“U”型管理模式下科研經(jīng)費管理的思考

閆亞梅

（河北大學(xué) 財務(wù)處，河北 保定 071002）

隨著國家綜合實力的提升，和“十二五”公共財政科技支出對科研經(jīng)費的投入力度的逐步加大，統(tǒng)計資料顯示國家財政科技支出由1978年52億上升到2013年6 185億元，增長了118倍，為科技研究提供了持續(xù)資金支持，是國家科技進(jìn)步、高端科研成果產(chǎn)出的重要保障。然而，近年來隨著科技經(jīng)費的投入增加，科研經(jīng)費違規(guī)使用、科研腐敗等現(xiàn)象經(jīng)常見諸報端，尤其是“李寧案件”的出現(xiàn)，使公眾對科研經(jīng)費的使用績效也給更多的關(guān)注。因此，規(guī)范科研經(jīng)費管理，發(fā)揮科研經(jīng)費使用效益，一直以來都是科研經(jīng)費管理部門和使用部門關(guān)注和亟待解決的問題。

一、科研經(jīng)費管理存在問題分析

近幾年頻現(xiàn)科研腐敗案，反映出科研經(jīng)費管理的缺失與使用的失范。除了科研人員主體責(zé)任外，科研經(jīng)費管理監(jiān)管制度與科學(xué)研究實際需求的不協(xié)調(diào)等，也是造成經(jīng)費使用現(xiàn)狀的客觀因素。結(jié)合工作實踐，筆者針對國家科研經(jīng)費監(jiān)管制度與科學(xué)研究的客觀需求的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，歸納總結(jié)制約科研經(jīng)費使用的因素。

（一）缺乏統(tǒng)一的管理辦法，科研經(jīng)費管理難度增加

我國科研經(jīng)費管理政出多門，各自為政，沒有相對統(tǒng)一的管理辦法。按照職能劃分對科研經(jīng)費進(jìn)行管理，不同的科研經(jīng)費來源，有不同的經(jīng)費管理辦法。目前我國科研經(jīng)費的管理部門有科技部、教育部、國家社會科學(xué)規(guī)劃辦公室等，分別負(fù)責(zé)不同類別的科研項目與經(jīng)費管理。各管理部門又分別制定相關(guān)管理制度和辦法。部門間缺乏協(xié)調(diào)，制度也難免存在“沖突”或“盲區(qū)”。

在政出多門，各自為政的情況下，造成同一個研究方向，因資金來源不同，預(yù)算編制各項支出比例約定及要求也不相同現(xiàn)象普遍存在。條塊分割的科研體制使得經(jīng)費的來源渠道廣泛，項目分門別類，名稱各異，經(jīng)費的分類管理難度加大。加之科研經(jīng)費是根據(jù)使用情況分來源渠道進(jìn)行上報，有時一個項目可以從不同渠道取得經(jīng)費資助，從而增加了財務(wù)管理工作的難度，這使沒有財務(wù)知識的科研人員難以適應(yīng)，同時也給財務(wù)人員在科研經(jīng)費報銷審核過程中，帶來一定的難度?？蒲薪?jīng)費的負(fù)責(zé)人作為課題主持人，并不是很了解財務(wù)方面的知識，不能如實的按照財務(wù)制度的要求進(jìn)行報賬，使財務(wù)人員既不能違反財務(wù)制度又要考慮實際情況，使得工作難度增加。

