公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)中的信任問題研究

周立軍

(武警學(xué)院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)中的信任問題研究

周立軍

(武警學(xué)院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)面臨著警力不足、居民參與率低下、動(dòng)力不足及“形象工程”等問題，分析社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵及要求，認(rèn)為其根本原因是社區(qū)各類信任關(guān)系的匱乏。信任構(gòu)成社區(qū)警務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)要件。為此，必須通過培育居民間普遍信任、增進(jìn)警民信任、強(qiáng)化社區(qū)組織信任等途徑提高社區(qū)信任水平，密切警民關(guān)系，促進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)。

公安邊防部隊(duì)；社區(qū)警務(wù)；信任；警民關(guān)系

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村穩(wěn)定關(guān)乎我國的長治久安。近年來，公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)取得了一定成績，但還有很大差距。社區(qū)警務(wù)建設(shè)中存在的諸如警力不足、居民參與率低下、動(dòng)力不足及“形象工程”等問題，已引起了政府和社會的廣泛關(guān)注和學(xué)術(shù)界的思考。如何走出這些困境，尋找新的切入點(diǎn)和突破口呢？公安邊防部隊(duì)推進(jìn)“愛民固邊”戰(zhàn)略，率先實(shí)施“大走訪”“民警村官制度”“開門評警”等做法，開啟了社區(qū)警務(wù)建設(shè)實(shí)踐和社會治理創(chuàng)新的試點(diǎn)。公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)困境的根本原因就是社區(qū)的信任資本不足，本文從信任的視角詮釋社區(qū)警務(wù)的內(nèi)在邏輯及存在問題，以期為社區(qū)警務(wù)實(shí)踐提供理論支撐。

一、加強(qiáng)公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)“信任資本”研究的必要性

(一)社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵

社區(qū)警務(wù)(Community-oriented Policing)一詞源自于英國，之后引起諸多國家政府和學(xué)者的重視。英國德文郡警察局長約翰·安德森形象地把社區(qū)警務(wù)比做一棵大樹：“樹干是警察機(jī)關(guān)，樹枝、樹葉、果實(shí)是警察機(jī)關(guān)的各個(gè)部門與警種，樹下的土壤是社區(qū)，警察這棵大樹扎根在教堂、學(xué)校、工廠、企業(yè)之中。”[1]美國社區(qū)警務(wù)聯(lián)盟(the Community Policing Concortium)認(rèn)為，“從本質(zhì)上看，社區(qū)警務(wù)是警方與社區(qū)在認(rèn)定和解決社區(qū)問題方面進(jìn)行的一種合作，社區(qū)伙伴關(guān)系、解決問題和管理變革是其三大支柱”[2]。澳大利亞昆士蘭警察局局長紐納姆認(rèn)為：“社區(qū)警務(wù)的新發(fā)展就是以密切關(guān)注社區(qū)問題、努力改善社區(qū)生活質(zhì)量為宗旨，努力消除擾亂社會治安的不安定因素，減少犯罪?！盵3]我國學(xué)者王大偉認(rèn)為，社區(qū)警務(wù)是世界各國警察自20世紀(jì)30年代所興起的一種警務(wù)改革方式，它的核心是理性化，它的基本方法是警察與社會建立密切聯(lián)系，它的工作范圍是以地區(qū)資質(zhì)為主導(dǎo)，以社區(qū)為基本單位，它的工作目的不單純地指向犯罪，而是整個(gè)社會與廣義的安定與安寧。[4]楊玉海認(rèn)為，社區(qū)警務(wù)是指“警方與社區(qū)能動(dòng)地相互作用，共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)所關(guān)注的治安問題，并采取各種合法手段和方式，開發(fā)社區(qū)資源，強(qiáng)化自治互助，以全面、系統(tǒng)、長效地維護(hù)社區(qū)治安秩序的思想模式和方法體系”[5]。張兆端認(rèn)為，社區(qū)警務(wù)的本質(zhì)是在維護(hù)社區(qū)治安中警方與社區(qū)組織協(xié)作、社區(qū)警察與社區(qū)居民的共同參與和互動(dòng)過程。沒有社區(qū)內(nèi)各單位、團(tuán)體和居民群眾的廣泛參與，就不是真正的社區(qū)警務(wù)工作，就難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治安的目標(biāo)。[6]劉宏斌認(rèn)為，社區(qū)警務(wù)的核心價(jià)值是：提高社區(qū)公眾的生活質(zhì)量，減少犯罪對社區(qū)公眾生活的影響，警察與社區(qū)公眾相互協(xié)作、配合，共同化解產(chǎn)生犯罪和影響社區(qū)生活質(zhì)量的各種不利因素。[7]

