當(dāng)代中國(guó)協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值及制度構(gòu)建

常 婧

（北京社會(huì)主義學(xué)院，北京 100029）

·協(xié)商民主·

當(dāng)代中國(guó)協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值及制度構(gòu)建

常 婧

（北京社會(huì)主義學(xué)院，北京 100029）

協(xié)商民主在我國(guó)的制度與實(shí)踐具有深刻的政治社會(huì)價(jià)值。作為社會(huì)主義民主政治的實(shí)現(xiàn)形式，其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人民民主，實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。在社會(huì)治理層面，協(xié)商民主深度優(yōu)化改革中的政治生態(tài)，提升治國(guó)理政的科學(xué)化水平。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全和完善協(xié)商民主制度體系，需要系統(tǒng)思維和細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，需要不斷提高協(xié)商實(shí)效。關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；價(jià)值功能；國(guó)家治理；制度構(gòu)建

協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量。健全社會(huì)主義協(xié)商民主，既要總結(jié)中國(guó)共產(chǎn)黨革命、建設(shè)、改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)，又要借鑒西方協(xié)商民主理論的思想方法。進(jìn)一步健全和完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度，要結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情，提出更具指導(dǎo)性、操作性、建設(shè)性的完善路徑。

一、價(jià)值內(nèi)涵：實(shí)現(xiàn)人民民主

社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。健全完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度，正是保障和實(shí)現(xiàn)人民民主的重要體現(xiàn)。協(xié)商民主致力于擴(kuò)大公民有序政治參與，注重機(jī)會(huì)平等和規(guī)則公平，要求在政策制定的過(guò)程和結(jié)果中充分協(xié)商，因此，協(xié)商民主與社會(huì)主義民主在價(jià)值追求上高度契合并具有內(nèi)在一致性，能真正實(shí)現(xiàn)人民的民主權(quán)利，是協(xié)商民主的價(jià)值目標(biāo)。

（一）在政治哲學(xué)意義上，社會(huì)主義協(xié)商民主兼顧人的自由和平等，實(shí)現(xiàn)民主的內(nèi)在價(jià)值

自由和平等是民主蘊(yùn)涵的主要價(jià)值，二者相互依存、不可缺失。民主首先滿足個(gè)體獲得自主權(quán)利的要求，然后再滿足個(gè)體在國(guó)家與社會(huì)事務(wù)中實(shí)現(xiàn)該權(quán)利的要求。前者體現(xiàn)自由，通過(guò)選舉民主來(lái)實(shí)現(xiàn)；后者體現(xiàn)平等，通過(guò)協(xié)商民主來(lái)實(shí)現(xiàn)。協(xié)商民主不僅重視民主的終端，更注重民主的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，保障人民民主權(quán)利落到實(shí)處。協(xié)商民主橋接了選舉民主的斷點(diǎn)，填補(bǔ)了選舉民主實(shí)現(xiàn)的漏洞，兼顧自由選擇與平等協(xié)商。

協(xié)商民主不僅在意個(gè)體利益，而且在意公共利益，代表了從自由走向平等的民主軌跡。社會(huì)主義協(xié)商民主的多層特征也反映了人民的權(quán)利充分得到了保障：國(guó)家層面的政治協(xié)商，體現(xiàn)了基于國(guó)家治理的公共利益協(xié)調(diào)；社會(huì)層面的對(duì)話協(xié)商，體現(xiàn)了基于民主決策的群體利益協(xié)調(diào)；公民層面的基層協(xié)商，體現(xiàn)了基于群眾自治的個(gè)體利益協(xié)調(diào)。社會(huì)主義協(xié)商民主充分尊重人民的權(quán)利，將民主具體化為參與日常政治生活的權(quán)利?！叭嗣袷欠裣碛忻裰鳈?quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利?！保?］民主權(quán)利不是裝飾品，也不是口號(hào)，而是實(shí)實(shí)在在的自身利益的實(shí)現(xiàn)，是與人民商量辦事的自覺(jué)性。選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合，使得人民民主權(quán)利從起點(diǎn)的自由選擇到終端的平等參與得到全方位的保障，國(guó)家治理的宏觀行為落實(shí)為點(diǎn)滴的微觀民主實(shí)踐活動(dòng)。

（二）民主的實(shí)現(xiàn)需要制度建構(gòu)，更需要能力培養(yǎng)

