道路交通安全違法行為數(shù)認定研究

□張 明

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

一、問題的提出

案例一：2008年9月，北京市公安局公安交通管理局豐臺交通管理支隊發(fā)現(xiàn)，汪某所駕駛的車輛未按規(guī)定放置環(huán)保合格標志、有效的檢驗合格標志和保險標志，認定汪某分別存在機動車未按照規(guī)定放置環(huán)保合格標志、未按規(guī)定放置保險標志、未放置有效的檢驗合格標志三項違法行為，原告不服，起訴至法院。法院經(jīng)審理認為，未按照規(guī)定放置環(huán)保合格標志、有效的檢驗合格標志和保險標志，屬于未依法放置標志的同一違法行為，應(yīng)作為一種違法情形進行處罰，并建議被告改變具體行政行為。在被告撤銷處罰決定后，原告主動申請撤回起訴。①

案例二：2007年3月，王某駕駛電動自行車在34線發(fā)生交通事故。奉化市公安局交警大隊認為，王某分別存在未取得駕駛證駕駛機動車、駕駛機動車未懸掛機動車號牌和駕駛機動車轉(zhuǎn)彎時不讓直行的車輛、行人先行的違法行為，并分別處罰，而王某認為，“處罰結(jié)果違反一事不再罰原則。處罰決定書認定的三個違法事實，其實只有原告騎行電動車一個客觀事實，只是這個事實按照被告的說法同時存在三個違法行為，但是根據(jù)一事不再罰的行政處罰原則，被告只能作出一次罰款的決定，被告分別處以罰款的決定顯然違法?！狈罨腥嗣穹ㄔ号袥Q支持交警大隊的處罰，判決意見認為，“被告依據(jù)原告三處交通違法行為，分別作出處罰，并無不當?！?/p>

案例三：2006年11月，原告成某駕車行駛至沈吉高速公路吉林方向30公里、38公里和48公里處時，分別被測速儀器抓拍，后被高速公路交警撫順大隊以超速行駛為由，處以三次超速罰款。原告不服提起訴訟，訴稱，其超速行駛的狀態(tài)是連續(xù)性的，故應(yīng)視為超速駕車行為是一次違法行為，而不是三次違法行為。新?lián)釁^(qū)人民法院認為，被告根據(jù)路況在相距八公里以上的間距設(shè)立合法的交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備是合理的。在合理的運行間隔區(qū)域?qū)υ嬗涗浀娜纬傩袨?，均符合超速行駛這一違法行為的構(gòu)成要件，據(jù)此分別作出的處罰沒有違反法律規(guī)定，且具有合理性，依法駁回了原告訴訟請求。②

歸納上述案例的爭訴焦點，實質(zhì)上均是道路交通安全違法行為數(shù)的認定問題。該問題在理論層面實際上是如何正確理解我國《行政處罰法》第二十四條規(guī)定“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，即學理上所稱的“一事不再罰”或“一行為不二罰”原則中的“一事”、“同一違法行為”或“違法行為數(shù)”的認定問題。行政處罰決定的發(fā)動在于行為數(shù)的認定，究竟能處一個還是多個行政處罰，會對個體權(quán)益產(chǎn)生切實影響，但對此難題之內(nèi)涵，法律卻未予以明確，長久以來，沖擊依法行政的威信和行政法治的建成，其影響不可忽視。

二、道路交通安全違法行為單復(fù)數(shù)認定的理論基礎(chǔ)

《行政處罰法》第二十四條規(guī)定“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，學術(shù)上簡稱“一行為不二罰”③，認為源于古羅馬共和國時期的“一事不再理”原則或美國憲法修正案第五條的“雙重處罰禁止”規(guī)定④，這個原則后來逐漸發(fā)展到行政法領(lǐng)域，隨著社會法治的發(fā)展，人們逐漸認為“一行為不二罰”原則乃“現(xiàn)代民主法治國家之基本原則”。⑤梳理歸納國內(nèi)外學說、理論及實踐觀點，對“同一違法行為”的認定，大致呈現(xiàn)兩種觀點：一種是傾向以“自然考量”為視角認定違法行為單復(fù)數(shù)；一種傾向以“法規(guī)范”視角認定違法行為單復(fù)數(shù)。