綜上所述，我們不難看出，社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵非常豐富，它不是警務(wù)和社區(qū)簡單的疊加，而是警務(wù)與社區(qū)文化、社區(qū)制度及社區(qū)居民等的有機(jī)融合，即一切問題的根源來自于社區(qū)、一切問題的解決要依賴于社區(qū)、一切警務(wù)活動(dòng)要鑲嵌于社區(qū)，社區(qū)民警、社區(qū)組織及社區(qū)居民等主體間形成一種良好的互動(dòng)與合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。由社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵決定，亟須加強(qiáng)社區(qū)的信任資本研究，信任資本培育成為推進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。

(二)信任——社區(qū)警務(wù)建設(shè)困境的突破口

公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)具有一般(城市)社區(qū)警務(wù)的共性，也有其特性。公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)工作主要在鄉(xiāng)村，以一個(gè)村落或幾個(gè)村落為警務(wù)區(qū)，駐村民警與轄區(qū)組織、居民等共同化解產(chǎn)生犯罪和影響社區(qū)生活質(zhì)量的各種不利因素，維護(hù)社區(qū)的長治久安。由此可見，公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)具有明顯的地域性，地緣關(guān)系突出。鄉(xiāng)村中的多數(shù)村落規(guī)模小、人口少、人口流動(dòng)性較大，轄區(qū)面積大，大多因血緣、地緣等因素相結(jié)合而成。與此同時(shí)，公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)還會受到宗族觀念、家族勢力等的極大干擾。由于我國鄉(xiāng)村社區(qū)中警力、經(jīng)費(fèi)不足，公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的難度非常大，一些鄉(xiāng)村社區(qū)出現(xiàn)了“有室無警”現(xiàn)象，鄉(xiāng)村社區(qū)警務(wù)建設(shè)在很大程度上成為“形象工程”。

按照“現(xiàn)代警察之父”羅伯特·皮爾爵士的理念，警察和公眾需要相互交流、相互協(xié)作，公眾可以成為警力的重要組成部分，社區(qū)公眾要主動(dòng)融入社區(qū)警務(wù)工作，消除與社區(qū)民警的陌生感，縮短與民警之間的距離。美國西南德州大學(xué)刑事司法系主任昆特·舍曼教授指出，社區(qū)對警察的信任是社區(qū)警務(wù)建設(shè)最核心的、最關(guān)鍵的要素。相關(guān)研究表明，“公眾對警察的信任能夠提高警察效率以及警察行為的合法性，當(dāng)公眾認(rèn)為警察合法或認(rèn)為警察值得信任時(shí)，公眾選擇與警察合作以提升效率的可能性也大大增加”[8]。

因此，公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的邏輯思路應(yīng)該是：建構(gòu)社區(qū)居民間、社區(qū)居民與政府、社區(qū)民警之間的各類信任關(guān)系——完善社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)——提升社區(qū)良好的社會秩序——實(shí)現(xiàn)社區(qū)警務(wù)價(jià)值。

二、信任在公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)中的功能分析

鄉(xiāng)村社區(qū)中的“信任”可以理解為“一定地域共同體”中不同行為主體間(如居民、民警及社區(qū)組織)基于共同利益、相關(guān)經(jīng)歷、互惠規(guī)范等而形成的相互預(yù)期與認(rèn)可水平，其類型可分為居民間普遍信任、警民信任、社區(qū)組織信任。