社會(huì)主義協(xié)商民主通過(guò)國(guó)家層面的政治協(xié)商、社會(huì)層面的對(duì)話協(xié)商、公民層面的基層協(xié)商，全方位保障人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，并逐步建立健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度。而制度建設(shè)只是協(xié)商民主的外部保障，更需要通過(guò)潛移默化的影響和實(shí)實(shí)在在的操練來(lái)培養(yǎng)公民正確使用協(xié)商民主權(quán)利。協(xié)商是多元主體間的對(duì)話，只有使協(xié)商民主內(nèi)化為一種思想、精神，外化為一種行為能力，才能真正實(shí)現(xiàn)廣泛的真正的協(xié)商民主。而我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的管理理念形成了主客體并立的管理格局，因此，從實(shí)際出發(fā)，就應(yīng)當(dāng)著重從主客體兩個(gè)方面進(jìn)行民主意識(shí)和協(xié)商能力的培養(yǎng)。

第一，培養(yǎng)黨的干部：轉(zhuǎn)變治理思維，學(xué)習(xí)運(yùn)用協(xié)商民主。協(xié)商民主是治國(guó)理政的有效工具，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)自上而下深刻學(xué)習(xí)運(yùn)用這一工具，牢記權(quán)力取之于民還之于民，將手中的權(quán)力想方設(shè)法落實(shí)到人民對(duì)自身利益的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展上來(lái)。從過(guò)去管理主體一元化，到治理主體的多元化轉(zhuǎn)變，需要黨和政府退居多元中的一元，組織引導(dǎo)其他社會(huì)主體投入到社會(huì)綜合治理的格局中來(lái)。這種思維的轉(zhuǎn)換并非易事，需要引導(dǎo)黨政干部真正意識(shí)到協(xié)商議事是解放手腳，降低政府的“無(wú)限責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)”。人民的事情只有與人民商量著辦，才能得到人民群眾的滿意，商量得越多越深入越好。人民當(dāng)家作主，不是“為民作主”，而是“讓民作主”、“以民為主”。黨政干部要放下架子、俯下身子，真正問(wèn)需于民、問(wèn)政于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)效于民、問(wèn)責(zé)于民，讓公權(quán)力為民所用。

第二，培養(yǎng)人民群眾：提升公共精神，理性協(xié)商對(duì)話。協(xié)商民主需要公共理性精神，只有這樣，才能保證在協(xié)商過(guò)程中平等傾聽、轉(zhuǎn)換偏好、達(dá)成共識(shí)，形成有效協(xié)商。然而，在我國(guó)傳統(tǒng)文化的影響下，人民群眾的公共精神孱弱，因此，協(xié)商民主應(yīng)當(dāng)以理性精神為導(dǎo)向，搭建協(xié)商議事解決利益矛盾的平臺(tái)，培養(yǎng)完善的公民意識(shí)；正確引導(dǎo)公民具備獨(dú)立自主、協(xié)商共識(shí)的意識(shí)和能力，以包容、平等、明理、公開的素質(zhì)條件，進(jìn)行民主協(xié)商。社會(huì)和基層層面的協(xié)商民主，著力通過(guò)操練民主，形成協(xié)商民主所需要的觀念、文化與意識(shí)。協(xié)商民主作為一種民主治理形式，只有在以協(xié)商為魂的制度文化、行為文化、精神文化的潤(rùn)化下才能實(shí)際發(fā)揮效用。應(yīng)當(dāng)培育“真協(xié)商”的制度文化、“善協(xié)商”的行為文化、“樂(lè)協(xié)商”的精神文化，以此強(qiáng)化協(xié)商民主的價(jià)值認(rèn)同，激發(fā)社會(huì)成員參與協(xié)商的積極性，進(jìn)而提高協(xié)商的績(jī)效，使協(xié)商成為公民的一種生活習(xí)慣、一種思維方式、一種價(jià)值追求。

二、治理意義：優(yōu)化政治生態(tài)

在成熟的公共空間和政治生態(tài)中，個(gè)人利益與公共利益相互滲透相互統(tǒng)一，然而，私有權(quán)利和公共權(quán)力之間卻是邊界分明的。協(xié)商是溝通個(gè)人與公共、厘清公私邊界的民主形式，作為一種具體的行為，協(xié)商直接體現(xiàn)為政治生活中的程序安排和行為方式。一旦國(guó)家的政治生活將協(xié)商上升為組織生活的原則和程序，那么，協(xié)商民主就起到了調(diào)整優(yōu)化原有政治生態(tài)的效果。協(xié)商民主以多元政治參與為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)話協(xié)商創(chuàng)造公平有序的公共生活，協(xié)商政治也就此產(chǎn)生。推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，促使協(xié)商理念深入人心，既豐富了公民政治參與的有效形式，又自上而下地將協(xié)商融入公共政治生活程序，提升了國(guó)家治理的公平化、程序化、科學(xué)化水平。