（一）傾向以“自然考量”為視角認定違法行為單復(fù)數(shù)。該觀點認為，應(yīng)從自然意義的角度，借助于動作、結(jié)果等自然存在的要素的數(shù)量來判斷行為單復(fù)數(shù)。典型學說觀點有以下幾種。

1.我國學者論著中的違反行政管理秩序說認為，《行政處罰法》第二十四條中“同一個違法行為”中所違反的“法”應(yīng)做廣義理解，不是指具體某一部法律，而是包括所有屬于行政法部門的法律。舉例來說，某行為同時違反了《消防法》和《道路交通安全法》，但是這兩部法律都屬于行政法，因此，就屬于同一違法行為。因為，行政管理活動、行政管理秩序和由此設(shè)定的行政權(quán)是一個整體，不能因具體行政法律規(guī)范的不同或者是執(zhí)行機關(guān)的不同而分拆為若干行政管理秩序和行政權(quán)。⑥因此，對一個行為，不論是違反一個還是多個具體行政法規(guī)范，實際屬于法律適用中的法規(guī)競合問題，就只能給予一次處罰。

2.德國行政罰理論中的“自然意義之一行為”指 “一個行為決意”，而以身體動作所實現(xiàn)的“一個意思活動”。⑦例如，開一槍射擊，抑或朝人刺上一刀。這是“行為單數(shù)”的最基本單位，在法律上的評價，也恒為一個行為，并無再割裂、支解觀察之可能。此外，更重要的是，此種單一行為的結(jié)果，縱使因此造成多數(shù)法益的破壞，也無礙其成立為“一個”行為。

3.我國臺灣地區(qū)行政罰理論借鑒與發(fā)展了德國行政罰理論，進一步詳細闡述判斷自然單一行為至少應(yīng)有三個要素：一是單一或同種類的意思表示，是指不管行為人之外在行為形式為何，只要是一個意思決定支配的身體行動就應(yīng)該是同一行為。二是時空緊密關(guān)聯(lián)，是指依通常經(jīng)驗判斷，該各行為因時空緊密而難以分辨前后關(guān)系者，則將其視為一行為，否則應(yīng)屬數(shù)行為。之所以強調(diào)時空緊密關(guān)系的原因在于，客觀上若分割數(shù)個行為加以評價則違反自然。三是以第三者的觀察為準，即以非當事人角度觀察，這些行為間無法分割為數(shù)行為時，應(yīng)視為一行為。總而言之，自然一行為主要仍在于強調(diào)時空上的緊密關(guān)聯(lián)，無法將這些行為分割為數(shù)行為，應(yīng)視為一行為。⑧

可見，以“自然考量”為視角認定違法行為單復(fù)數(shù)，其優(yōu)點是容易與一般人的普通感覺建立連結(jié)，較為直觀，具有形式上的明確性，⑨從而有利于防止一個人受到多次處罰。但是，自然行為說單純從結(jié)果的數(shù)量或者行為的“同一性”來判斷行為單復(fù)數(shù)，而完全脫離行政規(guī)范的判定，得出的結(jié)論可能有違公平、公正及合理性的法價值要求。

（二）傾向以“法規(guī)范”視角認定違法行為單復(fù)數(shù)。該觀點認為，行政罰的目的在于由于行為人違反行政義務(wù)，侵害了社會所維持的秩序，必須對其加以處罰從而維護行政秩序，且由于各個行政法規(guī)制定的目的都是對人民科以一定的行政義務(wù)，因此，當行為人的行為符合各個法律中乃至同一法律中不同行政義務(wù)的違法行為構(gòu)成要件時，則代表行為人違反了特定的行政義務(wù)，可根據(jù)符合不同行政義務(wù)違反的構(gòu)成要件數(shù)目來決定行為人的行為數(shù)，從而有利于實現(xiàn)法律規(guī)范的目的。典型學說觀點有以下幾種。