（二）科研經(jīng)費預(yù)算編制、調(diào)整、結(jié)項規(guī)定制約科學(xué)研究客觀需求

科研經(jīng)費預(yù)算是科研立項的重要組成部分，各科研項目研究領(lǐng)域不同，科研項目支出內(nèi)容具有各自特點，加之科學(xué)研究本身的不確定性、不可預(yù)見性和復(fù)雜性，決定了科研經(jīng)費預(yù)算編制的自身特殊性。但是一些科研項目申請時，預(yù)算編制沿用制式模板，項目支出比例僵化，沒有體現(xiàn)科學(xué)研究的個性化需求，不能完全滿足不同類型科學(xué)研究的客觀需要；針對不同的資金來源，國家相應(yīng)地對科研項目支出比例又有一定的限制，如限定“間接費”“勞務(wù)費”等開支比例?？蒲许椖砍袚?dān)人為了能夠通過科研項目評審，在編制預(yù)算時不考慮科研課題實際情況，只是簡單的按規(guī)定比例分解編制預(yù)算；項目預(yù)算內(nèi)容和會計科目核算范圍不匹配，如“測試化驗加工”“數(shù)據(jù)采集”等，并沒有相應(yīng)的會計核算科目與之對應(yīng)，增加了項目結(jié)項時支出歸類的難度；在實際執(zhí)行中，繁瑣的預(yù)算調(diào)整手續(xù)和財務(wù)決算簡單的預(yù)、決算對比結(jié)果作為科研項目財務(wù)結(jié)項的惟一依據(jù)而不考慮實際產(chǎn)出效益，以致在課題結(jié)項時因預(yù)算和實際執(zhí)行偏差過大影響課題結(jié)項。

（三）重申報輕結(jié)項的管理，反向引導(dǎo)科學(xué)研究

重申報、輕落實、結(jié)項流于形式的科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀，以及“零結(jié)余”的課題結(jié)項要求，一定程度上成為科學(xué)研究的反向激勵措施，不能發(fā)揮正確規(guī)范經(jīng)費使用導(dǎo)向作用。

在現(xiàn)行的科研評價體系下，科研項目的數(shù)量、級別以及科研經(jīng)費的多少是衡量一個部門科研研究能力的重要指標(biāo)?？蒲腥藛T科研經(jīng)費的數(shù)量、質(zhì)量在職稱評審、定級、晉升等指數(shù)中，占有較大比重，以至于 “爭取科研資金”是不少部門和科研人員申請經(jīng)費的動力。一些單位為爭取科研資金，提高申報命中率，不僅集中大量人力、物力、財力從事專向申報工作，并且資金申報“名人效應(yīng)”“裙帶關(guān)系”，也造成了科研成果水平低下和近親繁殖。針對部分科研經(jīng)費管理辦法對結(jié)項科研經(jīng)費結(jié)余采取按原渠道回收的規(guī)定，個別科研人員在科研投入不能合理彌補(bǔ)的同時，采取非正常手段將資金據(jù)為己有，走上犯罪的道路。

（四）缺乏科研經(jīng)費管理共享平臺，存在重復(fù)建設(shè)與浪費現(xiàn)象

多渠道經(jīng)費來源和信息壁壘，形成一個立項課題多頭申請資金，造成科研經(jīng)費投入交叉重復(fù)問題嚴(yán)重。目前國家各部委、地方政府各部門、各類企業(yè)，為了發(fā)展或解決某些問題，通過不同渠道籌集資金，編制各種研究計劃，提供各種可供申請的項目，既有國家自然科學(xué)基金、國家社科基金、國家科技863／973項目，也有中央各部委、省市級項目，又有各種人才計劃項目（如千人計劃、百千萬人才工程、長江學(xué)者獎勵計劃、新世紀(jì)優(yōu)秀人才計劃等），以及各類橫向課題等。盡管科研經(jīng)費投入渠道多元、項目種類繁多，但這些科研項目管理部門之間缺乏有效的聯(lián)系和銜接，基本上是相互獨立，沒有一個可以共享的科研項目信息平臺。在編制項目計劃、組織項目申請的過程中，各級、各部門之間缺少信息溝通，難以做到信息共享、共用，導(dǎo)致同一個研究團(tuán)隊，同一研究項目，能夠同時通過不同的渠道獲取多項經(jīng)費支持的現(xiàn)象，這不可避免會導(dǎo)致重復(fù)投入，造成科研資源浪費。

（五）“智力成本”補(bǔ)償不足，制約科研積極性

受科研經(jīng)費預(yù)算編制條框約束，和我國現(xiàn)有工資撥付體系的影響，科研預(yù)算編制大都傾向于物的投入，而忽略了“以人為本”的人力資源成本的消耗和補(bǔ)償。例如我國的科研計劃和基金管理制度大都不允許列支科研項目組在職科研人員的勞務(wù)支出，即使預(yù)算允許列入間接費用，對科研人員績效支出也設(shè)定了支出比例上限，使得科研人員在研發(fā)過程中消耗的人力成本得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，使經(jīng)費的預(yù)算管理與實際需求相脫節(jié)，一定程度上影響科研人員的積極性。

