歐盟內(nèi)國家地區(qū)補貼制度的設(shè)置

白 明

歐盟內(nèi)國家地區(qū)補貼制度的設(shè)置

白 明

我國“十二五”規(guī)劃提出了實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是目前各國面臨的重要問題，各國都會出臺相關(guān)補貼或優(yōu)惠政策促進地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，這些政策有助于經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，有些補貼政策也會影響到公平競爭的市場環(huán)境，進而對國內(nèi)外的貿(mào)易造成不利影響。歐盟在制定地區(qū)補貼制度時，在維護內(nèi)部統(tǒng)一競爭市場的基礎(chǔ)上，最大化引入了公平競爭的理念，具有“平行性”、“適度性”和“必要性”等特點。本文對該制度進行了梳理，以期對我科學(xué)制定地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略有借鑒意義。

歐盟設(shè)置地區(qū)專向性補貼制度的基本原則

歐盟設(shè)置地區(qū)專向性補貼制度的基本理念是，補貼帶來的利益一定要大于扭曲競爭和貿(mào)易帶來的不利影響。歐盟在評價一個補貼行為是否適當(dāng)時，主要遵循以下幾個原則：

（一）補貼合乎目的性

即補貼要具有減少不同地區(qū)的發(fā)展不平衡，解決市場失靈和地區(qū)困難，促進歐盟均衡協(xié)調(diào)，合乎歐盟共同利益和目標(biāo)。

（二）補貼必要性

即通過市場的手段達不到縮減地區(qū)發(fā)展差距的目的，或者政府干預(yù)更能帶來實質(zhì)性的改變或效率。

（三）補貼適當(dāng)性

歐盟認為，補貼不是解決地區(qū)差異，支持投資和創(chuàng)造就業(yè)的唯一手段，成員國也可以通過改善基礎(chǔ)設(shè)施，提高教育水平和培訓(xùn)，改善商業(yè)環(huán)境等方式來實現(xiàn)。因此，成員國要合理解釋補貼方式比其他類型的優(yōu)惠政策更有效。此外，不同補貼手段對競爭和貿(mào)易影響程度也是不一樣的，有直接的方式，如直接贈款、免除稅收、低價提供商品和服務(wù)等；也有間接的方式，如政府保證等。成員國必須保證補貼以最不扭曲競爭的方式進行。

（四）補貼激勵性

歐盟認為，補貼必須具有激勵性，即補貼促使該企業(yè)在該地方做出了投資行為。補貼不能提供給一個企業(yè)確定要發(fā)生的行為或者去彌補他的商業(yè)風(fēng)險。

（五）補貼適度性

補貼額要盡可能地達到能夠吸引投資的最低水平。補貼不能超過凈額外成本，即補貼不能使企業(yè)獲得額外的收益，只能用于彌補企業(yè)因在該地區(qū)投資困難所發(fā)生的額外成本。此外，補貼額不能超過該地區(qū)設(shè)定的補貼強度。

（六）盡量避免對競爭和貿(mào)易的消極影響

歐委會在實踐中，會根據(jù)市場結(jié)構(gòu)、企業(yè)的市場地位等因素進行綜合評析。歐盟認為，如果補貼的產(chǎn)品處在產(chǎn)能過剩的狀態(tài)，或者投資者因為補貼而關(guān)閉了在其他地區(qū)的工廠，這種補貼就會對競爭貿(mào)易產(chǎn)生較大的消極影響。

（七）透明度

歐盟要求每個成員國制定地區(qū)補貼圖，上報歐委會同意后予以公布。成員國也要在中心網(wǎng)站公布補貼授予的企業(yè)、金額等信息。相關(guān)補貼信息要保留10年。此外，成員國必須向歐委會提供年度報告，特別是，在授予超過300萬歐元的補貼項目時，成員國必須在20天內(nèi)將有關(guān)情況告知歐委會。

補貼區(qū)域的確定

根據(jù)歐盟《2014至2020年地區(qū)補貼指引》（以下簡稱指引），歐盟將落后地區(qū)劃分為A類地區(qū)和C類地區(qū)，并對不同類型的地區(qū)補貼總量進行控制。指引規(guī)定：A類和C類地區(qū)的人口總量在2014年至2020年不超過歐盟27國人口比例的46.53%。