(一)居民間普遍信任是公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)條件

首先，居民間的普遍信任構(gòu)成社區(qū)矛盾化解和社區(qū)治理的重要條件。一方面，居民間普遍信任有助于養(yǎng)成諒解、寬容、誠信和合作等品格，允許與自己不同的信仰和意見存在，提升居民參與行為，積極配合社區(qū)民警開展工作；另一方面，居民間普遍信任促進(jìn)差異社區(qū)個(gè)體之間交流，增進(jìn)共識，增強(qiáng)彼此信任，最終形成共同的互惠規(guī)范。其次，居民間普遍信任是開展社區(qū)警務(wù)工作的助推器?；谏鐓^(qū)長老和權(quán)威人士的普遍信任，可助推社區(qū)工作的發(fā)展。如，可在老年人的積極引導(dǎo)下，組織居民開展各種文娛活動(dòng)、成立各類社區(qū)社團(tuán)、建立老年居民活動(dòng)室等，加大居民對于社區(qū)治安的參與度。最后，居民彼此間信任是人與人之間聯(lián)結(jié)的紐帶，是達(dá)成合作的基礎(chǔ)，構(gòu)成打破集體行動(dòng)困境的重要條件。正如福山所說的：“信任的作用像一種潤滑劑，它使一個(gè)群體或組織的運(yùn)作更有效?！盵9]

(二)警民信任是公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的基石和核心

社區(qū)警務(wù)的核心是構(gòu)建和諧警民關(guān)系、共同治理社區(qū)違法犯罪問題，而警民信任是構(gòu)建和諧警民關(guān)系的前提，也就構(gòu)成公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)要件。警民信任即民警與居民間的相互信任關(guān)系，包括兩方面：居民信任民警(警察公信力)，民警亦相信群眾，前者是重點(diǎn)。民警要取得社區(qū)居民的信任必須滿足兩個(gè)條件：一是守信、立信于人；二是要有水平、值得民眾托付。首先，警民信任具有“黏合劑”的作用，是形成社區(qū)治理合力的關(guān)鍵因素。社區(qū)警務(wù)工作要求民警引導(dǎo)居民有序參與，民眾與警察間良好的信任關(guān)系有利于提高社區(qū)工作效能和影響力，引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)民警與居民的互動(dòng)合作。其次，警民信任是開展社區(qū)警務(wù)工作的基礎(chǔ)。社區(qū)民警圍繞群眾、服務(wù)群眾，體現(xiàn)著黨和政府的形象，發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。社區(qū)民警通過日常的警務(wù)活動(dòng)，隨時(shí)傾聽群眾呼聲，了解民意，體察民情，實(shí)際上可以起到黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶作用。社區(qū)民警由于得天時(shí)地利人和，既可以成為治安管理的行家里手，又可以成為出色的社會活動(dòng)家。串百家門，交百家友，知百家情，辦百家事，暖百家心，應(yīng)當(dāng)成為社區(qū)民警的基本功。最后，公眾對政府的信任是維持社會秩序和社區(qū)穩(wěn)定的重要保障。因此，進(jìn)一步提升民警公信力是有效化解社區(qū)矛盾、維護(hù)社區(qū)治安和開展群眾工作的基礎(chǔ)。

(三)社區(qū)組織信任是公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的載體和紐帶

首先，管理型社區(qū)組織(如村支部、村委會等)信任是政府、民警公信力的代表，起著“橋梁”和“過濾器”的作用。村支部、村委會等組織自身所擁有的信任和制度規(guī)范可以幫助居民理解黨的政策，增進(jìn)民警和居民之間的理解與合作。同時(shí)，村民代表大會或村民議事會、村民民主理財(cái)小組、黨員會議或黨員代表會組織等作為公民自愿加入的一種利益團(tuán)體，有助于利益表達(dá)和釋放，在政府和居民之間起到利益整合與過濾的作用。其次，志愿型組織(治安巡邏隊(duì)、環(huán)衛(wèi)工作隊(duì)、舞蹈隊(duì)、合唱團(tuán)、票友隊(duì)、健身武術(shù)隊(duì)、讀書會、書法繪畫俱樂部、運(yùn)動(dòng)俱樂部等)信任可以引導(dǎo)居民積極參與，凝聚社區(qū)力量，進(jìn)行社區(qū)治理。最后，民警對社區(qū)組織的信任起著“補(bǔ)位”作用。社區(qū)組織在靈活性、信仰文化、民情等方面具有優(yōu)勢，能起到民警起不到的作用，可以作為農(nóng)村警力的有效補(bǔ)充，預(yù)防和治理犯罪事件。如在民族社區(qū)、農(nóng)民工社區(qū)及拆遷安置社區(qū)等特殊群體社區(qū)中，由于“文化距離”“情感距離”“語言距離”等原因很難開展社區(qū)警務(wù)工作。而根植于社區(qū)中的社會組織，如老鄉(xiāng)會、宗教協(xié)會、商會等組織以及志愿團(tuán)體，可成為社區(qū)的群防群治組織，有利于治理社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)政策的宣傳、社區(qū)工作的開展。