（一）協(xié)商民主為體制改革提供外生動(dòng)力

黨的十八大以來(lái)，執(zhí)政黨著力從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治軍、依法治國(guó)，已初見成效；黨和政府主導(dǎo)的各項(xiàng)政治體制改革舉措深得民心，為政治發(fā)展和社會(huì)變革提供了制度內(nèi)動(dòng)力。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是全方位的系統(tǒng)工程，需要黨和政府的內(nèi)部治理；充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，也需要體制外的動(dòng)力推波助瀾，充分實(shí)現(xiàn)人民民主。黨的建設(shè)與社會(huì)建設(shè)同為國(guó)家治理的重要突破口。協(xié)商民主的協(xié)商實(shí)踐在政治參與、利益表達(dá)中所發(fā)揮的實(shí)質(zhì)性作用，極大地彌補(bǔ)了體制外動(dòng)力不足的缺陷，全面激活黨政主體與社會(huì)主體之間的對(duì)話和互動(dòng)，有利于推動(dòng)良性改革的進(jìn)程。

第一，柔性民主克服體制僵化。選舉民主是票決制，多數(shù)決定的規(guī)則帶來(lái)剛性的結(jié)果。在多數(shù)決策的機(jī)制下，少數(shù)人和弱勢(shì)群體的利益很難得到兼顧，進(jìn)而形成剛性的利益決策機(jī)制。相對(duì)而言，協(xié)商民主是選舉民主的有效補(bǔ)充，以柔性調(diào)和的方式處理社會(huì)矛盾和利益博弈，通過(guò)對(duì)話和互動(dòng)，在多元利益群體之間求得平衡，避免公眾和公共政策之間的脫離。選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合，就是將體制中剛性的決策機(jī)制與柔性的緩和機(jī)制相結(jié)合，有利于緩和社會(huì)矛盾。剛性決策更多地體現(xiàn)在基層社會(huì)治理領(lǐng)域，地方政府在處理公共事務(wù)中缺乏民主意識(shí)，缺乏決策前的咨詢和決策中的調(diào)整環(huán)節(jié)，從而導(dǎo)致個(gè)體利益受損，引發(fā)民眾與公權(quán)力之間的對(duì)峙，特別是近些年僵性的體制結(jié)構(gòu)帶來(lái)高昂的的維穩(wěn)成本令人唏噓。而實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定和民主善治，不能僅僅依靠陽(yáng)剛之氣，更應(yīng)當(dāng)剛?cè)岵?jì)，充分利用社會(huì)交往產(chǎn)生的協(xié)商權(quán)力來(lái)增強(qiáng)國(guó)家治理能力。

第二，參與式民主充實(shí)體制軟實(shí)力。社會(huì)領(lǐng)域是公共利益矛盾的突發(fā)地帶，群眾事務(wù)無(wú)小事，樁樁件件都事關(guān)老百姓切身利益，如果解決不好，不僅影響政府的公信力，而且容易引發(fā)社會(huì)矛盾，甚至釀成群體性事件。公民參與是協(xié)商民主的基礎(chǔ)，協(xié)商就是要求利益相關(guān)者能夠參與到政策過(guò)程中，共同討論、共同協(xié)商。沒(méi)有公民參與，也就談不上協(xié)商，民主過(guò)程充其量就退化為統(tǒng)治者的獨(dú)角戲。現(xiàn)代政治與傳統(tǒng)政治的重要區(qū)別就在于民眾政治意識(shí)和政治參與的廣度不同，傳統(tǒng)政體的制度只需要組織少數(shù)社會(huì)團(tuán)體的參與，而現(xiàn)代政體則必須組織廣大民眾的參與［2］。政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變施政理念，不再是一廂情愿地認(rèn)為群眾需要什么，而是通過(guò)對(duì)話，真正了解社情民意，實(shí)現(xiàn)治效最優(yōu)?！爸萋┱咴谟钕?，知政失者在草野?！鄙鐣?huì)公眾對(duì)公共事務(wù)治理有最真切的感受，雖然在長(zhǎng)期的慣性被動(dòng)中保持著沉默或者聲音微弱，但并不代表沒(méi)有思考。相反，隨著社會(huì)的發(fā)展，公共空間的可參與程度越高，公民政治參與的愿望越強(qiáng)。而協(xié)商民主就是這樣的平臺(tái)，給草根群體參與社會(huì)治理提供舞臺(tái)，避免無(wú)序激進(jìn)的參與形式，提高微觀善治的民主程度，充實(shí)了社會(huì)主義民主制度的軟實(shí)力。當(dāng)然，協(xié)商民主的效果依賴于協(xié)商程序結(jié)構(gòu)功能的完善程度，這樣才能避免無(wú)效參與或者形式參與，因此，參與式民主需要建構(gòu)更高的制度化方式。

