努力開發(fā)參政黨民主監(jiān)督的政治資源
——基于問卷調(diào)查的統(tǒng)計分析與思考

黃天柱

（浙江省社會主義學(xué)院，浙江 杭州 311121）

努力開發(fā)參政黨民主監(jiān)督的政治資源
——基于問卷調(diào)查的統(tǒng)計分析與思考

黃天柱

（浙江省社會主義學(xué)院，浙江 杭州 311121）

參政黨民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是我國的一項重要政治優(yōu)勢和一種寶貴政治資源，但也是現(xiàn)實中參政黨履行職能的最薄弱環(huán)節(jié)。有效破解參政黨民主監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)，切實增強(qiáng)監(jiān)督實效性，是新形勢下加強(qiáng)多黨合作制度建設(shè)和發(fā)展社會主義民主的一個重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。這需要明確政黨權(quán)利，尊重參政黨的相對獨(dú)立性；激活政黨特征，在政黨層次上開展監(jiān)督；加強(qiáng)制度建設(shè)，完善監(jiān)督機(jī)制；完善監(jiān)督形式，豐富監(jiān)督載體；形成監(jiān)督合力，增強(qiáng)監(jiān)督約束力；提高政黨素質(zhì)，增強(qiáng)監(jiān)督能力；拓展信息來源，提高信息質(zhì)量；提高中共黨員尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部接受監(jiān)督的自覺性。

參政黨；民主監(jiān)督；政治資源

在我國現(xiàn)有各種監(jiān)督類型中，參政黨的民主監(jiān)督獨(dú)具中國特色。這種監(jiān)督盡管不是國家權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督，卻同時也是我國的一項重要政治優(yōu)勢和一種寶貴政治資源，有特殊作用和價值。但從參政黨履職現(xiàn)狀看，與參政議政、社會服務(wù)相比，民主監(jiān)督是薄弱環(huán)節(jié)，這在很大程度上影響了參政黨在中國政治中的實際地位和作用，影響了中國特色政黨制度優(yōu)勢的體現(xiàn)，也影響了民眾對多黨合作制度和參政黨的觀感和評價。因此，有效破解參政黨民主監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)，切實增強(qiáng)監(jiān)督實效性，是新形勢下加強(qiáng)多黨合作制度建設(shè)和發(fā)展社會主義民主的一個重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

本文基于對浙江省各民主黨派履行民主監(jiān)督職能情況的實證調(diào)研①浙江是經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)，是全國為數(shù)不多的八個民主黨派省級組織齊全的省份，黨派成員總數(shù)居全國靠前位置（第五或第六），具有足夠代表性。，理性分析參政黨民主監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)及制約因素，提出破解民主監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)的可行路徑和具體對策。在研究過程中，主要運(yùn)用了問卷調(diào)查和深度訪談的調(diào)研方法。問卷調(diào)查時間為2014 年9月至10月，調(diào)查對象為浙江省參政黨骨干成員，共回收有效問卷235份，覆蓋除臺盟之外的七個民主黨派，樣本具有一定代表性。深度訪談對象為部分參政黨省、市兩級組織負(fù)責(zé)人和骨干成員。

一、參政黨的民主監(jiān)督：寶貴的政治資源和遺憾的“短板效應(yīng)”

在我國，“民主監(jiān)督”一詞在理論研究和實際運(yùn)用中有廣義、中義與狹義之分。廣義上看，“民主監(jiān)督”可以視為所有監(jiān)督形式的總稱，指的是“國家為了保障人民的權(quán)利，實現(xiàn)社會主義民主，防止政府部門和個人濫用權(quán)力而建立的各種監(jiān)督制度”［1］，執(zhí)政黨、人大、參政黨、政協(xié)、專門監(jiān)督機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、民間組織和公民等均可以是民主監(jiān)督的主體［2］；中義上看，“民主監(jiān)督”是指那些不具有法律效力的監(jiān)督，主要包括人民政協(xié)的民主監(jiān)督、參政黨的民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會組織的民主監(jiān)督以及公民個人的民主監(jiān)督等；在狹義上，民主監(jiān)督則“專指人民政協(xié)和各民主黨派、無黨派人士對共產(chǎn)黨以批評、建議為主要形式實施的監(jiān)督”［3］。本文所討論的“民主監(jiān)督”概念采用其狹義用法，且特指“參政黨的民主監(jiān)督”。

