劉建華
深圳土改又邁出關(guān)鍵性一步。
8月初,深圳市規(guī)劃國(guó)土委員會(huì)公布《關(guān)于促進(jìn)安居型商品房用地供應(yīng)的暫行規(guī)定》(下稱規(guī)定)及《深圳市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施用地供應(yīng)暫行辦法》(下稱辦法)征求意見(jiàn)稿,允許原農(nóng)村集體用地以招拍掛方式入市,用于興建安居房和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施,并劃定原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府的土地出讓收益按6:4的比例進(jìn)行分配。
事實(shí)上,深圳早在一年前便在探索政府與農(nóng)民個(gè)人通過(guò)合法公開(kāi)透明的“共享收益”方式引導(dǎo)大量“沉睡”的農(nóng)地進(jìn)入經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。深圳試水農(nóng)地入市,在業(yè)界也頗受爭(zhēng)議,有學(xué)者稱之為政府是“空手套白狼”獲取農(nóng)民利益,也有學(xué)者評(píng)價(jià)其為“中國(guó)土地第二次革命”。
但至今為止,僅有一宗土地通過(guò)該方式運(yùn)作成功,《小康》記者在采訪中發(fā)現(xiàn),深圳要推進(jìn)此項(xiàng)土改,目前看來(lái),或?yàn)楣俜揭粠樵?,在村集體以及村民的推進(jìn)過(guò)程中,阻力重重。
被稱為“收益共享”的土改
2013年12月20日15時(shí),深圳土地房產(chǎn)交易中心大屏幕上亮出“祝賀交易成功”的大紅標(biāo)語(yǔ),宣告深圳首宗原農(nóng)村集體工業(yè)用地入市交易完成。寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū),占地面積為1.45萬(wàn)平方米,總建筑面積6.99萬(wàn)平方米,規(guī)劃用途為工業(yè)用地(新型產(chǎn)業(yè)用地),土地使用年期為30年。深圳市方格精密器件有限公司是這單交易的唯一競(jìng)價(jià)人,以底價(jià)1.16億元獲得這宗土地。
這是深圳自2013年初試水農(nóng)地入市后,首宗入市交易的原農(nóng)村集體工業(yè)用地。在“十八大”讓民眾對(duì)新一輪土改充滿期冀之際,深圳此舉也被評(píng)價(jià)為中國(guó)“農(nóng)地入市”第一拍。
深圳市規(guī)劃國(guó)土委員會(huì)土地利用處處長(zhǎng)陳軍軍告訴《小康》記者,這也是試行農(nóng)地入市一年多以來(lái)唯一成功交易的一宗土地。
鳳凰社區(qū)地塊的交易收益,將按“三七開(kāi)”分配,即70%納入深圳市國(guó)土基金,鳳凰社區(qū)獲得30%,并無(wú)償取得總建筑面積20%的配套物業(yè)。在這項(xiàng)交易中,鳳凰社區(qū)可獲利3480萬(wàn)元,無(wú)償取得商品房性質(zhì)配套物業(yè)13980平方米。鳳凰社區(qū)黨支部委員文永昌說(shuō),采用另一方案的“五五分成”,雖然短期收益更多,但村集體更看重持有配套物業(yè)的長(zhǎng)期收益,有利于集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,下一步社區(qū)還會(huì)出讓土地所得資金入股土地競(jìng)得公司,共同分享發(fā)展成果。
陳軍軍表示,在原有征地程序中,土地增值收益由政府包攬,農(nóng)民與之“絕緣”,削弱了集體土地入市的動(dòng)力。土地出讓利益實(shí)現(xiàn)共享,通過(guò)產(chǎn)業(yè)與社區(qū)合作的新模式,改變了過(guò)去社區(qū)以地建廠、以房收租、粗放經(jīng)營(yíng)、效益低下的模式,不僅可以推動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,也有利于社區(qū)融入城市,實(shí)現(xiàn)原村民“人的城市化”。
自2013年以來(lái),深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員組織全委100多個(gè)處級(jí)以上干部以“社區(qū)規(guī)劃師”的身份深入到各個(gè)社區(qū),對(duì)村民“動(dòng)之以情,曉之以理”,游說(shuō)其積極參與農(nóng)地入市。
“我自己就曾多次到社區(qū)里和村民們談心,介紹政府的相關(guān)規(guī)劃措施以及能給他們帶來(lái)的利益”,陳軍軍表示,經(jīng)過(guò)一年多的探索,積累了一定的群眾基礎(chǔ),8月4日深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)對(duì)外正式公布了《關(guān)于促進(jìn)安居型商品房用地供應(yīng)的暫行規(guī)定》、《深圳市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施用地供應(yīng)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》),并面向社會(huì)征求意見(jiàn)。