（二）多元共治提升治理科學(xué)化水平

協(xié)商政治使得黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾、基層群眾的力量得到整合，權(quán)力運(yùn)行趨向軟化，單純的依靠權(quán)力意志制定公共政策不再具有合法性基礎(chǔ)，很難具有說(shuō)服力和公信力。因此，需要建立多元治理主體之間的協(xié)商議事平臺(tái)，建立互信互利，最大限度地滿足不同利益要求。一元統(tǒng)治導(dǎo)致獨(dú)裁，二元主體實(shí)現(xiàn)制衡，多元共治則必須包容共生。治理主體要在公共空間內(nèi)相互對(duì)話協(xié)商得以共生，必然存在一定程度的退讓和妥協(xié)。協(xié)商民主一定程度上降低對(duì)于效率和速度的追求，反而提升了治理的效果和科學(xué)化水平。

第一，協(xié)商式民主提升體制公信力。在公共生活中，公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵占和剝奪，導(dǎo)致民眾對(duì)于體制和權(quán)力的質(zhì)疑，容易對(duì)政府失去公信力，社會(huì)陷入“塔西佗陷阱”①古羅馬時(shí)期塔西佗在《歷史》一書中提到，“一旦皇帝成了人們?cè)骱薜膶?duì)象，他做的好事和壞事就同樣會(huì)引起人們對(duì)他的厭惡?！币娝髻⒅跻澡T、崔妙因譯《歷史》，商務(wù)印書館，1981年版第7頁(yè)。。協(xié)商治理是一種政治藝術(shù)，為公共權(quán)力提供一種解決問(wèn)題的好辦法，也是基層社會(huì)治理的新思路。政府不再是與民眾對(duì)立的利益集團(tuán)，而只是搭建協(xié)商民主的平臺(tái)，扮演了中立、公正的角色。對(duì)于地方政府而言，協(xié)商不是失權(quán)，恰恰解放了政府的手腳，從眾多群眾不滿意的事后上訪，轉(zhuǎn)變?yōu)樘崆皡f(xié)商，減輕無(wú)限責(zé)任，減少?zèng)Q策失誤，得到群眾的支持和理解，提升了公權(quán)力的合法性和公信力。而未經(jīng)協(xié)商的政府往往陷入利益協(xié)調(diào)的泥潭，進(jìn)而招致利益主體的集體抗議。在這種情況下，政府將利益平衡的過(guò)程通過(guò)協(xié)商民主的方式讓相關(guān)利益主體自行在維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上公開進(jìn)行博弈與協(xié)調(diào)，政府作為仲裁人，最終選定或者只是確認(rèn)通過(guò)協(xié)商民主取得的最終共識(shí)而形成的方案，通過(guò)給公眾部分讓渡的權(quán)力重新回歸實(shí)現(xiàn)真正的善治。

第二，協(xié)商民主促進(jìn)公共政策民主化。地方政府有些干部處理基層問(wèn)題是缺乏科學(xué)化訓(xùn)練的，俗稱“三拍干部”——決策拍腦門，辦事拍胸脯，出事拍大腿。這樣，在涉及到民眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題面前，往往容易陷入沖動(dòng)決策和隨意決策的現(xiàn)象，大大降低了公共政策的合法性和可信度，讓民眾產(chǎn)生暗箱操作的判斷。在公共決策機(jī)制中引入?yún)f(xié)商民主要素，在每一項(xiàng)公共政策的制定之前進(jìn)行公共利益最大化的協(xié)商，雖然比起拍腦袋的決策、朝令夕改的一言堂，多了協(xié)商的議程和程序，可能會(huì)延長(zhǎng)政策制定周期，但是，卻相對(duì)減少了在決策確定之后的“回火”和無(wú)效。因此，協(xié)商民主能夠充分改善決策質(zhì)量，經(jīng)由協(xié)商的決策過(guò)程能夠包容所有受決策影響的利益相關(guān)者，能夠平等地參與政治討論，而討論和協(xié)商有助于更好地理解社會(huì)成員的利益以及群體的共同特性如何與這些利益相關(guān)聯(lián)?！岸嘀\不是少數(shù)人謀，而是大家謀；善斷也不是少數(shù)人斷，而是大家斷。”［3］通過(guò)這種方式，決策者在制定發(fā)展決策時(shí)不將公民隔離在外，而是廣納良言、群策群力，共謀發(fā)展、善言善治，往往能夠獲得真實(shí)而全面的信息，通常有利于作出更加科學(xué)民主的決策。

