“一元化”時代實有人口服務(wù)管理實踐探索與對策研究

□應(yīng)春華（慈溪市公安局，浙江慈溪315300）

?治安學(xué)研究

“一元化”時代實有人口服務(wù)管理實踐探索與對策研究

□應(yīng)春華
（慈溪市公安局，浙江慈溪315300）

人口管理工作是社會管理工作的基石，是一項綜合性、全局性、系統(tǒng)性的基礎(chǔ)管理工作。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人口服務(wù)管理模式轉(zhuǎn)型的滯后性與人口大遷徙、大流動的格局形成沖突，影響實有人口的服務(wù)管理社會化及治安防控措施的落實，也影響城鎮(zhèn)化、市場化和信息化的進(jìn)程?；诖认袑嵱腥丝诠芾淼默F(xiàn)狀，結(jié)合國家新的戶籍制度，在“一元化”時代提升實有人口服務(wù)管理水平，必須從頂層化設(shè)計、社會化推進(jìn)、分類化管理、信息化應(yīng)用等方面出發(fā)加強(qiáng)服務(wù)管理。

實有人口；服務(wù)管理；“一元化”；戶籍改革；慈溪市

人口管理工作是社會管理工作的基石，是一項綜合性、全局性、系統(tǒng)性的基礎(chǔ)管理工作?！渡袝ざ嗍俊菲f：“惟殷先人，有冊有典?！笨梢娙丝诠芾韽纳掏醭?，就是治理社會不可或缺的行政手段。近年來，隨著慈溪市經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐進(jìn)一步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型和優(yōu)化升級，人口流動加劇、人口空間分布不均衡、人口與資源、環(huán)境的矛盾日益突出，完善現(xiàn)有人口管理機(jī)制已成為當(dāng)前政府面臨的一項緊迫任務(wù)。本文主要以浙江省慈溪市（以下簡稱“我市”）為例，在“一元化”時代戶籍制度破冰改革的大前提下，根據(jù)實有人口發(fā)展的趨勢和特點(diǎn)，探討加強(qiáng)實有人口服務(wù)管理工作的對策。

一、我市實有人口發(fā)展趨勢和特點(diǎn)

實有人口是指區(qū)域內(nèi)實際保有的人口，具體指轄區(qū)內(nèi)實際生活的常住人口、流動人口、人戶分離人口、境外居留人口等。截至2014年6月底，我市共有實有人口199.96萬，其中常住人口104.39萬、流動人口95.56萬。實有人口中，男性為104.17萬人，占總?cè)丝诘?2.10%；女性為95.79萬人，占總?cè)丝诘?7.90%。0-16歲的人口為23.80萬人，占總?cè)丝诘?1.90%；17-60歲的人口為152.09萬人，占總?cè)丝诘?6.06%；61歲及以上的人口為24.07萬人，占總?cè)丝诘?2.04%。目前我市實有人口呈現(xiàn)如下發(fā)展趨勢和特點(diǎn)。

（一）機(jī)械增長為人口發(fā)展主導(dǎo)型模式。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，我市步入了實有人口規(guī)模高速增長期，但主要表現(xiàn)為“高出生、低死亡、多流入、少流出”的機(jī)械增長主導(dǎo)型模式。在人口結(jié)構(gòu)上，流動人口與常住人口基本持平，常住人口增長趨緩，流動人口的增長是影響我市人口增長的決定性因素。由于我市的經(jīng)濟(jì)長期以來處于高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，制造業(yè)相對集中和以勞動密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主導(dǎo)，創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會和工作崗位，不斷地吸引低端流動人口前來就業(yè)，從而形成了人口快速增長的局面。從數(shù)據(jù)分析上看，我市是寧波市流動人口的主要輸入地和主要居住地，流動人口總量占我市實有人口的47.79%，流動人口年平均增幅為8%。同時，從流動人口的絕對數(shù)上看，95.75%是省外流動人口，主要來自于安徽省、貴州省、四川省、江西省、河南省等，上述五省流動人口的流入總量達(dá)到了總數(shù)的74.96%。