一方面科研人員的勞務(wù)支出得不到承認(rèn)，另一方面項目經(jīng)費管理對科研人員的勞務(wù)價值也難以清晰界定。這在某種程度上反映出了科研人員的人力資本價值未得到承認(rèn)。正是由于這樣，一線科研人員開始把大量時間和精力放在橫向課題和其它渠道，去做大量的低水平重復(fù)研究，而沒有時間去研究那些重要的項目，造成了科研環(huán)境的惡化。

二、科研經(jīng)費管理的“U”型模式

我國大部分科研單位實行的是課題負(fù)責(zé)制，課題負(fù)責(zé)人在科研事物中起著主導(dǎo)作用，將經(jīng)費當(dāng)做個人和小團(tuán)體的財產(chǎn)隨意使用的錯誤認(rèn)識誤導(dǎo)下，課題負(fù)責(zé)人把經(jīng)費當(dāng)做私有財產(chǎn)隨意使用，不惜違背科研經(jīng)費的財務(wù)制度和法律。因此，在科研經(jīng)費使用上出現(xiàn)的諸多問題，科研項目承擔(dān)人的主觀責(zé)任是必不可少的。而前述由于制度設(shè)計的缺陷，尤其是現(xiàn)有規(guī)定和客觀需要存在的沖突等管理上的缺失，則對科研經(jīng)費使用失范、科研經(jīng)費績效低下負(fù)有客觀責(zé)任。結(jié)合多年的科研管理實踐，與科研經(jīng)費的專業(yè)性特點，筆者提出加強(qiáng)科研經(jīng)費申報與結(jié)項兩端審核，而將經(jīng)費使用的中間過程監(jiān)管下沉給各責(zé)任主體的“U”形管理模式。具體設(shè)想如下（圖1）。

圖1 科研經(jīng)費管理的“U”型模式示意圖

科研項目管理部門，重點負(fù)責(zé)項目“始與終”兩端的管理，把精力放在科研項目預(yù)算編制與項目的績效考評上。預(yù)算編制要科學(xué)化、精細(xì)化，應(yīng)符合項目研發(fā)的實際。根據(jù)項目類別與研究特點，管理部門指導(dǎo)編制項目預(yù)算，避免“一刀裁”的僵化管理。立項后，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的剛性管理，其使用與研發(fā)過程則由項目承擔(dān)人所在單位的科研部門、財務(wù)部門、審計部門以及研發(fā)人等共同負(fù)責(zé)。在結(jié)項驗收階段，科研管理部門應(yīng)建立專家?guī)?、建立績效考評機(jī)制、建立問責(zé)制度等，加強(qiáng)結(jié)項驗收管理。

在經(jīng)費的具體使用與項目的研發(fā)階段，其責(zé)任主體分別為單位法人、項目負(fù)責(zé)人、所在單位科研管理部門，是 “U”型模式的底部，是具體執(zhí)行者。項目責(zé)任人與其他相關(guān)部門如財務(wù)部門、審計部門等需相互配合，執(zhí)行科研管理部門規(guī)定，按照項目預(yù)算要求完成項目建設(shè)管理。這一“下沉”過程，需要加強(qiáng)科研管理部門、經(jīng)費管理部門、審計監(jiān)督部門、課題組之間的溝通和協(xié)調(diào)，明晰職責(zé)，理順關(guān)系。

三、“U”形模式下的科研經(jīng)費管理思考

在 “U”型管理模式下，科研經(jīng)費應(yīng)分三個層面進(jìn)行管理。政府職能部門，應(yīng)整合科研經(jīng)費管理政策加強(qiáng)制度建設(shè)。國家科研經(jīng)費管理部門，做好項目申請預(yù)算編審以及結(jié)項驗收的績效考評工作；科研經(jīng)費使用單位的管理部門，則應(yīng)在經(jīng)費使用自主權(quán)下沉的過程中，加強(qiáng)科研管理部門、經(jīng)費管理部門、審計監(jiān)督部門、課題組之間的溝通和協(xié)調(diào)，明晰職責(zé)，理順關(guān)系。