（三）基層協(xié)商推進(jìn)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新與整合

協(xié)商民主不僅是民主理論，更是治理理論。協(xié)商民主制度是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理公共事務(wù)方式的綜合。有組織的公民團(tuán)體通過(guò)溝通協(xié)商協(xié)調(diào)利益進(jìn)而形成科學(xué)民主決策，是一種新型的社會(huì)治理模式的探索。協(xié)商民主的價(jià)值功能可以概括為，公民通過(guò)自由而平等的對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活［4］。一方面，通過(guò)協(xié)商的方式有效治理國(guó)家，處理現(xiàn)代多元化格局中的利益矛盾，有效促進(jìn)社會(huì)善治；另一方面，通過(guò)協(xié)商體系和制度建設(shè)，推進(jìn)政治體制改革和民主政治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。

第一，協(xié)商民主優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)治理由縱向結(jié)構(gòu)向橫向結(jié)構(gòu)發(fā)展。美國(guó)學(xué)者薩托利認(rèn)為，政治有縱向性與橫向性之分?？v向性體現(xiàn)為權(quán)力、統(tǒng)治、命令、強(qiáng)制；橫向性體現(xiàn)為公共輿論、參與、表決［5］。顯然，協(xié)商民主是多元共治，是橫向性的政治結(jié)構(gòu)。改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)格局經(jīng)歷了巨大變化，不斷分化的利益群體和利益訴求呈現(xiàn)出極端復(fù)雜的局面。從屢見報(bào)端的社會(huì)事件不難看出，問(wèn)題和矛盾往往出現(xiàn)在基層領(lǐng)域，而非精英協(xié)商的領(lǐng)域。由此可見，廣大基層群眾的政治參與訴求在提升，政治覺(jué)悟和能力在提高，圍繞其自身利益的對(duì)話與決策的渴望也在增強(qiáng)。然而，社會(huì)治理形勢(shì)日益嚴(yán)峻，公民對(duì)官方的善治期待日益突出，尤其是近年來(lái)在農(nóng)村，人口與土地的矛盾、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的矛盾、行政權(quán)力與群眾自治等矛盾愈發(fā)突出。城市社區(qū)也面臨著舊城改造、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系完善等突出問(wèn)題，基層社會(huì)矛盾不斷上升，甚至在個(gè)別地區(qū)多次出現(xiàn)群體性事件，危及社會(huì)穩(wěn)定和黨的執(zhí)政根基。這樣的事件雖然是少數(shù)，但極具典型性，集中反映了基層社會(huì)矛盾處理不當(dāng)?shù)闹T多深層原因，其中，協(xié)商不到位、利益相關(guān)方缺乏溝通和調(diào)解的平臺(tái)，成為問(wèn)題的根源所在。當(dāng)前，基層民主協(xié)商利用橫向治理的平臺(tái)，緩解社會(huì)矛盾的客觀要求，有序、理性、可控地協(xié)商解決紛爭(zhēng)，是已有制度框架內(nèi)的最佳選擇。

第二，協(xié)商民主與國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)高度契合。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，對(duì)黨的執(zhí)政能力建設(shè)提出了更高的要求，要依法運(yùn)用國(guó)家治理管理社會(huì)各方面事務(wù)，不斷提高治理能力和水平?，F(xiàn)代國(guó)家治理要實(shí)現(xiàn)“三化”，即制度化、公平化和有序化。而這樣的評(píng)價(jià)體系，恰與協(xié)商民主的“三治”，即法治、善治、理治的性質(zhì)高度契合［6］。協(xié)商民主是現(xiàn)階段執(zhí)政黨治理國(guó)家的重要政治優(yōu)勢(shì)，集中體現(xiàn)在提升現(xiàn)代治理能力，著重體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式能否以及如何適應(yīng)急劇變化的社會(huì)利益格局?；鶎由鐣?huì)治理形式和效果是檢驗(yàn)政府社會(huì)治理職能的晴雨表，社會(huì)矛盾的數(shù)量多少和解決方式是檢驗(yàn)國(guó)家治理能力最有效的試金石。隨著現(xiàn)代治理理念在城市的發(fā)展和城市管理領(lǐng)域的滲透，基層社會(huì)治理成為創(chuàng)新社會(huì)管理的重點(diǎn)課題，同時(shí)也是考量現(xiàn)代國(guó)家治理效度的單位指標(biāo)?；鶎用裰鲄f(xié)商是在最現(xiàn)實(shí)的生活層面上國(guó)家與社會(huì)的相遇，治理活動(dòng)極具現(xiàn)實(shí)性和實(shí)踐性。通過(guò)民主協(xié)商的方式，引導(dǎo)基層群眾平等對(duì)話、理性有序地解決矛盾，是現(xiàn)代國(guó)家基層社會(huì)治理的有效手段。