（二）經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)流動人口構(gòu)成和分布。受經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響，我市流動人口成分主要以產(chǎn)業(yè)工人為主，同時因我市地處滬、杭、甬經(jīng)濟(jì)金三角的節(jié)點(diǎn)，交通便利快捷，人口頻繁流入流出的條件充足、成本較低，所以流動人口大部分工作穩(wěn)定性不強(qiáng)、流動性大、變動頻率高。主要構(gòu)成和分布情況為：一是在年齡上，我市流動人口以青壯年勞動力為主，多數(shù)集中在工業(yè)或三產(chǎn)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)。由于流動人口涌入我市多為務(wù)工經(jīng)商，因而以20-39歲的年輕人居多，所占比重高達(dá)69.58%，60歲以上的老年流動人口僅占1.35%，跟隨父母來我市的0-16歲人口占12.21%。二是在性別上，男性52.79萬人，占流動人口總數(shù)的55.24%，女性42.78萬人，占流動人口總數(shù)的44.76%，男女性別缺口超過10萬。三是在從業(yè)性質(zhì)上，年輕人為主的流動人口以體力勞動為主，主要分布在制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)，所占比重高達(dá)83.02%。流動人口雖然對我市勞動力就業(yè)產(chǎn)生一定沖擊，但為一些苦、臟、累就業(yè)崗位的需求提供了勞動力。四是在空間分布上，流動人口與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相一致，城區(qū)、周巷和觀海衛(wèi)兩個衛(wèi)星城鎮(zhèn)、杭州灣開發(fā)區(qū)、龍山鎮(zhèn)等5個地區(qū)流動人口總數(shù)為51.73萬，占全市流動人口總數(shù)的54.13%，呈現(xiàn)勞動力依附就業(yè)崗位流動的規(guī)律。五是在教育程度上，我市流動人口高中及以上的占5.57%，初中占62.25%，小學(xué)占18.57%，基本不識字的占13.61%，文化程度普遍較低。

（三）城鎮(zhèn)化催生“人戶分離”現(xiàn)象。目前，隨著我市城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，常住人口中“人戶分離”的情況明顯。其原因主要有三個方面：首先，中心城區(qū)在教育、醫(yī)療等社會資源配置上優(yōu)勢明顯，導(dǎo)致部分城鎮(zhèn)居民尋求各種機(jī)會將戶口遷入中心城區(qū)，從而出現(xiàn)大量“戶遷人留”的現(xiàn)象。其次，隨著我市中心城區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展，部分居民住進(jìn)新建住宅小區(qū)，但仍將戶籍保留在原地，導(dǎo)致“人遷戶留”的現(xiàn)象逐漸增多。再次，常住人口外出經(jīng)商、務(wù)工、就學(xué)等現(xiàn)象增多，流入地主要為北京、上海、廣東、江蘇等地。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2014年6月底，我市常住人口僅在省內(nèi)市外務(wù)工、經(jīng)商、求學(xué)等的就有24000余人?！叭藨舴蛛x”的現(xiàn)象使戶口登記難以及時、真實地反映區(qū)域人口及分布狀況，從而對戶籍管理制度及以戶籍制度為基礎(chǔ)的行政管理措施落實到位造成影響。

二、近年來我市加強(qiáng)實有人口服務(wù)管理工作的探索實踐

面對實有人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、流動人口比重逐年上升的發(fā)展趨勢，我市在現(xiàn)有戶籍制度的基礎(chǔ)上，全面強(qiáng)化人財物保障，服務(wù)、管理、防控三措并舉，基本實現(xiàn)了實有人口底數(shù)清、情況明、管控嚴(yán)、服務(wù)好的工作目標(biāo)，有力服務(wù)了平安慈溪建設(shè)，促進(jìn)了慈溪經(jīng)濟(jì)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。在流動人口持續(xù)大幅攀升的背景下，我市連續(xù)8年蟬聯(lián)浙江省“平安縣（市）”稱號，刑事發(fā)案穩(wěn)中有降，命案、“兩搶”案件逐年大幅下降，全市破案絕對數(shù)、打擊處理絕對數(shù)、人均打處數(shù)始終保持寧波各縣（市、區(qū)）第一，流動人口高犯罪率得到有效控制，由2004年的89%下降至2013年的81.1%，而同期我市流動人口占實有人口的比例由36.3%上升至49.3%，增加數(shù)量近44萬。