目前，在我國多黨合作制度的研究領(lǐng)域，大家基本有這樣的共識：政治協(xié)商初步做到規(guī)范化、制度化；參政議政逐步深化，成效鮮明；社會服務(wù)形式多樣，成績明顯；但是，民主監(jiān)督力度不夠、困難重重，是參政黨履職的“短板”，也是我國多黨合作制度功能發(fā)揮的“短板”。在調(diào)研中，黨派成員尤其是黨派領(lǐng)導(dǎo)人普遍認(rèn)為，民主監(jiān)督是當(dāng)前參政黨履行職能的最薄弱環(huán)節(jié)，表示“要監(jiān)督執(zhí)政黨和政府的行為，非常難”。一部分人認(rèn)為，參政議政才是民主黨派最重要的職能，通過參政議政，也能間接體現(xiàn)監(jiān)督的作用，而且更容易讓被監(jiān)督者接受，既然目的達(dá)到了，就不必太計較采用何種形式，因此，沒有必要特別強(qiáng)調(diào)民主監(jiān)督職能。甚至有個別黨派領(lǐng)導(dǎo)建議將民主監(jiān)督從參政黨的基本職能中拿掉，認(rèn)為在不可能監(jiān)督的情況下硬讓參政黨去監(jiān)督，其結(jié)果反而是敗壞了多黨合作的聲譽(yù)。盡管這樣的觀點(diǎn)是個案，并不具有普遍性，但也是從一個方面反映了當(dāng)前參政黨履行民主監(jiān)督職能面臨的困境。

為更好了解黨派成員對參政黨民主監(jiān)督實效性的評價，并且可以做一個量化比較，調(diào)查問卷中設(shè)計了兩個問題，具體統(tǒng)計結(jié)果和分析如下：

第一，列舉了當(dāng)前我國主要的幾種監(jiān)督類型，分別是中共黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、參政黨民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督、傳統(tǒng)媒體監(jiān)督（報紙、新聞、電視、廣播等）和新媒體監(jiān)督（網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、微信等），要求調(diào)查對象對這些監(jiān)督類型的實際效果作總體評價。統(tǒng)計結(jié)果顯示（見圖1），在黨派成員看來，現(xiàn)有各種監(jiān)督類型中，參政黨民主監(jiān)督的實效性是最差的。以 10分為滿分計，“新媒體監(jiān)督”和“傳統(tǒng)媒體監(jiān)督”的得分均值為7.34、6.38，分列第一、二位，充分顯示了在信息化時代媒體監(jiān)督尤其是新媒體監(jiān)督的影響和力量；“中共黨內(nèi)監(jiān)督”、“司法監(jiān)督”、“人大監(jiān)督”、“政府內(nèi)部監(jiān)督”的得分均值分別為6.30、5.99、5.89、5.59，分列第三、四、五、六位；“政協(xié)民主監(jiān)督”、“公民監(jiān)督”、“參政黨民主監(jiān)督”的得分均值分別為 5.55、5.26、5.25，排末三位。我們知道，民主監(jiān)督既是參政黨的基本職能，也是人民政協(xié)的基本職能，人民政協(xié)同時也是參政黨發(fā)揮民主監(jiān)督作用的重要制度平臺，從制度設(shè)計的層次看，這兩種監(jiān)督均是國家基本政治制度層面的監(jiān)督形式，但從現(xiàn)實效果看，這兩者與“公民監(jiān)督”處于同一個層次，參政黨民主監(jiān)督的評價分均值甚至比公民監(jiān)督還要低。這種“高起點(diǎn)、低落點(diǎn)”的強(qiáng)烈反差是需要我們深刻反思和警醒的。