第三，現(xiàn)代化的國(guó)家治理，應(yīng)當(dāng)逐步完成從統(tǒng)治、管理、治理到自治的轉(zhuǎn)型。協(xié)商民主作為一種民主治理形式，承擔(dān)著國(guó)家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中民主啟蒙的重要作用。民主的啟蒙，意味著自治的覺(jué)醒。當(dāng)公民具備了自覺(jué)利用民主權(quán)利協(xié)調(diào)和解決社會(huì)矛盾的能力時(shí)，那就真正實(shí)現(xiàn)了人的現(xiàn)代性，也便實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

三、完善路徑：以制度激活實(shí)效

協(xié)商民主的價(jià)值功能和治理意義是對(duì)社會(huì)主義民主政治的巨大發(fā)展，而在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，更重要的是讓協(xié)商民主落到實(shí)處，真正在我國(guó)社會(huì)主義民主制度中生根發(fā)芽。因此，健全協(xié)商民主應(yīng)當(dāng)從參與度、實(shí)效性、融合性等方面進(jìn)行新的理論建構(gòu)和制度設(shè)計(jì)，從而發(fā)揮協(xié)商民主的最大效能。

（一）豐富協(xié)商形式，創(chuàng)新制度實(shí)體

現(xiàn)階段，我國(guó)協(xié)商民主的主要制度框架已經(jīng)確立，而且比較科學(xué)合理，但在具體制度機(jī)制方面還存在著一定的欠缺，具體表現(xiàn)為過(guò)于籠統(tǒng)、過(guò)于寬泛，協(xié)商形式單一，協(xié)商平臺(tái)老化陳舊，影響了協(xié)商的效果。當(dāng)前我國(guó)協(xié)商民主實(shí)踐，多集中在民主發(fā)展程度比較高的地區(qū)。民主政治不是強(qiáng)人推動(dòng)，也不是能人政治，應(yīng)當(dāng)在制度和法治的框架內(nèi)下功夫，保障協(xié)商程序和規(guī)則。制度供給是民主協(xié)商的基本保證，各地應(yīng)當(dāng)在協(xié)商民主的總框架內(nèi)進(jìn)一步因地制宜，進(jìn)行本土化結(jié)合。只有這樣，才能夠避免集體行動(dòng)的邏輯所導(dǎo)致的局部治理失效，擺脫“人走政息”的局面，并保證基層協(xié)商民主長(zhǎng)效有序地運(yùn)行。

政府理應(yīng)主動(dòng)作為，在制度體系中撬動(dòng)社會(huì)力量形成公共事務(wù)合力。政府充當(dāng)協(xié)商民主的主持人或推動(dòng)者的角色是最合適的，也符合善治的目標(biāo)。社會(huì)治理的多中心轉(zhuǎn)向，決定了公民個(gè)人、公共組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等主體都成為協(xié)商民主的角色?！靶≌?、大社會(huì)”的培育和嘗試，形成公共事務(wù)合力。但這其中政府或“準(zhǔn)政府”的角色是不能忽略的，政府承擔(dān)著“元治理”的協(xié)調(diào)整合角色，立于各組織之上，與其他組織不同的是，其作為多中心秩序的構(gòu)建者和責(zé)任承擔(dān)者，是社會(huì)的自然選擇，也是轉(zhuǎn)變政府職能的必由之路。要充分利用民主協(xié)商會(huì)、網(wǎng)絡(luò)議事會(huì)等作為協(xié)商平臺(tái)，通過(guò)實(shí)地參與、論辯交鋒、網(wǎng)絡(luò)論壇、微博議政等形式，讓協(xié)商充分體現(xiàn)到時(shí)時(shí)事事中去。政府應(yīng)當(dāng)建立多層次、多形式、生動(dòng)鮮活的協(xié)商能量場(chǎng)，打破時(shí)間、空間、層級(jí)的限制，反應(yīng)公眾的要求，提高社會(huì)治理的反應(yīng)能力和回應(yīng)能力。