《辦法》提出,鼓勵(lì)養(yǎng)老用地供應(yīng)來(lái)源多樣化,政府儲(chǔ)備土地、農(nóng)地、城市更新移轉(zhuǎn)土地等均可入市舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)安居型商品房用地供應(yīng)的暫行規(guī)定》(征求意見(jiàn)稿),在符合規(guī)劃的前提下,鼓勵(lì)原農(nóng)村集體繼受單位將未完善征(轉(zhuǎn))地補(bǔ)償手續(xù)的用地,用于安居型商品房建設(shè)。原農(nóng)村集體繼受單位提出申請(qǐng)后,通過(guò)市土地房產(chǎn)交易中心,以招拍掛方式公開(kāi)出讓土地使用權(quán),所得收益有兩種分配方式可選擇:一種是“6∶4”,六成納入市國(guó)土基金,四成歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;另一種方式是,九成納入市國(guó)土基金,一成歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,外加不超過(guò)總建筑面積10%的配套商業(yè)用房。
《辦法》中,也提到了鼓勵(lì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位自行舉辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的具體做法,尚未完善征(轉(zhuǎn))地補(bǔ)償手續(xù)且規(guī)劃為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的用地,可以采取招拍掛方式公開(kāi)出讓土地使用權(quán),所得收益的50%納入市國(guó)土基金,50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。
“農(nóng)地除了可以進(jìn)入養(yǎng)老、安居建設(shè)之外,深圳還在探索進(jìn)入學(xué)校、幼兒園和醫(yī)院等民生工程?!标愜娷娬f(shuō)。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員程雪陽(yáng)說(shuō),如果說(shuō)1987年深圳首次公開(kāi)拍賣(mài)出讓國(guó)有土地使用權(quán),是中國(guó)土地使用權(quán)制度的“第一次革命”,那么2013年年底鳳凰社區(qū)的這次集體土地直接掛牌出讓,則堪稱“二次革命”。深圳市允許集體建設(shè)用地不經(jīng)過(guò)征收就直接在土地市場(chǎng)上自由交易,打破了政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的行政壟斷。深圳市通過(guò)市國(guó)土基金,而非“低征高賣(mài)”的方式,實(shí)現(xiàn)政府對(duì)于集體土地增值收益的分享,是一個(gè)極為重要的制度探索。
“深圳市的這一舉措,具有重大歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義,或?qū)⒂绊懙街袊?guó)土地制度的變革?!背萄╆?yáng)說(shuō)。
土地缺乏的現(xiàn)實(shí)困境
擺在深圳面前的現(xiàn)實(shí)困境是,經(jīng)歷多年高強(qiáng)度土地開(kāi)發(fā),不少地方面臨土地資源緊缺,土地?fù)Q增長(zhǎng)的“土地財(cái)政”模式愈發(fā)難以為繼,深圳幾乎已到了無(wú)地可用的困境。
政府已無(wú)地可用,而村民手中則存有大量屬于“半國(guó)有化”的土地處于閑置狀態(tài)。
何為“半國(guó)有化”土地?陳軍軍解釋說(shuō),1992年,特區(qū)內(nèi)通過(guò)統(tǒng)征,把地全部轉(zhuǎn)為國(guó)有化。統(tǒng)征就是一次性變成國(guó)有化。2000平方公里的深圳,特區(qū)才占390多平方公里。所以更多的地還是特區(qū)外。
2004年,深圳再一次實(shí)施“轉(zhuǎn)地”,重點(diǎn)區(qū)域在關(guān)外,政府以200億的代價(jià)給農(nóng)民(原居民)一定的地,將其他農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)為國(guó)有。200億的投入將農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,購(gòu)買(mǎi)了社保,像城市居民一樣。“很多地理論上是轉(zhuǎn)為國(guó)有,但手續(xù)還沒(méi)辦好,比如地多大、農(nóng)作物多少、要賠給你多少。這樣的地有很多。比如這塊地,你說(shuō)是政府的,農(nóng)民不干,他還沒(méi)收到補(bǔ)償;你說(shuō)是農(nóng)民的,政府不干,因?yàn)橐呀?jīng)收到上面批文,表示這塊地是國(guó)有的,政府也付出了很多代價(jià)?!标愜娷娬f(shuō),在這個(gè)大背景下這些地現(xiàn)在就處于擱置階段。endprint