第二，列舉了當(dāng)前參政黨履行民主監(jiān)督職能的十三種形式，分別是黨際協(xié)商、調(diào)研報告、團(tuán)體提案、個人提案、政協(xié)視察、人大調(diào)研、特約人員、專項視察與調(diào)查、對口聯(lián)系、社情民意、“黨委出題、黨派調(diào)研”、列席重要會議、委托調(diào)研，要求調(diào)查對象對每一種監(jiān)督形式的實際效果作評價。統(tǒng)計結(jié)果顯示（見圖2），這些監(jiān)督形式在實效性發(fā)揮方面有兩個基本特點(diǎn)：一是那些能體現(xiàn)黨派組織整體功能的監(jiān)督形式的實效性要好于那些主要依靠黨派成員個人發(fā)揮作用的監(jiān)督形式的實效性。實效性評價排前四位的分別是團(tuán)體提案、委托調(diào)研、調(diào)研報告和黨際協(xié)商，它們的共性是都能較好體現(xiàn)黨派的組織優(yōu)勢和整體功能，而后面的九種監(jiān)督形式，除對口聯(lián)系外，其他八種途徑則均主要依靠黨派成員個體作用的發(fā)揮。二是那些以咨政建言為主要功能的參與形式的實效性要好于那些以監(jiān)政督政為主要功能的參與形式的實效性。尤其是對口聯(lián)系和特約人員這兩項從制度設(shè)計的本意上最能體現(xiàn)民主監(jiān)督要求和特色的參與形式①尤其是特約人員制度，這是1989年14號文件中作出的一項旨在強(qiáng)化民主黨派民主監(jiān)督職能的制度安排。從某種意義上說，特約人員算是民主黨派內(nèi)部一支“專職”監(jiān)督員隊伍。，其實際效果在所有監(jiān)督形式中卻排在末兩位，表明這兩項制度基本上被虛置和形式化了。調(diào)研中一些受聘為特約人員的黨派成員發(fā)感慨說，所謂的特約人員大多都是些“空架子”。

圖2 參政黨成員對各種民主監(jiān)督形式實際效果的評價

二、參政黨民主監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)及制約因素

參政黨民主監(jiān)督作為一項完整的制度設(shè)計和一個完整的政治過程，主要由事前知情、事中溝通、事后反饋、考核激勵及權(quán)利保障等具體環(huán)節(jié)構(gòu)成。調(diào)查問卷中設(shè)計了“您覺得當(dāng)前參政黨民主監(jiān)督的最薄弱環(huán)節(jié)是哪一個”的問題。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果進(jìn)行排序（見圖3）：31.1%的調(diào)查對象選擇了“知情”，29.8%選擇了“權(quán)利保障”，22.2%選擇了“反饋”，8.9%選擇了“溝通”，8.0%選擇了“考核激勵”?？梢?，在黨派成員看來，當(dāng)前民主監(jiān)督的主要薄弱環(huán)節(jié)是事前知情、事后反饋和權(quán)利保障三個方面，而事中溝通和考核激勵這兩個環(huán)節(jié)相對較好一些。

圖3 參政黨民主監(jiān)督的最薄弱環(huán)節(jié)

黨派成員對溝通環(huán)節(jié)的認(rèn)可，應(yīng)該說是我國多黨合作制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)的結(jié)果，即現(xiàn)有體制為參政黨發(fā)揮民主監(jiān)督作用提供的渠道總體來講是比較豐富和暢通的。黨派成員對考核激勵問題反映不強(qiáng)烈，一方面，與近年來各黨派不斷加強(qiáng)民主監(jiān)督考核激勵機(jī)制建設(shè)有關(guān)；另一方面，則可能與參政黨作為知識分子政黨的特質(zhì)和品格有關(guān)，即中國的知識分子歷來具有“天下為公”的社會理想和“為天地立心、為生民立命”的濟(jì)世情懷，愛國、民主、合作、求真、奉獻(xiàn)的精神傳統(tǒng)和理念［4］使參政黨成員在民主監(jiān)督過程中有一定程度的內(nèi)在驅(qū)動和自我激勵。