值得強(qiáng)調(diào)的是，協(xié)商民主制度建構(gòu)是系統(tǒng)工程，要特別注重協(xié)商民主與已有政治制度的融合，避免相互掣肘，降低制度實(shí)效。尤其是在基層協(xié)商的領(lǐng)域，已經(jīng)存在著基層群眾自治制度、社會(huì)管理創(chuàng)新制度、基層民主制度等方面的制度積累，應(yīng)當(dāng)著重注意協(xié)商民主制度與現(xiàn)有政治制度規(guī)章的連續(xù)性和銜接性，避免朝令夕改導(dǎo)致的無(wú)措局面。各地應(yīng)當(dāng)將近年來(lái)基層民主實(shí)踐的規(guī)章制度進(jìn)行梳理和統(tǒng)籌，在已有制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整和重構(gòu)，而不是拋棄既有規(guī)定而自立門戶、另起爐灶。制度設(shè)計(jì)要兼?zhèn)浔匾浴⒂行?、可行性和長(zhǎng)效性，既不能出現(xiàn)制度缺失，也不能為了設(shè)計(jì)制度而重復(fù)顛倒，增加行政成本和機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。

（二）提供細(xì)節(jié)供給，完善程序設(shè)計(jì)

目前，我國(guó)協(xié)商民主的社會(huì)實(shí)踐普遍缺乏制度設(shè)計(jì)，只停留在“商量”的層面，而非“協(xié)商”，甚至有流于形式、走走過(guò)場(chǎng)的畏難現(xiàn)象存在。好的民主形式需要配以好的民主制度，協(xié)商民主如果僅僅停留在口頭上、文件里，不能落實(shí)到制度上，就容易出現(xiàn)“一陣風(fēng)”現(xiàn)象和“人走政息”的危險(xiǎn)。推進(jìn)協(xié)商民主制度化建設(shè)，完善的制度機(jī)制設(shè)計(jì)是影響協(xié)商民主生命力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

協(xié)商民主的制度機(jī)制建立過(guò)程是一個(gè)從無(wú)到有、逐步完善的過(guò)程，不能一蹴而就，不能一張藍(lán)圖繪到底。要在實(shí)踐中逐步細(xì)化程序性制度，越細(xì)致就越有效。協(xié)商民主中的每一個(gè)角色，都應(yīng)當(dāng)受到專業(yè)性、技巧性的培訓(xùn)，主持人要站在比較超脫的位置，而不是基于領(lǐng)導(dǎo)者的口吻和思維方法。協(xié)商成員的產(chǎn)生要兼具代表性、相關(guān)性和廣泛性，這就需要采用推舉產(chǎn)生、指定產(chǎn)生和隨機(jī)產(chǎn)生相結(jié)合的技術(shù)手段。協(xié)商議題的產(chǎn)生過(guò)程最容易受到質(zhì)疑，需要統(tǒng)籌指定年度協(xié)商計(jì)劃，并在突發(fā)公共事件的基礎(chǔ)上隨時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充。協(xié)商民主的制度效能不是很快能夠顯現(xiàn)的，而是需要一定的制度周期，因此，在具體的操作和協(xié)商程序上，要不斷結(jié)合協(xié)商會(huì)議召開過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行補(bǔ)充、修正和完善。我們一直強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)際上基層的行動(dòng)更需要設(shè)計(jì)，這就是頂層和基層之間要形成一個(gè)自上而下和自下而上的回路，使整個(gè)協(xié)商程序循環(huán)起來(lái)。因此，在推動(dòng)基層怎樣把制度設(shè)計(jì)從點(diǎn)對(duì)點(diǎn)，達(dá)到以點(diǎn)帶線、以線帶面這樣的規(guī)模效應(yīng)的過(guò)程中，需要一批有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)、有意識(shí)、有能力的引導(dǎo)者把協(xié)商民主進(jìn)一步深入下去。

在協(xié)商民主操作過(guò)程中，程序設(shè)計(jì)甚至比制度實(shí)體本身更為重要，這一點(diǎn)在基層民主協(xié)商實(shí)踐中尤為突出。中國(guó)傳統(tǒng)政治文化重道輕術(shù)，對(duì)器物之用和方法程序的忽視是一個(gè)明顯的弊端。這種影響至今依然存在，我國(guó)政治文化中對(duì)實(shí)體性制度和理論的論證從不缺乏，但程序和規(guī)則意識(shí)依然有待加強(qiáng)。協(xié)商民主建設(shè)亦是如此，黨的十八大之后對(duì)協(xié)商民主的理論研究掀起一陣熱潮，但是，對(duì)于基層民主協(xié)商程序的制度設(shè)計(jì)依然滯后于理論的發(fā)展，呈現(xiàn)出基層民主協(xié)商建設(shè)遲遲未能落地的尷尬局面。進(jìn)一步完善協(xié)商民主的程序性設(shè)計(jì)，需要關(guān)注協(xié)商民主的每一個(gè)環(huán)節(jié)，如在協(xié)商主體成員的產(chǎn)生和培訓(xùn)、協(xié)商議題的確定、協(xié)商會(huì)議程序的規(guī)范等層面進(jìn)行考察和建構(gòu)。協(xié)商民主重在制度，程序性制度的健全和完善對(duì)于進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)民主協(xié)商形式具有深遠(yuǎn)的意義。