1.我國構(gòu)成要件說認為，行為具備一個行政違法行為構(gòu)成要件的，為“一事”，具備數(shù)個行政違法行為構(gòu)成要件的，為“數(shù)事”。但實踐中存在一些復(fù)雜“事數(shù)”形態(tài)比較難以認定。參照我國刑法理論，構(gòu)成要件說將這些非典型、復(fù)雜“事數(shù)”形態(tài)歸納為三類，即單純一事（典型形態(tài)是持續(xù)性違法）、法定一事（典型形態(tài)是連續(xù)性違法）和處斷一事（典型形態(tài)是牽連性違法）。⑩

2.我國臺灣地區(qū)“法律上一行為”概念，是指結(jié)合多數(shù)自然意義之動作而成之單一行為，某些行為雖不符合自然一行為之要件，但基于立法政策之考量，仍將其評價為一行為。?因此，法律上單個行為著重于法律上的意義，而與自然狀態(tài)下行為是否單一并無必然的關(guān)系。

3.美國“禁止雙重危險條款”中關(guān)于“同一犯罪”和“不同的犯罪”的判定標準?，主要由布洛克伯格訴美國(Block burger v.United States)?這一判例確定。美國聯(lián)邦最高法院判決認定，如果根據(jù)相關(guān)法條，兩個犯罪包含相同的要件，或者一個犯罪是另一個犯罪的包括罪，那么，這兩個犯罪即是同一犯罪，也就是說，如果犯罪一要求證明A、B、C三個要件，犯罪二也要求證明A、B、C三個條件，或只要求證明A、B兩個條件，那么，這兩個犯罪就都是同一犯罪，或者說都符合雙重危險條款所要求的“同一犯罪”的概念。?舉例來說，故意殺人的攻擊與利用致命武器的攻擊即是兩個不同的犯罪，因為，彼此之間都包含一個為對方所不要求證明的事實（分別為故意殺人和使用致命武器）。

“法規(guī)范”視角認定違法行為數(shù)標準，總體以符合行政違法行為構(gòu)成要件的個數(shù)來作為判斷標準，優(yōu)點是行政機關(guān)執(zhí)法實踐時操作性強，但是缺點也很明顯，如涉及到法條競合或一些特殊違法形態(tài)，認定為多個違法行為處罰多次，可能導致對一行為評價過度及“過罰不當”，從而有違“一行為不二罰”規(guī)定的立法精神。

三、道路交通安全違法行為數(shù)認定規(guī)則的構(gòu)建

（一）道路交通安全違法行為數(shù)認定一般規(guī)則。通過前文理論梳理，行政違法行為單復(fù)數(shù)認定存在“自然意義說”和“法規(guī)范說”。具體到道路交通安全管理行政執(zhí)法領(lǐng)域，基于道路交通安全法律的特點，筆者認為，道路交通安全違法行為數(shù)的認定應(yīng)主要采取“法規(guī)范說”，即大體上以道路交通安全法規(guī)作為行為規(guī)范所形成的“行政義務(wù)個數(shù)”（如有案件名稱，案件名稱應(yīng)當是行政義務(wù)個數(shù)的最好歸納）來判斷，但由于現(xiàn)實違法行為形態(tài)的復(fù)雜性及立法技術(shù)在行為規(guī)范上的缺陷，應(yīng)對特殊、復(fù)雜形態(tài)行為進行修正，做出最終判斷，從而防止對“一行為不二罰”原則的違反。

具體判斷路徑如下：首先在認識論上按照構(gòu)成要件說，列舉出認識論中的道路交通安全違法行為數(shù)，再判斷是否存在想象競合、繼續(xù)性違法行為、連續(xù)性違法行為、觸犯多個選擇性構(gòu)成要件違法行為和數(shù)個不作為違法行為等類型的特殊、復(fù)雜形態(tài)并予以修正，最終確定違法行為數(shù)。