訪談過程中，很多黨派成員也反映，民主監(jiān)督的難處主要在于：“紀(jì)律監(jiān)督是‘利劍’，法律監(jiān)督是‘鋼鞭’，民主監(jiān)督是‘軟團(tuán)’”，本身缺乏約束力；監(jiān)督者的權(quán)利難以得到真正保障，怕打擊報復(fù)；目前的體制強(qiáng)調(diào)的是對上負(fù)責(zé)，而非對下負(fù)責(zé)，黨派的監(jiān)督?jīng)]有體制支撐；反饋機(jī)制不健全，目前除以政協(xié)提案形式反映的意見建議有明確的反饋制度外，以其他形式反映的意見建議還沒有建立相應(yīng)的反饋機(jī)制，一定程度上影響了參政黨及其成員民主監(jiān)督的積極性；監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間存在著明顯的知識和信息不對稱，“政府想要做某一個事情或者不想做某一個事情，總是可以找到自己的理由，而其所擁有的專業(yè)知識對任何外在的監(jiān)督者而言，都是很難真正理解的，所以也就無法采取進(jìn)一步的行動”。

深入剖析參政黨民主監(jiān)督中這些薄弱環(huán)節(jié)產(chǎn)生和存在的原因，大體可以從幾個方面切入分析：一是從參政黨的角度，主要表現(xiàn)為監(jiān)督意識不強(qiáng)，監(jiān)督能力不強(qiáng)，監(jiān)督動力不足，監(jiān)督組織化程度不高，參政黨組織的“行政化”傾向使其在對執(zhí)政黨和國家產(chǎn)生很強(qiáng)依附性的同時越來越脫離社會、缺乏代表性和群眾基礎(chǔ)等；二是從執(zhí)政黨的角度，主要表現(xiàn)為部分中共黨政領(lǐng)導(dǎo)缺乏自覺接受監(jiān)督的意識；三是從制度建設(shè)層面看，主要表現(xiàn)為民主監(jiān)督制度化規(guī)范化程序化水平不高，缺乏約束力等；四是從大的政治和社會生態(tài)的角度，主要表現(xiàn)為民主政治發(fā)展的滯后、傳統(tǒng)政治文化的影響、“反右”和“文革”等歷史事件遺留的陰影等。進(jìn)一步對上述原因進(jìn)行分類，從大的方面可以劃分為兩大類：一是與參政黨自身的意識、素質(zhì)、能力和能動性有關(guān)；二是與參政黨履行民主監(jiān)督職能所依托的整個社會生態(tài)環(huán)境（包括執(zhí)政者的理念、姿態(tài)和行為，現(xiàn)有各種監(jiān)督機(jī)制的完善程度，宏觀政治制度環(huán)境和歷史文化傳統(tǒng)等）有關(guān)。

為了解黨派成員對上述各種原因在制約參政黨民主監(jiān)督作用發(fā)揮中的影響程度的認(rèn)知，調(diào)查問卷中設(shè)計了一個問題，要求調(diào)查對象從中選出主要原因（限選四項）。統(tǒng)計排序結(jié)果如圖4所示：

圖4 當(dāng)前制約參政黨民主監(jiān)督作用發(fā)揮的主要原因

根據(jù)上圖，我們將制約參政黨民主監(jiān)督作用發(fā)揮的原因按重要程度不同，分為三組：非常重要組、比較重要組、一般重要組。分組結(jié)果見表1：

表1 制約參政黨民主監(jiān)督作用發(fā)揮的原因分類結(jié)果

由表1可直觀看出，在黨派成員看來，當(dāng)前民主監(jiān)督之所以會成為參政黨履職的薄弱環(huán)節(jié)，固然有參政黨自身的原因，但更主要的還是受到大的社會生態(tài)環(huán)境因素的影響和制約。“非常重要組”中所包含的項目均屬于外部生態(tài)環(huán)境范疇，其中“部分中共黨政領(lǐng)導(dǎo)缺乏自覺接受監(jiān)督的意識”和“民主政治發(fā)展滯后”這兩個因素的選擇率分別是56.2%和52.8%，居第一、二位。而事實上在中國，民主政治發(fā)展的進(jìn)程很大程度上又與中國共產(chǎn)黨治國理政的理念、戰(zhàn)略與制度密切相關(guān)。因此，可以說，執(zhí)政黨開放包容的姿態(tài)和大力支持的行動，無疑是提高參政黨民主監(jiān)督實效性的決定性條件和重要保障。后兩組中包含的項目則基本上屬于參政黨自身意識、素質(zhì)、能力和能動性方面的因素。