（三）落實(shí)協(xié)商結(jié)果，檢驗(yàn)制度實(shí)效

協(xié)商民主不是形式主義，絕非走走過(guò)場(chǎng)，協(xié)商結(jié)束后及時(shí)跟蹤協(xié)商結(jié)果的運(yùn)用，確保協(xié)商的實(shí)效性，是制度設(shè)計(jì)的終端環(huán)節(jié)。協(xié)商會(huì)議結(jié)束之后，形成一致意見的協(xié)商結(jié)果比較容易處理，公示之后應(yīng)當(dāng)按照協(xié)商意見進(jìn)行解決，經(jīng)過(guò)協(xié)商會(huì)議加快推進(jìn)事項(xiàng)的解決；未形成公示的意見已經(jīng)在會(huì)上進(jìn)行了充分協(xié)商和討論，決策者結(jié)合利益相關(guān)方的理由陳述，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行下一步的跟蹤反饋，結(jié)合協(xié)商意見就議題內(nèi)容進(jìn)行再修正，作出盡量符合利益相關(guān)方訴求的公共決策；議題經(jīng)協(xié)商會(huì)議和議事會(huì)議充分協(xié)商，形成的共識(shí)要在會(huì)議結(jié)束之后立即發(fā)布。協(xié)商過(guò)程所形成的一致性意見提供給權(quán)力部門進(jìn)行決策參考，對(duì)設(shè)計(jì)面較廣、反響較大的重點(diǎn)意見要予以重點(diǎn)跟蹤。因?yàn)閰f(xié)商結(jié)果的跟蹤和反饋，是檢驗(yàn)協(xié)商民主制度效果的試金石，公共意見是否影響了公共政策的制定和修正，體現(xiàn)在這一環(huán)節(jié)之中。因此，建立有效的成果轉(zhuǎn)化制度，是協(xié)商決策具有合法性的決定因素。

總之，協(xié)商民主需要進(jìn)一步強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，使之具有操作性和推廣性。制度設(shè)計(jì)不是一蹴而就、閉門造車，而要開門定制度，在民主協(xié)商的實(shí)踐中不斷進(jìn)行發(fā)展健全和完善，只有這樣，協(xié)商民主體系才能不

斷臻于合理健全。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，協(xié)商民主的建設(shè)和發(fā)展不是一日之功，也不能一蹴而就。要以協(xié)商民主的制度和形式，激發(fā)社會(huì)成員參與協(xié)商的積極性，提高協(xié)商的績(jī)效，使協(xié)商成為公民生活值得追求的價(jià)值精神。這種民主文化的滲透并非易事，社會(huì)正在經(jīng)歷著一場(chǎng)民主化變革的浪潮，甚至面臨政治文化傳統(tǒng)的顛覆與重構(gòu)。因此，民主建設(shè)的進(jìn)程不能急功近利，文化傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)變需要長(zhǎng)久的熏陶與實(shí)踐，需要鍥而不舍的規(guī)則意識(shí)和能力訓(xùn)練。

［1］習(xí)近平.在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話［N］.人民政協(xié)報(bào)，2014-09-22（2）.

［2］亨廷頓.變革社會(huì)中的政治秩序 ［M］.北京：華夏出版社，1998：88.

［3］彭真文選［M］.北京：人民出版社，1991：507-508.

［4］俞可平.協(xié)商民主：當(dāng)代西方民主理論和實(shí)踐的最新發(fā)展［J］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2006-11-06.

［5］喬·薩托利.民主新論［M］.馮克利，閻克文，譯.北京：東方出版社，1993：134-135.

［6］葉小文，張峰.協(xié)商民主與現(xiàn)代國(guó)家治理的高度契合［J］.理論研究，2014（1）：2.

責(zé)任編輯：王 珊

Political＆Social Value and System Construction of Consultative Democracy in Contemporary China

CHANG Jing
（Beijing Institute of Socialism，Beijing，100029）

Consultative democracy is of profound political and social value to the system and practice in China.Being the form of socialist democratic politics，it essentially aims to achieve people’s democracy and personal free development in an all-round way.With respect to social governance，the system of consultative democracy will optimize the political ecology in the reform，and improve scientific level of state governance.In order to further improve the consultative democracy system，we need to pay attention to systematic thinking and detailed design and constantly increase the effectiveness of consultation.

consultative democracy；value；national governance；system construction

D62

A

1002-0519（2015）02-0028-06

2014-11-14

常婧，女，北京社會(huì)主義學(xué)院教師，主要從事統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與政黨制度研究。