（二）復(fù)雜形態(tài)中道路交通安全違法行為數(shù)認定規(guī)則。

1.想象競合。想象競合在行政處罰中可定義為行為同時違反數(shù)個行政法義務(wù)。例如，一輛半掛牽引車超載，且牽引車的準牽引質(zhì)量小于掛車總質(zhì)量，同時違反了《道路交通安全法》第四十八條“機動車載物應(yīng)當符合核定的載質(zhì)量，嚴禁超載”和《道路交通安全法實施條例》第五十六條第一款第3項“載貨汽車所牽引掛車的載質(zhì)量不得超過載貨汽車本身的載質(zhì)量”?！兜缆方煌ò踩ā返谒氖藯l與《道路交通安全法實施條例》第五十六條第一款第3項法條不存在包容或交叉關(guān)系，構(gòu)成想象競合，應(yīng)擇一重處罰。值得注意的是，想象競合中的一行為必須是自然一行為，而非法律一行為，如故意遮擋號牌與未系安全帶就并非屬于想象競合，而是分別構(gòu)成兩個違法行為。

2.繼續(xù)性違法行為。繼續(xù)性行為的特點是，行為時間上的持續(xù)和侵害客體的同一性。道路交通安全違法行為中的持續(xù)超載行駛和違反規(guī)定停車即為典型。一般情況下，繼續(xù)性行為應(yīng)認定為一個違法行為，但并非絕對，也可能被行為之外因素中斷，而認定為數(shù)個行為。一般存在兩種情況，一是基于立法的特別規(guī)定，如臺灣地區(qū)《違反道路交通管理事件統(tǒng)一裁罰標準及處理細則》，針對違法停車情形，其第十三條第4項規(guī)定“……，而駕駛?cè)?、汽車所有人、汽車買賣業(yè)者、汽車修理業(yè)者不在場或未能將汽車移置者，每逾二小時，得連續(xù)舉發(fā)之”，對于汽車駕駛?cè)诉`規(guī)停車的行為，通過立法 “切割”成為數(shù)個違法行為。再如北京市《關(guān)于進一步推進首都交通科學發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》中規(guī)定的“大貨車、外地牌照車輛違反五日制限行規(guī)定，進入北京市五環(huán)路（含）以內(nèi)行駛，均將受到連續(xù)處罰”，意味著當日違反限行，被交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的，將認定為單獨的違法行為予以處罰。二是在繼續(xù)性行為被行政機關(guān)查獲、處罰后，仍未糾正而再次被行政機關(guān)查獲，導致第二次處罰。如超載行駛，被甲地交警部門處罰后，駕駛?cè)嗽谕＼噲鲂敦浵d狀態(tài)，放行車輛后，又重新將超出的貨物裝回原車，繼續(xù)駕駛該超載車行駛，后又被乙地交警部門查獲，此時該超載行為應(yīng)該認定為新的違法行為，因此予以處罰的，不違反“一行為不二罰”原則。需要注意的是，處罰后中斷，應(yīng)存在責令整改期限的例外，如車輛非法改裝、或車輛超長、超高等被查獲，由于無法現(xiàn)場立即消除違法狀態(tài)，因此，在合理的責令整改期間如被查獲，應(yīng)適用“一行為不二罰”原則，因為屬同一違法行為。