盡管這種“半國(guó)有化”土地所有權(quán)界于國(guó)家和農(nóng)民之間,但事實(shí)上,大部分都被當(dāng)?shù)卮迕駥?shí)際占有。據(jù)統(tǒng)計(jì),深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共占用約390平方公里建設(shè)土地,其中大多以俗稱為“小產(chǎn)權(quán)房”的違法建筑及工業(yè)用地兩種模式存在,合法用地僅有95平方公里。
“深圳面臨的情況是無(wú)地可用。呂銳鋒副市長(zhǎng)曾說(shuō)深圳僅有50多平方公里可用土地,其實(shí)現(xiàn)在只有30多平方公里?,F(xiàn)在根本沒(méi)辦法支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展?!标愜娷娬f(shuō)。
大量處于“沉睡”的閑置農(nóng)地進(jìn)入了政府的視野。2013年1月,深圳市政府出臺(tái)《優(yōu)化資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)“1+6文件”》,明確表示原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位符合規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)用地可進(jìn)入全市統(tǒng)一土地市場(chǎng),并明確了交易方式和利益共享模式等內(nèi)容。
“我們?nèi)ツ甑奈募岢鲆粋€(gè)概念:如果城市規(guī)劃中劃為工業(yè)用地,就能直接拿出來(lái)掛牌交易,供給產(chǎn)業(yè)。這里有幾個(gè)突破。第一個(gè),以前這些拿去掛牌交易的都是國(guó)有用地,‘征和‘轉(zhuǎn),其實(shí)都是把農(nóng)村集體建設(shè)用地變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地的手段。只有國(guó)有建設(shè)用地才能拿去交易?!标愜娷娤蛴浾吲e例說(shuō),政府用200元從農(nóng)民手里征一塊地,這塊地就是國(guó)有的了。那政府拿去掛牌得了多少錢(qián),也與農(nóng)民無(wú)關(guān)。但這次就改了,因?yàn)檫@些地不完全是政府的,政府要和農(nóng)民分錢(qián),鳳凰社區(qū)地塊已是成功操作的案例。
深圳市副市長(zhǎng)呂銳鋒此前表示,土地資源、空間資源不足是深圳面臨的突出問(wèn)題,必須充分挖掘土地資源潛力,通過(guò)空間資源的再配置、再優(yōu)化達(dá)到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市質(zhì)量提升的目的。
困難重重艱難推進(jìn)
“雖然說(shuō)政府采取與農(nóng)民分成的合作方式,比以前的‘低價(jià)征地要好很多,但我們還是更愿意保持現(xiàn)狀。”深圳市龍華新區(qū)村民陳新平對(duì)《小康》記者說(shuō),目前村民的土地大部分都建起了廠房出租給企業(yè),也有建起了五六層的樓房出租,這種旱澇保收的租金收入很可觀。
陳新平說(shuō),與政府合作,60%的利益被政府拿走了,“損失”很大。
和陳新平想法類(lèi)似,有一種質(zhì)疑之聲,認(rèn)為原本土地屬于村集體所有,并不屬于國(guó)有,政府亦不享有其權(quán)益,但如果按此方案拍賣(mài)土地,政府基本“空手套白狼”地分掉了大部分的土地收益。即使是手續(xù)費(fèi),政府占大頭甚至占九成也太高,這顯然等同于讓農(nóng)民用錢(qián)買(mǎi)入市資格即獲得流通合法性。
針對(duì)非議和不理解,深圳市規(guī)劃和國(guó)土委員會(huì)雖然安排了大量的社區(qū)規(guī)劃師到社區(qū)去給村民宣傳政策,但推進(jìn)阻力仍舊很大。
而龍華管理局土地利用科科長(zhǎng)朱朝暉則告訴《小康》記者,“這政策早幾年出來(lái)就好了。村民和村官已經(jīng)習(xí)慣了,政府花錢(qián)拿去,我得到賠償。我付出一塊大的地,你給我一塊小的地和一點(diǎn)錢(qián),我自己來(lái)開(kāi)發(fā),而不是在同一塊地上共享利益。這是一個(gè)觀念和習(xí)慣思維,他們更習(xí)慣這樣。二十幾年一直是這樣?,F(xiàn)在的政策再好,也需要時(shí)間來(lái)改變這個(gè)觀念?!?/p>
朱朝暉坦言,此項(xiàng)措施的推進(jìn)阻力不僅是來(lái)自村民的觀念,更大的阻力是在村委領(lǐng)導(dǎo)班子。
在過(guò)去十幾年村集體土地的使用及支配方式中,大部分都是村長(zhǎng)村委書(shū)記“一錘定音”,極少數(shù)可以征詢村民的意見(jiàn),而因此給了村干部很大的“操作空間”。一旦與政府合作,所有的過(guò)程都在陽(yáng)光下操作,無(wú)利可圖,導(dǎo)致不少村干部從中作梗,阻撓改革的推進(jìn)。朱朝暉說(shuō)“來(lái)自村干部的阻力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于村民阻力”。
“深圳的小產(chǎn)權(quán)房不愁租也不愁賣(mài),從這幾年公布的相關(guān)信息顯示,還有轉(zhuǎn)正可能,收入可觀”,陳新平說(shuō),大多數(shù)村民寧愿靜觀其變。
陳軍軍在采訪中也直言,改革推進(jìn)的效果不理想,“現(xiàn)在政策出來(lái)后,我們用的是鼓勵(lì),不是強(qiáng)制?!眅ndprint