三、公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)中的信任建構(gòu)

信任建構(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方位的共同努力，至少需要從政府(社區(qū)民警)、社區(qū)(組織)和居民三方面入手。

(一)培育社區(qū)居民普遍信任，強(qiáng)化其在公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用

社區(qū)居民間的普遍信任構(gòu)建主要從以下三個(gè)方面入手：一是加大誠信教育，打造誠信社區(qū)建設(shè)。所謂誠信，即誠實(shí)、誠心、信賴、信任，是人際交往和促成合作的黏合劑，也是社區(qū)建設(shè)的土壤。誠信社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)重大工程，需要社區(qū)樹立誠信觀念和規(guī)則意識，需要社區(qū)建設(shè)信用檔案，需要社區(qū)加強(qiáng)輿論宣傳，弘揚(yáng)“誠信為榮、失信為恥”的社會氛圍，等等。二是利用和改造傳統(tǒng)信任文化，培育現(xiàn)代“普遍信任”和“社團(tuán)式”信任。家族、同鄉(xiāng)、宗族等傳統(tǒng)社會信任在社區(qū)警務(wù)建設(shè)中有著不可替代的作用，與此同時(shí)，也存在“封閉性、規(guī)模小、層次低、排外性、宗族力量大”等負(fù)面影響。需要通過開展各種形式的宣傳、教育活動(dòng)，培育一種超越血緣和地緣的普遍信任與合作意識，來抵消農(nóng)村社區(qū)由于異質(zhì)性帶來的人際關(guān)系的冷漠和不信任，把傳統(tǒng)信任“半徑”擴(kuò)展到整個(gè)社區(qū)。三是發(fā)揮政府、社區(qū)民警在普遍信任培育中的主導(dǎo)作用。越來越多的事實(shí)證明，一個(gè)有權(quán)威的政府對于信任建設(shè)是有所作為的，社區(qū)民警對于社區(qū)普遍信任形成至關(guān)重要?；鶎狱h組織通過獎(jiǎng)勵(lì)守信者和懲罰失信者為居民樹立道德誠信標(biāo)桿，社區(qū)普遍信任就會得到增強(qiáng)，社區(qū)民警的積極有為可推動(dòng)普遍信任的產(chǎn)生和穩(wěn)定發(fā)展。

(二)重建和諧警民關(guān)系，增進(jìn)警民信任

這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要從以下幾方面入手：一是打牢執(zhí)法為民的思想基礎(chǔ)。社區(qū)民警要堅(jiān)持“立黨為公”“執(zhí)政為民”“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，要牢固樹立群眾觀念，堅(jiān)決克服以管人者自居的特權(quán)思想；要把服務(wù)于人民的公共利益與自身價(jià)值追求緊密結(jié)合起來，并且體現(xiàn)在行動(dòng)上，真正做到取信于民。二是積極探究和創(chuàng)新社區(qū)警務(wù)工作機(jī)制。社區(qū)警務(wù)建設(shè)工作千頭萬緒，但其關(guān)鍵點(diǎn)無非是辦實(shí)事、贏民心。可通過建立警務(wù)公開制度、民警村官制度、開門評警制度、警民議事會等，加大民警與居民的溝通交流。如河北公安邊防部隊(duì)在秦皇島等地公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)中推出“挑刺有禮、民警道歉、自評自省”等制度，讓老百姓說出“不敢說”的心里話，以改進(jìn)工作方式，提升服務(wù)質(zhì)量，受到群眾廣泛擁護(hù)和好評。三是建設(shè)高素質(zhì)的警察隊(duì)伍，提升警察能力和警察形象。這是增進(jìn)警民信任的前提。堅(jiān)持兩手都要抓，兩手都要硬。既抓社區(qū)民警的硬實(shí)力建設(shè)(如刑偵能力、辦案能力及群眾工作能力)，又要加強(qiáng)警察禮儀形象等軟實(shí)力建設(shè)，打造“思想素質(zhì)高、技術(shù)過硬、形象佳”的全能民警，讓老百姓放心、舒心、稱心。四是要從細(xì)節(jié)做起，夯實(shí)群眾基礎(chǔ)，贏民心、得民意。要樹立“干小事、成大事”的理念，高度重視“干小事”的重要性，通過干小事來聯(lián)系群眾，增強(qiáng)群眾對社區(qū)黨組織和社區(qū)民警的信任。