3.連續(xù)性違法行為。連續(xù)違法，是指行為人基于一個概括的過錯，連續(xù)實施性質(zhì)相同的數(shù)個違法行為，連續(xù)犯是相同性質(zhì)行為的連續(xù)。在我國刑法中，連續(xù)犯一般作處斷的一罪處理。但弊端是對連續(xù)犯做“單一行為”的法律評價，可能存有縱容違法行為的危險。正因如此，連續(xù)犯在現(xiàn)代刑法學中實際上已經(jīng)走向了消亡，日本、德國以及我國臺灣地區(qū)已經(jīng)將“以一罪論”的規(guī)定刪除，回歸到數(shù)罪并罰的基本立場。?某種程度上，刑法上這一立場的變化影響到了行政處罰中連續(xù)性違法行為的認定。在道路交通安全管理行政處罰中，連續(xù)性違法行為一般應(yīng)認定為單獨的違法行為，分別加以裁決。公安部《關(guān)于對交通技術(shù)監(jiān)控記錄的違法行為如何進行處罰的請示》批復(fù)表明：“……我們認為，交通技術(shù)監(jiān)控記錄的違法行為人在一段時間內(nèi)多次實施的同種違法行為，但仍屬于數(shù)個相互獨立的違法行為，公安機關(guān)受案查處時，不宜作為‘同一個違法行為’從重處罰一次，而應(yīng)當依照道路交通管理法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定分別作出裁決處罰?！辈贿^利用交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備方式執(zhí)法（也稱“電子警察”或“非現(xiàn)場執(zhí)法”），不同于傳統(tǒng)的現(xiàn)場查獲的執(zhí)法方式，采取的是先取證記錄，后通知處罰的方式，不能在發(fā)現(xiàn)的當場糾正當事人的違法行為，因此，交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置應(yīng)符合合理性原則、比例原則，即不能在很短的距離內(nèi)連續(xù)設(shè)置。因此，案例三中三次違法行為應(yīng)當分別處罰。

4.觸犯多個選擇性構(gòu)成要件違法行為。刑法中的選擇性罪名，是指一個條文規(guī)定了兩種以上各自具有獨立意義又在一個案件中可以聯(lián)系在一起的行為的，只要具備其中一種行為，即可據(jù)此定一個罪名，如果行為人同時實施了其中幾個緊密聯(lián)系的行為，也只能按一罪處理的罪名。?如同刑法中存有選擇性罪名一樣，行政處罰中也大量存在選擇性構(gòu)成要件。在刑法中，此類問題一般只成立一個罪名，譬如非法制造、買賣、運輸、郵寄、儲存槍支、彈藥、爆炸物罪，包括五種行為和三種對象，當同時存在多個行為和觸犯多個對象的，只能構(gòu)成一罪。但刑法的這一邏輯并不當然適用于行政處罰，行政處罰所調(diào)整的范圍遠大于刑法，行政法條中以頓號間隔的行為、對象，一些是選擇性構(gòu)成要件即觸犯其中一個或數(shù)個，都屬于一個違法行為，而另一些是基于法條的精簡性，采取立法技術(shù)處理，即觸犯其中數(shù)個對象或行為，屬于數(shù)個獨立的違法行為。對于此類情況，要比較各行為的性質(zhì)是否相同，同時還要比較各行為違反的是否是同一個法益，如果行為性質(zhì)與保護的法益都相同，則構(gòu)成一個違法行為。條文中以頓號間隔的選擇性構(gòu)成要件究竟如何確定單個或數(shù)個違法行為，主要依據(jù)是如果上級部門對行政違法行為案件名稱予以具體規(guī)范時，就應(yīng)以行政違法行為的案件名稱是否同一為標準，行政違法行為案件名稱的作用與刑法中的罪名相似，是該法條所保護的法益或構(gòu)成要件的濃縮。

公安部《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》（公通字〔2010〕72號，以下簡稱《名稱及其適用意見》）第7條（1）規(guī)定：“本意見違法行為名稱中列舉多個行為的，可以根據(jù)違法行為人具體實施的行為，選擇一種或者一種以上行為進行表述。例如，行為人實施了非法制造警用標志行為的，違法行為名稱可表述為“非法制造警用標志”；行為人既實施了非法制造警用標志行為，又實施了販賣警用標志行為的，則違法行為名稱可表述為“非法制造、販賣警用標志?！钡?條（2）規(guī)定：“本意見違法行為名稱中列舉多個行為對象的，在具體表述時可以根據(jù)違法行為的具體對象，選擇一種或者一種以上對象進行表述。例如，行為人實施了買賣公文行為的，違法行為名稱可表述為“買賣公文”；行為人既實施了買賣公文行為，又實施了買賣證件行為的，則違法行為名稱可表述為“買賣公文、證件”?！?/p>

據(jù)此，案例一當事人同時存在沒有按照規(guī)定放置環(huán)保合格標志、有效的檢驗合格標志和保險標志的情況，由于《名稱及其適用意見》第627條規(guī)定了“未放置機動車檢驗合格標志、保險標志”案件名稱，因而同時存在未放置檢驗合格標志與保險標志，應(yīng)該認定是同一個違法行為。