（一）“U”型頂部——管理層的制度設(shè)計

在“U”型管理中處于最高位置的管理層則負(fù)有整合科研管理辦法，科學(xué)設(shè)計科研管理以及發(fā)展框架路徑的重要職責(zé)。

如短時期無法改變科研經(jīng)費“多龍治水”的現(xiàn)狀，則需要國家層面整合有關(guān)科研管理職能，探索與科學(xué)研究方向和科學(xué)研究類別相適應(yīng)的科研經(jīng)費管理辦法，遵循科學(xué)研究規(guī)律，盡量形成統(tǒng)一的科研經(jīng)費管理規(guī)范。職能部門進(jìn)行“角色”轉(zhuǎn)換，對科研經(jīng)費監(jiān)管應(yīng)從制度管控轉(zhuǎn)為政策指導(dǎo)，對科研經(jīng)費運行做到規(guī)范且有效，正確處理好經(jīng)費使用的自主靈活與責(zé)任約束的關(guān)系。

頂層的制度設(shè)計應(yīng)明確主體責(zé)任，明確考核原則等信息。成果獎勵與過程激勵相結(jié)合，建立科學(xué)的按勞取酬機(jī)制，根據(jù)具體科研勞動量的投入適度加大科研及相關(guān)人員的費用支出比例，探索在職科研人員課題經(jīng)費勞務(wù)報酬的發(fā)放規(guī)定。主導(dǎo)政府科研信息管理平臺搭建，建立財政、科技等政府部門共用的科研創(chuàng)新信息查詢平臺，有效防范一項科學(xué)研究，多頭申請資金，重復(fù)立項，而造成的資源浪費。建立科研人員資信平臺，將科研人員的科研項目立項、科研經(jīng)費使用、科研項目完成情況等個人信用，納入質(zhì)信監(jiān)管平臺，作為科研人員申報承擔(dān)課題的重要參考依據(jù) 。

（二）“U”型兩端——管理部門責(zé)任

“U”型管理模式主要是基于優(yōu)化科研管理部門與科研經(jīng)費使用部門的工作的思考，“U”型兩端的業(yè)務(wù)是由科研管理部門負(fù)責(zé)的。其任務(wù)與職責(zé)是完善立項與結(jié)項時的科研預(yù)算編制、績效考核指標(biāo)設(shè)計。

1．預(yù)算申請

科研管理部門可以考慮依據(jù)研究方向分別采用據(jù)實編報預(yù)算和政府購買科研服務(wù)的科研預(yù)算立項方式，確定科研預(yù)算總額，以契約的形式約定雙方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，改變政府高壓政策監(jiān)管為承擔(dān)著自覺履約的管理方式，適當(dāng)提高課題承擔(dān)單位及課題組經(jīng)費使用自主權(quán)。

對基礎(chǔ)研究可采用根據(jù)設(shè)計者研究路線編制科研預(yù)算，經(jīng)費歸口部門對于申請者的科研預(yù)算，通過答辯的方式進(jìn)行科學(xué)合理評判，確定研究經(jīng)費總量。對于應(yīng)用性研究可采用預(yù)計產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益推斷投資成本的政府購買服務(wù)的方式，通過公開招投標(biāo)確定項目承擔(dān)單位。以契約式的合同代替任務(wù)書的方式下?lián)芙?jīng)費，明確雙方責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系，以契約的形式約定雙方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，提高科研人員的積極性和主動性。

2．績效考核指標(biāo)設(shè)計

變“重申報輕結(jié)項管理”為“申報與管理雙重”，加強(qiáng)科研結(jié)項的績效考評研究。制定合理的結(jié)項績效考核指標(biāo)，建立以績效結(jié)果為導(dǎo)向的科研經(jīng)費結(jié)項和申報立項參考制度。建議對科研項目經(jīng)費實行分類評價機(jī)制，對基礎(chǔ)研究項目，應(yīng)以其學(xué)術(shù)價值為評價標(biāo)準(zhǔn)；對應(yīng)用性科研項目，應(yīng)以其對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際貢獻(xiàn)作為評價標(biāo)準(zhǔn)。同時建立健全問責(zé)機(jī)制。