三、破解參政黨民主監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)的路徑與對策

從調(diào)研情況看，盡管黨派成員普遍認(rèn)為民主監(jiān)督是當(dāng)前參政黨履職的最薄弱環(huán)節(jié)，但大家還是認(rèn)同參政黨民主監(jiān)督是我國一項重要和特殊的政治資源；盡管現(xiàn)實中面臨種種障礙和困難，但如能悉心培育、循序開發(fā)，其對中國未來的民主政治發(fā)展是可以具有重要價值和意義的。

那么，未來可能的路徑和突破口在哪里？調(diào)查問卷中設(shè)計了兩個題目：一是列舉了若干從長遠(yuǎn)看破解參政黨民主監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)的決定因素，請調(diào)查對象作出選擇（限選3項）；二是列舉了若干從未來短期看破解參政黨民主監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)的可行措施，請調(diào)查對象作出選擇（限選3項）。統(tǒng)計后排序結(jié)果見圖5和表2。

圖5 從長遠(yuǎn)看破解民主黨派民主監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)的主要路徑

表2 從未來短期看破解民主黨派民主監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)的可行舉措

結(jié)合實證調(diào)研與學(xué)理思考，我們認(rèn)為，與參政議政、社會服務(wù)相比，參政黨民主監(jiān)督作用的有效發(fā)揮確實需要更多的前置條件，而當(dāng)前參政黨民主監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)的存在及功能發(fā)揮面臨的種種困境，從大的方面看，是與整個社會和政治生態(tài)緊密相關(guān)的，這些障礙和問題的最終解決，恐怕也必須取決于整個社會和政治生態(tài)的優(yōu)化，包括經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的成長、民主的進(jìn)步等。但這并不能成為我們被動等待甚至回避、忽視它的理由。在目前的政黨制度框架內(nèi)，我們不能期望通過參政黨的民主監(jiān)督解決執(zhí)政黨權(quán)力運(yùn)行中的所有問題，這似乎有些苛求于民主黨派；但同時，也不能以民主監(jiān)督是非權(quán)力監(jiān)督、不具有強(qiáng)制性為理由，降低對參政黨履行民主監(jiān)督職能的要求，使之流于形式或放任自流［5］。面對當(dāng)前國際國內(nèi)環(huán)境帶來的種種壓力，我們應(yīng)高度重視、充分開發(fā)這一資源。這需要真心誠意、切切實實去努力創(chuàng)設(shè)各種相關(guān)性條件。

第一，明確政黨權(quán)利，尊重參政黨的相對獨(dú)立性。關(guān)于參政黨的相對獨(dú)立性，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》明確指出：“中共對各民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)”；“民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨(dú)立和法律地位平等”。要尊重和實現(xiàn)參政黨的相對獨(dú)立性，必須把這兩句話真正落到實處。而這兩句話都還屬于比較原則性的規(guī)定，要真正落到實處，必須把這兩句話操作化，尤其是后面一句，即要認(rèn)真梳理參政黨享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由有哪些、參政黨組織建設(shè)和發(fā)展中哪些事務(wù)是可以獨(dú)立處理的、有哪些平等的法律地位等，在此基礎(chǔ)上專門制定一個規(guī)范性文件并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。當(dāng)然，這個問題需要中共中央從頂層設(shè)計的層面予以考慮和解決。