（一）建立了政府主導(dǎo)、齊抓共管的組織體系。全面加強(qiáng)實有人口管理組織體系建設(shè)，已基本建成由綜治牽頭，鎮(zhèn)（街道）為管理主體，村（社區(qū)）保安隊伍為主力，“流口”、公安、民政、計生、衛(wèi)生、勞動、城管、建設(shè)、財稅等多部門協(xié)作配合的流動人口服務(wù)管理體系，建立了出租房屋和流動人口管理聯(lián)席會議制度，形成了各部門協(xié)作配合、齊抓共管的良好工作格局。全市各級政府均成立流動人口服務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，在各鎮(zhèn)（街道）建立流動人口專管員隊伍，在各村（社區(qū)）設(shè)立流動人口登記服務(wù)站（警務(wù)室），作為專管員的工作場所，目前有專管員1849名，受各派出所社區(qū)民警指揮，協(xié)助公安機(jī)關(guān)做好出租房屋登記備案、流動人口人來登記、人走注銷及人口信息變更等工作。流動人口專管員統(tǒng)一配置、統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一保障，配置標(biāo)準(zhǔn)為500名流動人口配1名專管員，其經(jīng)費(fèi)由市、鎮(zhèn)（街道）兩級財政按4:6比例承擔(dān)，由各派出所負(fù)責(zé)管理并配發(fā)裝備和服裝，人均保障經(jīng)費(fèi)實行年度動態(tài)調(diào)整，建立工傷、重病撫恤制度，建立隊員考核評定、淘汰退出機(jī)制。同時，深入推進(jìn)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，建立城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)室121個，配備社區(qū)民警155人，把流動人口服務(wù)管理作為社區(qū)民警的一項重要任務(wù)，由社區(qū)民警負(fù)責(zé)指導(dǎo)流動人口服務(wù)管理工作，工作實績與“流口”專管員實行捆綁考核。

（二）創(chuàng)新了流動人口服務(wù)管理模式。為強(qiáng)化流動人口管理工作，于2006年在全市范圍內(nèi)推廣實施了以責(zé)任承包、績效考核為核心的流動人口信息采集責(zé)任制，不斷推進(jìn)“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”的服務(wù)管理措施。一是以證管人。以暫住證管理為核心，加大辦證、查證力度，實時掌握流動人口基本情況，及時變更暫住證登記信息；為提升流動人口社會服務(wù)與社會保障水平，保障流動人口合法權(quán)益，促進(jìn)流動人口對慈溪本土的認(rèn)同，于2008年4月2日起正式實施《慈溪市居住證暫行規(guī)定》，持證人員憑證可以享受我市相關(guān)政策規(guī)定的養(yǎng)老保險、子女就學(xué)、住房、就醫(yī)等福利待遇及辦理個人相關(guān)事務(wù)，在新老居民實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會公平公正上邁出了重要一步。2010年4月開展流動人口積分落戶工作，規(guī)定積分達(dá)到90分、符合基本條件的流動人口可以申請在慈溪落戶。二是以房管人。按照“誰出租、誰負(fù)責(zé)”的原則，規(guī)范流動人口集中居住點(diǎn)的管理和使用，明確出租房屋的分類管理及落實房主、中介組織在流動人口工作中的責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行出租房屋和承租人員的登記備案制度。三是以業(yè)管人。按照“誰用人、誰負(fù)責(zé)”“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，切實發(fā)揮企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的作用，加強(qiáng)流動人口服務(wù)管理機(jī)構(gòu)與用工單位的信息互通機(jī)制，對身份信息不詳、不實、隱瞞、造假的“問題人員”，開展認(rèn)真的核查比對，及時查處藏匿在流動人口之中的各類違法犯罪分子。2013年，市局一至四季度流動人口信息登記率抽樣結(jié)果分別達(dá)到86.4%、88.9%、91.7%、93.8%，出租房屋登記率抽樣結(jié)果分別達(dá)到99.5%、96.7%、100%、98.9%，呈現(xiàn)逐漸遞增的趨勢。