(三)領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)組織建設(shè)，增強(qiáng)其信任生產(chǎn)、傳遞功能

社區(qū)組織是社區(qū)信任的重要載體，是社區(qū)居民參與社區(qū)警務(wù)活動(dòng)的主渠道和平臺，是實(shí)現(xiàn)民警、社區(qū)、居民三者良性互動(dòng)的橋梁和紐帶，其信任水平直接影響著公安邊防部隊(duì)社區(qū)警務(wù)建設(shè)。一是完善社區(qū)相關(guān)法律制度，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社區(qū)組織建設(shè)，增強(qiáng)“原始態(tài)”信任資本的存量。良好的法律制度，既是社區(qū)組織得以健康發(fā)展的前提條件，也是創(chuàng)造和積累信任資本的必然要求。如，可通過成立社區(qū)警務(wù)咨詢委員會或治安志愿者協(xié)會，將治保會負(fù)責(zé)人、物業(yè)管理代表、社區(qū)各類居民代表以及社區(qū)積極分子吸收進(jìn)來，定期或不定期召開座談會，經(jīng)常交流信息、了解社情民意，促使社區(qū)組織和居民加深對社區(qū)警務(wù)的了解、認(rèn)同、協(xié)商、參與和合作，建立良好的警民關(guān)系和警社關(guān)系。二是加強(qiáng)社區(qū)組織的能力建設(shè)，使之能承擔(dān)更多的社區(qū)治安和社區(qū)公共服務(wù)工作，提高其社會公信度。目前，人才資源不足是制約社區(qū)組織能力發(fā)展及公信力提升的瓶頸。為此，需在人才引進(jìn)、使用、管理等方面下功夫，積極探索可行模式提升其能力，使之取信于政府，并促進(jìn)本身更快地發(fā)展。同時(shí)，能力的提升也有助于改善社區(qū)組織服務(wù)對象結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀，從而提高居民對社區(qū)組織的認(rèn)同度和信任感，增加信任資本的存量。三是鼓勵(lì)居民加入社區(qū)組織，增強(qiáng)居民的組織能力與社區(qū)參與意識，增進(jìn)居民、社區(qū)組織、民警三者之間的信任關(guān)系，從而形成合作治理網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)治安巡邏隊(duì)、社區(qū)衛(wèi)生綠化監(jiān)督組、秧歌隊(duì)、社區(qū)文化廣場、老人活動(dòng)中心、社區(qū)QQ群等組織是居民參與社區(qū)活動(dòng)的重要方式。社區(qū)黨組織和居委會可借助這些方式和活動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)居民交流感情、培養(yǎng)共同意識，形成良好的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

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(責(zé)任編輯 劉彥超)

A Research on the Trust Building of Community-oriented Policing by Public Security Border-control Forces

ZHOU Lijun

(DepartmentofPoliticalWork，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

The construction of community-oriented policing in public security border-control forces is faced with the problem of inadequate police， residents’ participation， lack of motivation and the “image project”. Analyzing the connotation and requirement of community-oriented policing， this paper suggests that the reason is the lack of trust from the community. Therefore， the general trust from residents is to be gained to enhance the police and the public trust， to strengthen community organizational trust to raise the level of community trust between the police and the people for promoting the construction of rural community policing.

public security border-control forces； community-oriented policing； trust； the relations of police and people

2015-09-01

河北省社科基金項(xiàng)目“公安邊防部隊(duì)創(chuàng)新社會治理實(shí)踐的調(diào)查與研究”(HB14GL004)

周立軍(1976— )，男，湖南永州人，副教授，博士。

●部隊(duì)建設(shè)研究

D631.19

A

1008-2077(2015)11-0078-04