（一）A類地區(qū)。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運行條約》（TFEU）107條（3）（a）規(guī)定 ：“可以允許給生活水平顯著低下或者存在嚴(yán)重失業(yè)問題的地區(qū)提供補貼?！睔W盟認為，“經(jīng)濟顯著低下”和“嚴(yán)重失業(yè)”問題指與歐盟整體相比較非常落后的地區(qū)，而不是與成員國自身水平進行比較。這些地區(qū)包括：

1. 根據(jù)購買力水平計算的人均GDP不超過或等于歐盟27國平均水平的75%的地區(qū)，且這些地區(qū)根據(jù)歐盟統(tǒng)一的地區(qū)分類統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)（NUTS）

在2類水平（NUTS－2）。

2. 邊緣地區(qū)。即《歐洲聯(lián)盟運行條約》（TFEU）349條規(guī)定的偏遠地區(qū)，包括：法國瓜德羅普島,圭亞那,馬提尼克,留尼汪,圣巴托絡(luò)繆島,圣馬丁，葡萄牙亞述爾群島,馬德拉，西班牙的加那利群島。

（二）C類地區(qū)?！稓W洲聯(lián)盟運行條約》（TFEU）107條（3）（c）規(guī)定：“可以允許促進個別地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的補貼，但這種補貼不能對貿(mào)易環(huán)境造成負面影響，從而一定程度上影響歐盟的整體利益。”歐盟認為，這些地區(qū)不限于A款規(guī)定的限制，只要該措施不對貿(mào)易環(huán)境造成不利影響，在一定程度上不違反歐盟的整體利益。該款授權(quán)歐委會允許成員國對低于本國平均經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)實施資助行為。在實踐中，歐盟根據(jù)人口比例和是否具有可資助性進行選取，嚴(yán)格限定區(qū)域范圍，存在兩種類型的C類地區(qū)：

1. 預(yù)先設(shè)定的地區(qū)。即本身就可以成為C類的地區(qū)，各成員國不需要進一步說明理由，包括：

（1）此前曾經(jīng)被設(shè)定為A類的地區(qū)，在2014年以后的指引中，可以將其設(shè)定為C類地區(qū)；

（2）人口稀少地區(qū)。即在NUTS－2地區(qū)每平方公里少于8人或者在NUTS－3區(qū)域或其瀕臨區(qū)域每平方公里少于12.5人。

2. 非預(yù)先設(shè)定的地區(qū)。各成員國根據(jù)各自特定的社會經(jīng)濟、地理和結(jié)構(gòu)等個別設(shè)定的地區(qū)，這些地區(qū)需要滿足一定的標(biāo)準(zhǔn)，并需要經(jīng)過歐盟的批準(zhǔn)。在指引中，歐盟提供了5個參考標(biāo)準(zhǔn)：

標(biāo)準(zhǔn)一，在NUTS－2和NUT S－3內(nèi)的地區(qū)行政區(qū)域，至少有10萬人口，人均GDP低于或等于歐盟平均水平或者失業(yè)率高于或等于國家平均水平的115%；

標(biāo)準(zhǔn)二，人口少于1 0萬的NUTS-3地區(qū)，人均GDP低于或等于歐盟平均水平或者失業(yè)率高于或等于國家平均水平的115%；

標(biāo)準(zhǔn)三，島嶼或存在地理隔離的地區(qū)，人均GDP低于或等于歐盟平均水平或者失業(yè)率高于或等于國家平均水平的115%，或者是低于5000戶居民的地區(qū)。

標(biāo)準(zhǔn)四，NUTS－3地區(qū)或者部分NUTS－3的地區(qū)，這些地區(qū)與A類區(qū)域瀕臨或者位于歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟（EFTA）的邊境地區(qū)。

標(biāo)準(zhǔn)五，雖然不是在NUTS－3地區(qū)或者不滿足上述四個條件，但如果5萬人口以上的LAU2地區(qū)，正在面臨重要的結(jié)構(gòu)調(diào)整和嚴(yán)重的經(jīng)濟下滑的情況下，也可以將其設(shè)定為C類地區(qū)。

從上述標(biāo)準(zhǔn)來看：

首先，人均GDP和失業(yè)率是其主要的標(biāo)準(zhǔn)，這些落后地區(qū)的人均GDP要低于歐盟的平均水平，失業(yè)率要高于國內(nèi)的失業(yè)率水平。