（三）推進(jìn)了人口管理信息化進(jìn)程。為提升實有人口管理效能，根據(jù)人口居住的必然性，在流動人口信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，我市公安機(jī)關(guān)于2010年全力推進(jìn)“城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)e超市”信息平臺建設(shè)，全面做好地理信息、房屋信息及居住人員信息的采集、維護(hù)工作，做到“人房一致、虛實對應(yīng)”，人、房、地理信息的關(guān)聯(lián)直觀形象、一目了然，使實有人口管理更加精細(xì)、應(yīng)用更加高效。針對流動人口大量居住在違章建筑、臨時建筑中的現(xiàn)實情況，創(chuàng)新完善了一套違章建筑、臨時建筑的門牌編號標(biāo)準(zhǔn)，解決了違章建筑、臨時建筑地址信息采集問題，切實做到了房屋信息采集“村（社區(qū)）不漏戶、戶不漏間”，確保平臺信息數(shù)據(jù)翔實準(zhǔn)確。目前，共采集標(biāo)準(zhǔn)地址近46萬條，搭建虛擬房屋109萬余間，系統(tǒng)平臺有人口數(shù)據(jù)204萬余條，系統(tǒng)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)率98.4%，實有人口信息化管理水平實現(xiàn)再次飛躍，在為社會治安管理提供強(qiáng)勁支撐的同時，有力服務(wù)了黨政決策、公共管理。同時，依托公安情報信息體系建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化信息搜集研判，初步實現(xiàn)了資源互補(bǔ)、信息共享、工作聯(lián)動的良好工作格局。

三、當(dāng)前實有人口服務(wù)管理工作中存在的困難和問題

自1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》頒布實施以來，在戶籍制度城鄉(xiāng)二元化治理模式下，人口管理工作主要為常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更等七項核心內(nèi)容。隨著時代的發(fā)展變遷，延續(xù)幾十年的戶籍制度已逐漸滯后，產(chǎn)生管理上的各種弊端，帶來一系列的社會問題。在此背景下，2014年7月30日，國務(wù)院為適應(yīng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要，出臺實施了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，戶籍制度正式從“二元化”時代開始邁入“一元化”時代。但在新的政策下，實有人口的服務(wù)管理問題仍面臨諸多困境，比如城鎮(zhèn)化的發(fā)展程度與人口的承載能力是否匹配，公共服務(wù)的均等化能否真正實現(xiàn)，人口流動的不確定性和跳躍性所產(chǎn)生的嚴(yán)峻治安問題是否得到控制等。