第二，激活政黨特征，在政黨層次上開展監(jiān)督。政黨姓“政”，政黨監(jiān)督應(yīng)具有高層性、政治性，其監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)是針對中共黨委執(zhí)政行為的黨務(wù)監(jiān)督和針對政府行政行為的政務(wù)監(jiān)督。但從現(xiàn)狀看，參政黨民主監(jiān)督往往更多關(guān)注一般的經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，對《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》明確規(guī)定的監(jiān)督內(nèi)容①具體包括：國家憲法和法律法規(guī)的實施情況；中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況；黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。反而較少涉及?，F(xiàn)在人們論及參政黨的監(jiān)督功能時，往往也是講“民主監(jiān)督”多，講“互相監(jiān)督”或“黨際監(jiān)督”少。事實上，這兩者之間是有明顯區(qū)別的：“互相監(jiān)督”或“黨際監(jiān)督”的指向很明確，即執(zhí)政黨與參政黨間的雙向監(jiān)督；而“民主監(jiān)督”的指向具有不確定性（“廣義”上可指稱一切反映民意、代表人民利益的監(jiān)督，“中義”上是指那些不具有法律效力的監(jiān)督，“狹義”上則專指政協(xié)和參政黨的一項基本職能）。明確了上述區(qū)別，在實踐中有必要加大對“互相監(jiān)督”和“黨際監(jiān)督”的宣傳力度，防止以籠統(tǒng)的“民主監(jiān)督”淹沒或淡化了“互相監(jiān)督”和“黨際監(jiān)督”［6］。

第三，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善監(jiān)督機(jī)制。從依法治國的要求出發(fā)，要在以往實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，盡快研究制定一個規(guī)范性文件，對參政黨民主監(jiān)督的性質(zhì)、對象、范圍、渠道、形式、方法、反饋等作出詳盡、具體、可操作性強(qiáng)的規(guī)定，并可以考慮針對主要監(jiān)督形式和重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容制定專門的操作規(guī)程（如憲法法律實施監(jiān)督規(guī)程、重大決策監(jiān)督規(guī)程、黨委依法執(zhí)政監(jiān)督規(guī)程、廉政建設(shè)監(jiān)督規(guī)程、特約監(jiān)督員工作規(guī)程、對口聯(lián)系監(jiān)督工作規(guī)程等），使民主監(jiān)督真正有章可循。

針對知情、反饋和權(quán)利保障這三個主要薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)相應(yīng)的機(jī)制建設(shè)尤為重要和迫切。一是從機(jī)制上擴(kuò)大參政黨的知情范圍和參與程度。把政治協(xié)商真正納入決策程序，做到協(xié)商于決策之前；定期向參政黨通報經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及關(guān)系人民群眾生活的重要問題，對重大突發(fā)性事件要及時通報，政策研究室每月向參政黨報送經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要信息和數(shù)據(jù)；進(jìn)一步加強(qiáng)參政黨與政府有關(guān)部門的對口聯(lián)系；對黨委哪些問題需要協(xié)商和通報，政府哪些會議需要參政黨列席，哪些文件要送參政黨，應(yīng)細(xì)化后作出明確規(guī)定；每次協(xié)商前，將協(xié)商內(nèi)容的相關(guān)信息事先全面通報參政黨，并預(yù)留一定時間讓參政黨進(jìn)行調(diào)研、討論。從問卷調(diào)查結(jié)果看，大部分調(diào)查對象認(rèn)為協(xié)商議題提前通知參政黨的比較適宜的時間范圍是6-15天。二是健全完善反饋機(jī)制?！爸醒腩I(lǐng)導(dǎo)同志指出，對黨外人士提出的有關(guān)問題和建議，各有關(guān)部門要進(jìn)行研究，能采納的要充分予以采納，暫不能采納的也要有個回復(fù)，講明道理。今后黨委每年都要專題研究黨外人士的意見和建議，并及時進(jìn)行反饋，這要形成制度?！保?］對此，應(yīng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行，建立一整套及時反饋機(jī)制。三是健全完善權(quán)利保障機(jī)制。在堅持四項基本原則前提下，要提倡和鼓勵參政黨講真話、講實話，敢于堅持正確意見。凡通過組織渠道反映意見，在黨際協(xié)商、政協(xié)會議、人大會議及其他制度化參與活動中發(fā)表意見，應(yīng)受法律保護(hù)。凡侵犯參政黨監(jiān)督權(quán)利尤其是采取打擊報復(fù)的行為，應(yīng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任和政治責(zé)任。