其次，人口少或地理位置比較偏遠是歐盟確定的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

補貼強度的設(shè)置

歐盟使用總補貼當(dāng)量（Grant Grand Equivalent（GGE））來表示補貼強度，即政府提供的各種補貼的總貼現(xiàn)價值占收益者當(dāng)前投資合格成本貼現(xiàn)價值的百分比，該比例顯示受益者的受益程度。此外，歐盟會根據(jù)各個地區(qū)的差異度來設(shè)置不同的總量控制，原則上A類地區(qū)的補貼強度高于C類地區(qū)。

（一）合格成本的設(shè)定

合格成本是計算補貼強度的基礎(chǔ)。根據(jù)計算方法不同，歐盟將其分為兩類，一類是根據(jù)投資成本計算，另一類是根據(jù)預(yù)計創(chuàng)造的工作崗位工資成本計算。如果根據(jù)投資成本計算，除中小企業(yè)外，投資資產(chǎn)必須是新的，無形資產(chǎn)不能超過總投資成本的50%等。如果使用預(yù)計創(chuàng)造的工作崗位工資成本計算，補貼一個崗位最多只能彌補雇員兩年的工資支出。

（二）A類地區(qū)補貼強度

在A類地區(qū)中，如果人均GDP不超過或等于歐盟27國平均水平的45%，GGE可以達到50%；超過45%但不超過60%的情況下，GGE可以達到35%；如果超過60%，GGE可達到25%。此外，對邊緣地區(qū)適當(dāng)提高補貼強度。人均GDP不超過或等于75%的邊緣地區(qū)，最高可提高20個百分點；高于75%的，最高可以提高10個百分點。也就是說，在上述補貼強度內(nèi)，再提高一定的比例。如邊緣地區(qū)人均GDP低于歐盟平均水平的45%，其補貼強度最高可達到70%，在45%和60%之間的可達到55%，在60%和75%之間的可達到45%，高于歐盟平均水平的75%，最高可達到35%。

（三）C類地區(qū)補貼強度

1. 在此前年度為A類地區(qū)，現(xiàn)在為預(yù)先設(shè)定的C類地區(qū)，補貼強度為10%，在2014年到2017年期間，可以提高至15%。

2. 在人口稀少的地區(qū),或者處在EEA 或EFTA邊境地區(qū)的NUTS－3或部分NUTS－3地區(qū),補貼強度為15%。

3. 未預(yù)先設(shè)定的C類地區(qū)補貼強度為10%。

4. 在A類和C類地區(qū)補貼強度內(nèi)，如果是小企業(yè)，補貼強度最高

可以提高20個百分點，中等企業(yè)可提高10個百分點，但合格投資成本超過5000萬歐元的大型投資項目除外。

實施范圍的限制

地區(qū)專向性補貼原則上適用于各個行業(yè)，但歐盟也做了一定的限制條件：

（一）不適用產(chǎn)能過?；蛞恍┨厥庑袠I(yè)的補貼。如鋼鐵和人造纖維、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、交通業(yè)、機場、能源等行業(yè)，也不適用拯救和重組困難企業(yè)的行為。

（二）限制大企業(yè)獲得補貼。歐委會認為，其一，大企業(yè)有很強的融資能力；其二，大企業(yè)經(jīng)濟規(guī)模較大，投資啟動成本低；其三，大企業(yè)有很強的影響力，有可能和當(dāng)?shù)卣_成補貼協(xié)議，獲得更多的利益；其四，大企業(yè)對競爭和市場扭曲能力較大。因此，大企業(yè)原則上不能得到地區(qū)補貼，但除以下兩種情況外：一是，進行創(chuàng)業(yè)投資，創(chuàng)造新的經(jīng)濟行為，即建立新的企業(yè)或者進行新的多元化經(jīng)營，或者從非關(guān)聯(lián)方購買已經(jīng)倒閉或即將倒閉的企業(yè)資產(chǎn)，并用該企業(yè)資產(chǎn)從事新的經(jīng)營行為；二是，為企業(yè)引進新的產(chǎn)品或創(chuàng)新生產(chǎn)線。