（一）法律法規(guī)滯后、缺位。在“一元化”時代戶籍制度改革的節(jié)點(diǎn)上，相關(guān)可供操作的法律法規(guī)細(xì)則滯后、缺位，新的管理體制和具體措施未能及時跟進(jìn)，導(dǎo)致過渡期人口管理工作手段缺失、難度增加。一方面，實有人口信息采集仍有漏洞。針對實有人口管理的相關(guān)法律、地方性法規(guī)，如《中華人民共和國戶口登記條例》、《中華人民共和國居民身份證法》、《浙江省流動人口居住登記條例》、《浙江省居住房屋出租登記管理辦法》等，對常住人口登記、流動人口登記、房屋租賃的出租人和承租人等人員的責(zé)任、義務(wù)都作了明確的法律規(guī)定，但對當(dāng)事人以及用人單位、房屋中介機(jī)構(gòu)等違法或不履行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的行為缺乏有效的制約。對流動人口的信息采集管理，《臨時居住證》、《居住證》的辦理義務(wù)制約性規(guī)定和附帶的養(yǎng)老保險、子女就學(xué)、住房、就醫(yī)等福利待遇不明顯，導(dǎo)致大部分流動人口主動申辦證件的意識不強(qiáng)，往往是“流口”綜管員多次上門催辦才予以辦理；部分前科人員、無業(yè)人員出于逃避公安管控等各種原因，對相關(guān)信息采集、居住證辦理等工作不配合，缺乏相關(guān)法律法規(guī)的有效支撐，“流口”綜管員時有畏難退縮情緒，影響信息采集工作的正常開展。特別是針對常住人口“人戶分離”的現(xiàn)象，在實際居住地址采集信息工作中，浙江省內(nèi)尚無明確的法律規(guī)范支撐。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“一元化”戶籍制度受利益阻礙。要真正取消戶籍上的城鄉(xiāng)區(qū)別，將整個社會成員納入公民一元化管理，最大的阻礙將是城鄉(xiāng)居民的利益調(diào)整問題。就城鎮(zhèn)而言，如果不具備相應(yīng)的“虹吸”條件和承載能力，無法滿足全體常住人口均等公共服務(wù)的需求，會由此帶來一系列社會問題。就農(nóng)村而言，如果不解決農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬這一根本問題，就必然會為農(nóng)民的自由流動和遷徙帶來政策性障礙。據(jù)市統(tǒng)計局提供的情況，截至2013年底，我市城鎮(zhèn)化率為66%，而非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤齼H為19.4%，非農(nóng)業(yè)人口比例遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)化率的現(xiàn)象，充分說明了戶籍制度改革即將面臨的挑戰(zhàn)。這些都需要盡快出臺可供基層實際操作，并與“一元化”時代戶籍制度配套的政策法規(guī)。

（二）傳統(tǒng)管理方式難以適應(yīng)現(xiàn)實需要。實有人口服務(wù)管理難度大、見效慢，社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌帶來各種制度改革的不斷深化，一些傳統(tǒng)的管理模式已不適應(yīng)現(xiàn)實社會的形勢和發(fā)展環(huán)境，反而成為阻礙實有人口服務(wù)管理的絆腳石。一是“社會人”成為管控盲區(qū)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和成熟，人口的大規(guī)模流動已經(jīng)成為一種常態(tài)。計劃經(jīng)濟(jì)時代的依附土地、單位，便于管理的“單位人”越來越多地被自主擇業(yè)、自由流動的“社會人”所代替。由于沒有隸屬單位或與單位關(guān)系松散，導(dǎo)致這類群體缺乏有效的約束和系統(tǒng)的社會保障服務(wù)，成為傳統(tǒng)管理體系中的盲區(qū)。二是公共資源供給壓力加大。大規(guī)模外來流動人口涌入，對我市包括水、電、交通、教育、醫(yī)療等公共資源帶來巨大的需求壓力。雖然近年來政府為應(yīng)對新時期社會管理挑戰(zhàn)，就調(diào)整人口管理模式做了大量的工作，也逐步開展了戶籍制度改革、推行居住地管理、積分落戶等一系列措施，但由于財力所限，以及社會公共資源的地區(qū)差異，導(dǎo)致居住制度附帶的各種福利待遇難以獲得本質(zhì)提升。三是人口動態(tài)信息掌握難。城市建設(shè)拆遷、房屋買賣、子女就學(xué)等帶來了大量的人口遷移，大部分流動人口工作穩(wěn)定性不強(qiáng)、變動頻率高。面對如此高的人口流動性，傳統(tǒng)的以戶籍登記管理為代表的管理模式，已經(jīng)不能有效掌握區(qū)域人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和動態(tài)情況。四是治安防控壓力增大?！岸睉艏趬倦m已打破，但之前造成的就業(yè)、教育、住房、養(yǎng)老等社會公共保障服務(wù)方面的區(qū)別對待隔閡未能消除，大部分流入城鎮(zhèn)的人口因為文化低、收入少，難以在新環(huán)境中獲得認(rèn)同感、歸屬感，從而加劇了人口物質(zhì)和精神上的雙重分化，而公共資源分配不均、貧富差距過大、法律意識淡薄等問題往往引發(fā)違法犯罪現(xiàn)象滋生等社會不穩(wěn)定因素，在警力緊張未得到根本緩解的情況下，解決治安問題的難度和壓力則會劇增。