5.數(shù)個不作為違法行為。行政違法行為，不只包括積極的作為，也包括消極的不作為?！白鳛榉浮币话爿^好理解，指若法律規(guī)定中對該違反行政法上義務(wù)行為之處罰，以積極作為要件。行政違法行為的“不作為犯”，根據(jù)刑法學者對于“不作為犯”的定義：“行為人負有實施某特定法律義務(wù)，并且能夠?qū)嵭卸粚嵭械男袨椤?或“當為而不為，即行為人在意志支配下，違反命令規(guī)范，消極地不為法律所要求或期待的行為”?，可表述為“當行為人有能力從事法律所要求的特定行為，且亦被期待其為積極的作為時，則其不作為將受到非難?！崩?，《道路交通安全法》第六十八條規(guī)定：“機動車在高速公路上發(fā)生故障時，應(yīng)當依照本法第五十二條的有關(guān)規(guī)定辦理；但是，警告標志應(yīng)當設(shè)置在故障車來車方向一百五十米以外，車上人員應(yīng)當迅速轉(zhuǎn)移到右側(cè)路肩上或者應(yīng)急車道內(nèi)，并且迅速報警?！辈宦男猩鲜隽x務(wù)即構(gòu)成不作為違法行為。

不作為違法行為數(shù)的判斷，“應(yīng)以法規(guī)為防止不作為效果的發(fā)生而要求作為是否為同一而定，如單一的作為可防止多數(shù)不作為效果之發(fā)生，則該不作為系“一行為”違反數(shù)個行政法上之作為義務(wù)，如必須有多數(shù)作為始能完成多數(shù)義務(wù)，則通常認為其不作為構(gòu)成多個不作為的違法行為?！?案例二中“駕駛的機動車未懸掛機動車號牌”、“未取得駕駛證駕駛機動車”、“駕駛機動車轉(zhuǎn)彎時不讓直行車輛、行人先行”，顯然需要多個作為才能防止義務(wù)的違反，因此，交警認為三個道路交通安全違法行為無誤。

注釋：

①北京市高級人民法院編：《北京法院指導案例（第6卷）》，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011年版，第125頁。

②中國法院網(wǎng)：《因超速18公里內(nèi)被罰3次 駕車律師狀告交警敗訴》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2007/09/id/264851.shtml，2013年1月15日訪問。

③我國行政法理論上使用“一事不再罰”概括《行政處罰法》第二十四條并不恰當。首先，法律是以“行為”作為評價客體，我國《行政處罰法》第二十四條立法文本是“同一違法行為”，此處也是行為，并未用“一事“來指代，因此，“一行為”用語較“一事”更為精確。其次，“一事”的含義并不明確，很容易傾向法規(guī)范的思維方式，將“一事”理解為“行為”的在法中評價結(jié)果，即“一事”可包含“數(shù)行為”，實務(wù)中容易導致行政機關(guān)曲解法條。最后，“一事不再罰”源于刑事訴訟中的“一事不再理”原則，其含義更接近程序?qū)用娴暮x，我國《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定，不僅是針對程序?qū)用?，同時也是規(guī)范實體認定層面。因此，本文使用“一行為不二罰”表述更為準確，但在引用他人著作時，仍采用原文的表述。

④余湘青主編：《公安行政法原理與實務(wù)》，高等教育出版社，2013年第2版，第156頁。

⑤李惠宗：《行政法要義》，元照法律出版社，2005年版，第502頁。

⑥⑦靳懷宇：《論“一事不再罰”原則》，吉林大學2005年學位論文，第10頁、第49-55頁。

⑧蔡震榮、鄭善印：《行政罰法逐條釋義》，新學林出版社，2008年版，第338頁。

⑨王明輝：《復(fù)行為犯研究》，中國人民公安大學出版社，2008年版，第46頁。

⑩朱新力：《論一事不再罰原則》，《法學》，2001年第11期，第20頁。