3．嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，簡化預(yù)算調(diào)整程序，適當(dāng)下放預(yù)算調(diào)整權(quán)限

國家為規(guī)范科研經(jīng)費管理，強(qiáng)調(diào)、嚴(yán)禁違反規(guī)定自行調(diào)整課題經(jīng)費預(yù)算。按規(guī)定，課題經(jīng)費預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，一般不做調(diào)整。在“U”型管理模式下應(yīng)簡化項目預(yù)算調(diào)整的程序，加大承擔(dān)單位預(yù)算內(nèi)容調(diào)整審批權(quán)范圍，方便由于課題研究目標(biāo)、重大技術(shù)路線或主要研究內(nèi)容調(diào)整，以及不可抗力造成意外損失等原因，對課題經(jīng)費總預(yù)算造成較大影響等對課題進(jìn)行調(diào)整。

（三）“U”型底端——項目負(fù)責(zé)單位的主體責(zé)任制

相對頂部與兩端，在時間與業(yè)務(wù)管理上，“U”型底端即項目研究的管理過程則是較長較具體的。課題承擔(dān)單位擔(dān)負(fù)管理主體的責(zé)任，加強(qiáng)科研經(jīng)費使用的過程監(jiān)管，建立科技、財務(wù)、審計三方監(jiān)管平臺，履行管理部門服務(wù)于科研的職責(zé)。進(jìn)一步發(fā)揮社會力量的監(jiān)督作用，完善多層次內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系和投訴機(jī)制。

1．項目承擔(dān)單位法人責(zé)任主體和項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制

項目承擔(dān)單位領(lǐng)導(dǎo)要從思想上充分認(rèn)識科研經(jīng)費管理的重要性，對在科研經(jīng)費中產(chǎn)生的債權(quán)、債務(wù)、預(yù)期目標(biāo)完成情況承擔(dān)連帶責(zé)任。項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)據(jù)實編制科研項目經(jīng)費預(yù)、決算，按規(guī)定使用科研經(jīng)費、及時辦理科研經(jīng)費結(jié)項與結(jié)賬手續(xù)，并自覺接受有關(guān)部門監(jiān)督檢查，對科研經(jīng)費使用過程的真實性、有效性承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。

2．職責(zé)部門責(zé)任與管理過程的協(xié)同

科研管理與財務(wù)兩部門要加強(qiáng)聯(lián)系與配合?？蒲泄芾聿块T負(fù)責(zé)科研立項申報、合同、檔案、資產(chǎn)等的管理。對科研經(jīng)費撥款要協(xié)助財務(wù)分清經(jīng)費的來源和特點，跟蹤并告知財務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)的變化，根據(jù)科研經(jīng)費不同的來源和特點采取不同的措施，使經(jīng)費管理的實效性和政策相符；預(yù)算中涉及設(shè)備購置的應(yīng)加強(qiáng)科研依托單位的資金可行性論證，避免資產(chǎn)重復(fù)購置；財務(wù)部門要健全經(jīng)費管理制度，確定經(jīng)費的使用范圍與列支審批程序等，方便科學(xué)研究，并按要求進(jìn)行獨立核算，對消費性支出進(jìn)行監(jiān)督和控制，保障經(jīng)費管理工作的順利進(jìn)行。

3．全過程監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算

全程的跟蹤與監(jiān)管，是各項經(jīng)費有效使用的最佳方式。在科研經(jīng)費管理的實際工作中，涉及多個階段、多個部門、多領(lǐng)域內(nèi)容，因此實施全程的封閉式監(jiān)管，如無統(tǒng)一高效的多部門配合，是很難完成的。為保證科研經(jīng)費按預(yù)算使用，科技、審計與財務(wù)部門應(yīng)相互配合，實施全過程的監(jiān)管。同時，進(jìn)一步引入社會監(jiān)管力量，創(chuàng)新監(jiān)管手段，實現(xiàn)科研經(jīng)費全責(zé)任約束、全過程管理、全過程監(jiān)督，并保證通暢的投訴通道。

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