（三）嚴(yán)格限制經(jīng)營性補貼行為。所謂經(jīng)營性補貼是與投資補貼相對應(yīng)的概念，指不是基于一個創(chuàng)業(yè)投資行為而進行的補貼，補貼用于彌補一個企業(yè)當(dāng)前經(jīng)營費用或成本。這種補貼原則上不符合歐盟的統(tǒng)一市場政策，除非該補貼用來解決中小企業(yè)在A類地區(qū)面臨的特定困難，或者用于彌補在邊緣地區(qū)從事經(jīng)濟行為的額外成本,或者在人口極其稀少地區(qū)（每平方公里少于8個居民）為阻止人員繼續(xù)減少所進行的補貼。如德國頒布的一個所得稅減免政策，該政策是給予在Lander和西柏林等特定地區(qū)稅收優(yōu)惠，在該地區(qū)特定企業(yè)處置資產(chǎn)或企業(yè)股份中獲得的利潤可以享受稅率減免。歐委會認為，這是一種經(jīng)營性補貼行為，且不屬允許例外條件之一，因此要求德國予以修改。

（四）限制短期投資行為。為保證真實和持續(xù)的投資行為，歐盟規(guī)定，一家企業(yè)投資完成后，必須在該地區(qū)至少持續(xù)經(jīng)營5年，中小企業(yè)至少持續(xù)經(jīng)營3年，在此期間，不能使用補貼進行企業(yè)設(shè)備的更新?lián)Q代。如果補貼強度是根據(jù)預(yù)期工資成本計算出來的，用于計算成本的工作崗位必須在完成投資后3年內(nèi)填補完成，每一個通過投資創(chuàng)立的崗位必須從被填補之日起維持5年，中小企業(yè)為3年。

（五）限定自有資金額。成員國必須保證受益者自己要提供至少占合格成本的25%的出資額，且這些出資額不能來自其他的政府補貼項目，但對邊緣地區(qū)補貼或?qū)χ行∑髽I(yè)補貼除外。

（六）限制大投資項目。歐盟認為，大的投資項目對行業(yè)競爭扭曲較大，因此要實施一定的限制。其一，設(shè)定通報門檻。根據(jù)補貼強度的比例，歐盟設(shè)置相應(yīng)的通報門檻，在門檻以內(nèi)的補貼可不向歐委會通報，超過門檻的補貼項目，必須向歐委會通報并在實施前需要得到歐盟的批準(zhǔn)。補貼強度為10%，通報門檻為750萬歐元，15%的為1125萬歐元，25%的為1875萬歐元，35%的為2625萬歐元，50%為3750萬歐元；其二，無論何種情況，超過300萬歐元的項目必須及時向歐盟通報相關(guān)情況；其三，調(diào)整大型項目補貼強度。歐盟劃分5000萬歐元以內(nèi)的項目，5000萬至1億歐元的項目和1億歐元以上項目三個不同的等級。根據(jù)公式進行相應(yīng)的遞減?？偟脑瓌t是，5000萬歐元以內(nèi)的投資按照地區(qū)補貼強度補貼，5000萬至1億歐元的投資部分按照地區(qū)補貼強度一半進行補貼，1億歐元以上的部分按照補貼強度的34%進行補貼。

幾點評析

綜合上述分析，歐盟地區(qū)補貼政策的設(shè)定具有以下幾個特點：

（一）歐盟的地區(qū)補貼政策同地區(qū)規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合。歐盟經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)成為擁有28個成員國的國家集合體，形成了內(nèi)部統(tǒng)一市場。這些國家經(jīng)濟發(fā)展不一，國與國之間存在很大差距，各個國家內(nèi)部不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平也有明顯差異。實現(xiàn)歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直是成為歐盟的重要目標(biāo)。歐盟通過制定地區(qū)補貼規(guī)劃圖來實現(xiàn)其地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。通過整體規(guī)劃的方式實施地區(qū)補貼政策，一方面不會造成成員國“補貼競賽”的現(xiàn)象發(fā)生，另一方面對競爭和貿(mào)易的消極影響小，特別是歐盟將補貼限定在經(jīng)濟落后地區(qū)和地理位置較為偏遠、人口稀少的地區(qū)。

（二）鼓勵中小企業(yè)的投資，限制大企業(yè)、大的投資補貼項目。歐盟在補貼強度、合格成本設(shè)定、自有投資額、投資期限、經(jīng)營性補貼等方面對中小企業(yè)提供了諸多優(yōu)惠措施。此外，對大企業(yè)和大的投資補貼在實體和程序上都作了限定條件。通過這樣的措施，一方面可以通過鼓勵中小企業(yè)投資促進經(jīng)濟的發(fā)展，另一方面也可以把補貼對競爭和貿(mào)易的消極影響降低到最低水平。

作者單位：商務(wù)部貿(mào)易救濟調(diào)查局