半國(guó)有化”的土地處于閑置狀態(tài)。

何為“半國(guó)有化”土地？陳軍軍解釋說(shuō)，1992年，特區(qū)內(nèi)通過(guò)統(tǒng)征，把地全部轉(zhuǎn)為國(guó)有化。統(tǒng)征就是一次性變成國(guó)有化。2000平方公里的深圳，特區(qū)才占390多平方公里。所以更多的地還是特區(qū)外。

2004年，深圳再一次實(shí)施“轉(zhuǎn)地”，重點(diǎn)區(qū)域在關(guān)外，政府以200億的代價(jià)給農(nóng)民（原居民）一定的地，將其他農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)為國(guó)有。200億的投入將農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，購(gòu)買(mǎi)了社保，像城市居民一樣。“很多地理論上是轉(zhuǎn)為國(guó)有，但手續(xù)還沒(méi)辦好，比如地多大、農(nóng)作物多少、要賠給你多少。這樣的地有很多。比如這塊地，你說(shuō)是政府的，農(nóng)民不干，他還沒(méi)收到補(bǔ)償；你說(shuō)是農(nóng)民的，政府不干，因?yàn)橐呀?jīng)收到上面批文，表示這塊地是國(guó)有的，政府也付出了很多代價(jià)?！标愜娷娬f(shuō)，在這個(gè)大背景下這些地現(xiàn)在就處于擱置階段。endprint

盡管這種“半國(guó)有化”土地所有權(quán)界于國(guó)家和農(nóng)民之間，但事實(shí)上，大部分都被當(dāng)?shù)卮迕駥?shí)際占有。據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共占用約390平方公里建設(shè)土地，其中大多以俗稱為“小產(chǎn)權(quán)房”的違法建筑及工業(yè)用地兩種模式存在，合法用地僅有95平方公里。

“深圳面臨的情況是無(wú)地可用。呂銳鋒副市長(zhǎng)曾說(shuō)深圳僅有50多平方公里可用土地，其實(shí)現(xiàn)在只有30多平方公里?，F(xiàn)在根本沒(méi)辦法支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！标愜娷娬f(shuō)。

大量處于“沉睡”的閑置農(nóng)地進(jìn)入了政府的視野。2013年1月，深圳市政府出臺(tái)《優(yōu)化資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)“1+6文件”》，明確表示原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位符合規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)用地可進(jìn)入全市統(tǒng)一土地市場(chǎng)，并明確了交易方式和利益共享模式等內(nèi)容。

“我們?nèi)ツ甑奈募岢鲆粋€(gè)概念：如果城市規(guī)劃中劃為工業(yè)用地，就能直接拿出來(lái)掛牌交易，供給產(chǎn)業(yè)。這里有幾個(gè)突破。第一個(gè)，以前這些拿去掛牌交易的都是國(guó)有用地，‘征和‘轉(zhuǎn)，其實(shí)都是把農(nóng)村集體建設(shè)用地變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地的手段。只有國(guó)有建設(shè)用地才能拿去交易?！标愜娷娤蛴浾吲e例說(shuō)，政府用200元從農(nóng)民手里征一塊地，這塊地就是國(guó)有的了。那政府拿去掛牌得了多少錢(qián)，也與農(nóng)民無(wú)關(guān)。但這次就改了，因?yàn)檫@些地不完全是政府的，政府要和農(nóng)民分錢(qián)，鳳凰社區(qū)地塊已是成功操作的案例。

深圳市副市長(zhǎng)呂銳鋒此前表示，土地資源、空間資源不足是深圳面臨的突出問(wèn)題，必須充分挖掘土地資源潛力，通過(guò)空間資源的再配置、再優(yōu)化達(dá)到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市質(zhì)量提升的目的。

困難重重艱難推進(jìn)

“雖然說(shuō)政府采取與農(nóng)民分成的合作方式，比以前的‘低價(jià)征地要好很多，但我們還是更愿意保持現(xiàn)狀。”深圳市龍華新區(qū)村民陳新平對(duì)《小康》記者說(shuō)，目前村民的土地大部分都建起了廠房出租給企業(yè)，也有建起了五六層的樓房出租，這種旱澇保收的租金收入很可觀。

陳新平說(shuō)，與政府合作，60%的利益被政府拿走了，“損失”很大。

和陳新平想法類(lèi)似，有一種質(zhì)疑之聲，認(rèn)為原本土地屬于村集體所有，并不屬于國(guó)有，政府亦不享有其權(quán)益，但如果按此方案拍賣(mài)土地，政府基本“空手套白狼”地分掉了大部分的土地收益。即使是手續(xù)費(fèi)，政府占大頭甚至占九成也太高，這顯然等同于讓農(nóng)民用錢(qián)買(mǎi)入市資格即獲得流通合法性。

針對(duì)非議和不理解，深圳市規(guī)劃和國(guó)土委員會(huì)雖然安排了大量的社區(qū)規(guī)劃師到社區(qū)去給村民宣傳政策，但推進(jìn)阻力仍舊很大。

而龍華管理局土地利用科科長(zhǎng)朱朝暉則告訴《小康》記者，“這政策早幾年出來(lái)就好了。村民和村官已經(jīng)習(xí)慣了，政府花錢(qián)拿去，我得到賠償。我付出一塊大的地，你給我一塊小的地和一點(diǎn)錢(qián)，我自己來(lái)開(kāi)發(fā)，而不是在同一塊地上共享利益。這是一個(gè)觀念和習(xí)慣思維，他們更習(xí)慣這樣。二十幾年一直是這樣?，F(xiàn)在的政策再好，也需要時(shí)間來(lái)改變這個(gè)觀念?！?/p>

朱朝暉坦言，此項(xiàng)措施的推進(jìn)阻力不僅是來(lái)自村民的觀念，更大的阻力是在村委領(lǐng)導(dǎo)班子。

在過(guò)去十幾年村集體土地的使用及支配方式中，大部分都是村長(zhǎng)村委書(shū)記“一錘定音”，極少數(shù)可以征詢村民的意見(jiàn)，而因此給了村干部很大的“操作空間”。一旦與政府合作，所有的過(guò)程都在陽(yáng)光下操作，無(wú)利可圖，導(dǎo)致不少村干部從中作梗，阻撓改革的推進(jìn)。朱朝暉說(shuō)“來(lái)自村干部的阻力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于村民阻力”。

“深圳的小產(chǎn)權(quán)房不愁租也不愁賣(mài)，從這幾年公布的相關(guān)信息顯示，還有轉(zhuǎn)正可能，收入可觀”，陳新平說(shuō)，大多數(shù)村民寧愿靜觀其變。

陳軍軍在采訪中也直言，改革推進(jìn)的效果不理想，“現(xiàn)在政策出來(lái)后，我們用的是鼓勵(lì)，不是強(qiáng)制?！眅ndprint