（三）社會化的服務(wù)管理模式未完全開啟。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷高速發(fā)展，人口的大規(guī)模流動已經(jīng)成為一種常態(tài)。實有人口管理工作是一項社會性、系統(tǒng)性、綜合性的宏觀工程，涉及到社會管理的方方面面。很多政府職能部門仍停留在“公安管人”的陳舊觀念中，導(dǎo)致實有人口管理工作由公安機(jī)關(guān)唱“獨(dú)腳戲”的局面。我市雖已形成實有人口管理的組織體系，但各職能部門開展相關(guān)工作局限于各自業(yè)務(wù)范圍，主動參與實有人口管理的意識不強(qiáng)，各自為政、散而不合。各職能部門人口管理信息壁壘重重，缺乏統(tǒng)一的平臺和系統(tǒng)整合，相互割裂、互不兼容，難以做到互聯(lián)互通和信息共享，制約了實有人口信息化管理水平的提高。如公安、計劃生育、勞動和社會保障、民政、教育等部門都自行設(shè)立了數(shù)據(jù)庫，但“縱向應(yīng)用充分，橫向協(xié)同不足”，均分散建設(shè)，缺乏可參照實行的統(tǒng)一的人口信息標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，系統(tǒng)之間缺乏兼容性和關(guān)聯(lián)性，造成多頭輸入、重復(fù)輸入、數(shù)據(jù)交換困難的情況，有些部門的數(shù)據(jù)庫信息準(zhǔn)確度不高，動態(tài)更新不及時，無法鮮活及時地反映人口當(dāng)下的情況，信息共享的不暢通直接影響了實有人口綜合服務(wù)和管理工作的全面深化落實。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)實有人口服務(wù)管理工作的對策研究

黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議均就戶籍制度改革提出了明確要求，“一元化”時代戶籍制度的破冰實施，為實有人口服務(wù)管理工作指明了方向。實有人口相關(guān)工作要打破滯后、陳舊的管理模式，將公民從戶籍的城鄉(xiāng)、地域束縛中解脫出來，依托信息化建設(shè)，將人口管理從以戶口管理為主轉(zhuǎn)向以人口服務(wù)管理為重點(diǎn)，切實做到情況清、底數(shù)明，主動適應(yīng)人口大規(guī)模流動趨勢和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并有效服務(wù)政府行政部門、社會組織分析決策，從而推進(jìn)行政服務(wù)管理措施、社會資源配置科學(xué)化、合理化，促進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步。

（一）強(qiáng)化頂層化設(shè)計。黨委、政府要從適應(yīng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要的高度，充分考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)的能力，積極有序地開展實有人口服務(wù)管理工作。一是盡快出臺專門的戶籍管理法律法規(guī)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，健全完善新戶籍制度管理相關(guān)法律法規(guī)，抓緊制定教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的配套政策，進(jìn)一步明確相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限和公民的權(quán)利義務(wù)，通過法律形式予以固定，使實有人口服務(wù)管理工作有法可依。二是穩(wěn)妥推進(jìn)“一元化”進(jìn)程。根據(jù)新型戶籍制度以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域改革，實現(xiàn)實有人口公共服務(wù)均等化，逐步剝除依附于戶籍背后的各種權(quán)益，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的社會管理。三是形成人口規(guī)模系統(tǒng)調(diào)控機(jī)制。從實現(xiàn)人口規(guī)模調(diào)控由被動適應(yīng)人口增長向超前謀劃、改革挖潛、提高人口綜合承載力轉(zhuǎn)變，明確城市發(fā)展戰(zhàn)略定位以人口結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，逐步將相關(guān)優(yōu)質(zhì)社會資源向外圍新城和周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，以城市非核心功能及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整疏解帶動人口疏散和動態(tài)平衡，努力形成規(guī)模合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布均衡的人口科學(xué)發(fā)展態(tài)勢。

（二）加強(qiáng)社會化推進(jìn)。實有人口服務(wù)管理工作作為一項社會系統(tǒng)工程，必須緊緊依靠黨委、政府并統(tǒng)籌考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、公安指導(dǎo)、部門司職、村居實施、社會協(xié)同”的原則，協(xié)調(diào)各方力量，有效整合政府各職能部門，充分發(fā)揮基層組織的作用，廣泛發(fā)動社會力量參與，推進(jìn)實有人口管理的社會化。一是依托村（社區(qū)）基層組織，夯實“村居實施”在實有人口管理中的基礎(chǔ)作用。強(qiáng)化“以社區(qū)管人”的理念，明確將村（社區(qū)）工作站作為村（社區(qū)）實有人口服務(wù)管理工作的第一責(zé)任主體，積極發(fā)揮社區(qū)民警、村居干部、流動人口綜管員、小區(qū)物業(yè)、保安、義務(wù)巡邏隊、治安積極分子、房屋中介服務(wù)人員、出租房業(yè)主等的作用，健全實有人口、實有房屋發(fā)現(xiàn)、采集、維護(hù)工作機(jī)制。二是依托政府機(jī)關(guān)，鞏固“部門司職”在實有人口管理中的職能作用。積極會同市政法委綜治辦、流管局、房管局、人力社保局等職能部門，進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化管理，將此類單位全部納入實有人口信息采集體系，延伸信息采集觸角。三是依托行業(yè)單位，發(fā)揮“社會協(xié)同”在實有人口管理中的輔助作用。加強(qiáng)與企事業(yè)單位溝通聯(lián)系，及時發(fā)現(xiàn)流動人口服務(wù)管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，明確流動人口信息采集責(zé)任，統(tǒng)一采集模式，細(xì)化采集要求，規(guī)范采集流程。

（三）實施分類化管理。針對不同地區(qū)、不同類型實有人口的實際情況，有針對性地選擇管理模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合施策。一是摸清流動人口底數(shù)。對流動人口的衣、食、住、行以及其活動軌跡要注入更多的服務(wù)功能和先進(jìn)管理手段，引入“流管通”、“二維碼”等先進(jìn)采集設(shè)備和采集方法，靈活運(yùn)用“以證管人”、“以屋管人”、“以業(yè)管人”、“以社區(qū)管人”的組合拳，構(gòu)建起立體化的服務(wù)管理體系，切實做到流動人口底數(shù)清、情況明。繼續(xù)深化實施居住證制度和流動人口積分落戶制度，進(jìn)一步推進(jìn)外來人口集中居住點(diǎn)和企業(yè)集體宿舍建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部管理，優(yōu)化資源配置，提升服務(wù)實效，全力推進(jìn)符合城市化要求的流動人口市民化管理模式，打造新老居民和諧共融的幸福家園。二是核清常住人口住處。對戶在人不在的人員實行居住地管理，將戶籍人員“人戶分離”登記納入流動人口專管員日常工作視線，依托社區(qū)警務(wù)e超市，借力相關(guān)社會行政部門，以公安基層基礎(chǔ)工作為手段，使人員的流動信息與公安人口信息系統(tǒng)相互銜接，將對人口的信息采集和錄入與社會服務(wù)管理掛鉤，確保常住人口分布數(shù)據(jù)真實，宏觀能調(diào)控，落地能見人。三是查清相關(guān)人群動態(tài)。將實有人口中無正當(dāng)職業(yè)、無合法生活來源、無固定居住場所、有違法犯罪嫌疑及受過相關(guān)處理的人員列為相關(guān)人群，逐人登記造冊，分級定責(zé)，多渠道掌握動態(tài)和現(xiàn)實表現(xiàn)情況，確保其始終保持在工作視線內(nèi)。針對實有人口中的相關(guān)人群以及故意逃避信息采集的人員，進(jìn)行常態(tài)化的嚴(yán)管、嚴(yán)查、嚴(yán)控以及處罰。

（四）推進(jìn)信息化應(yīng)用。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化人口管理的基礎(chǔ)是建立以公民身份證號碼為唯一代碼的人口基礎(chǔ)信息資源庫，健全社會人口信息“大數(shù)據(jù)”網(wǎng)絡(luò)。一是加強(qiáng)人口信息的數(shù)據(jù)整合。在加強(qiáng)公安人口信息資源庫、“天網(wǎng)工程”、警用地理信息系統(tǒng)等公安信息化系統(tǒng)平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上，打破部門、行業(yè)在人口信息上的技術(shù)壁壘，探索構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、信息互通、資源共享的社會人口信息綜合數(shù)據(jù)庫，推動整合人口和計劃生育、人力資源和社會保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、教育、衛(wèi)生、交通、工商、稅務(wù)、統(tǒng)計等部門以及水電氣供應(yīng)、電信、金融、社保、證監(jiān)、保險、物流等行業(yè)信息資源，并建立動態(tài)維護(hù)長效機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域人口信息宏觀管理模式，進(jìn)一步加強(qiáng)信息的有效采集整合和系統(tǒng)分析，確保實有人口數(shù)據(jù)翔實、鮮活、實用。可探索進(jìn)一步擴(kuò)充社會保障卡（市民卡）的范圍和功能，將流動人口納入服務(wù)范疇，借鑒美國的“社會保障號”制度，以身份證號為唯一標(biāo)識，通過相互聯(lián)系的數(shù)據(jù)庫共享資源，以證件化信息追蹤為手段，實現(xiàn)對實有人口的動態(tài)管理和信息追蹤。二是加強(qiáng)人口信息為社會服務(wù)的決策支撐。充分發(fā)揮實有人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和動態(tài)信息在社會服務(wù)管理中的重要作用，為黨委、政府制定政策、規(guī)劃提供有效參考，為科學(xué)規(guī)劃交通、醫(yī)療、教育、住房、商貿(mào)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理配置社會資源提供基礎(chǔ)信息支撐和決策輔助，促使社會管理主動適應(yīng)服務(wù)民生的需要。如通過對全市實有人口分布狀況的分析，為合理規(guī)劃學(xué)校、醫(yī)院、道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供決策依據(jù)，根據(jù)實有人口數(shù)據(jù)和結(jié)構(gòu)分析，提供就業(yè)引導(dǎo)、計生服務(wù)、技能培訓(xùn)等公共服務(wù)。三是加強(qiáng)人口信息對維護(hù)社會穩(wěn)定、強(qiáng)化治安管理的研判作用。在準(zhǔn)確掌握轄區(qū)內(nèi)實有人口數(shù)據(jù)信息的基礎(chǔ)上，以公安“情報信息”系統(tǒng)為載體，根據(jù)“強(qiáng)化基礎(chǔ)、有效防范、重點(diǎn)管控、精確打擊”的工作思路，深入推進(jìn)“積分預(yù)警，分類處置”的相關(guān)人群工作模式，建立系統(tǒng)分析與人工排查相結(jié)合、打擊處理與預(yù)防犯罪相結(jié)合的社會治安打防管控一體化新機(jī)制，切實落實管理職責(zé)和措施，強(qiáng)化信息關(guān)聯(lián)和比對，切實掌握轄區(qū)內(nèi)各類群體的底數(shù)和動態(tài)信息，全面、精準(zhǔn)落實治安管控措施。

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(責(zé)任編輯：郭建華)

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1674-3040（2015）01-0047-06

2015-01-06

應(yīng)春華，中共浙江省慈溪市委常委、市公安局局長。