第四，完善監(jiān)督形式，豐富監(jiān)督載體。一方面，要用足“存量”，即不斷完善和嚴(yán)格執(zhí)行已有的監(jiān)督形式。如特約人員制度，58.7%的調(diào)查對象認(rèn)為“制度設(shè)計是好的，但由于具體操作存在問題，實際效果并不好”。從操作層面看，很多地方對特約人員工作都有專門的規(guī)范性文件，必須嚴(yán)格執(zhí)行。除此之外，當(dāng)前特約人員工作中一個根本性問題是授權(quán)來源問題。目前，特約人員大多是由被監(jiān)督部門出面聘任，其效果可想而知。建議改革聘任制度，探索試點(diǎn)由中共黨委或統(tǒng)戰(zhàn)部或參政黨聘任特約人員，或由上述主體聯(lián)合聘任，從而使特約人員的授權(quán)來源更有權(quán)威、更為超脫。另一方面，要開發(fā)“增量”，即在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，探索和創(chuàng)造一些新的形式。有三個切入點(diǎn)可以考慮：一是引入不可行性研究，即在重大政策、重大工程、重大項目出臺和立項前，在有關(guān)部門提出可行性計劃的同時，鼓勵民主黨派進(jìn)行反向論證，經(jīng)不起不可行性報告反駁的決策項目不能通過，從而使決策更加科學(xué)，避免決策失誤；二是推薦合適的黨派成員加入中共各級黨委的巡視組；三是建立決策評估制度，即委托民主黨派對相關(guān)公共政策的實施及績效情況進(jìn)行“第三方評估”，其評估意見作為執(zhí)政黨和政府對政策進(jìn)行改進(jìn)、調(diào)整或終止的參考。

第五，形成監(jiān)督合力，增強(qiáng)監(jiān)督約束力。注意與其他監(jiān)督彼此銜接，形成橫向合作、相互借力的工作機(jī)制，以取得單靠參政黨自身力量進(jìn)行監(jiān)督所不能達(dá)到的效果。比如，與權(quán)力監(jiān)督結(jié)合，將民主黨派參加人大和政府等部門監(jiān)督檢查工作制度化，給人大和政府明確邀請民主黨派參與調(diào)研的量化指標(biāo)，通過加強(qiáng)與紀(jì)檢部門和組織部門合作來加強(qiáng)對黨政官員的廉政監(jiān)督。再如，與群眾監(jiān)督結(jié)合，通過公開聯(lián)系方式、開展問卷調(diào)查、走訪調(diào)研、與社區(qū)結(jié)對共建、在基層設(shè)立民主黨派工作室和代表委員工作室等方式，在群眾中設(shè)立廣泛的社情民意采集網(wǎng)絡(luò)，獲取更多基層信息，減少監(jiān)督盲區(qū)。又如，與輿論監(jiān)督結(jié)合，通過專題節(jié)目、現(xiàn)場直播、報刊專欄等方式，開發(fā)出固定的、長期的宣傳平臺，在監(jiān)督中鼓勵媒體參加，實時報道監(jiān)督情況，在監(jiān)督后通過媒體公布監(jiān)督結(jié)果，提高監(jiān)督的時效性和約束力。尤其是在信息化背景下，要特別注重發(fā)揮新媒體的作用，推進(jìn)黨建信息化進(jìn)程。要在加強(qiáng)黨派網(wǎng)站建設(shè)的同時，利用新媒體技術(shù)創(chuàng)建各類群組織、公眾號和客戶端，既廣泛收集社情民意，提高監(jiān)督的現(xiàn)實性與針對性，又運(yùn)用新媒體“發(fā)聲”，擴(kuò)大監(jiān)督的影響面和約束力。

第六，提高政黨素質(zhì)，增強(qiáng)監(jiān)督能力。一方面，大力加強(qiáng)對各級參政黨組織負(fù)責(zé)人和骨干成員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，克服其“但求無過勿求有所作為”的消極心態(tài)，增強(qiáng)主動進(jìn)行監(jiān)督的意識，培養(yǎng)唱“對臺戲”的膽識和勇氣，提高監(jiān)督的能力和水平；另一方面，不斷提高參政黨民主監(jiān)督行為的組織化水平，善于利用和發(fā)揮參政黨的組織優(yōu)勢和整體功能。首先，要探索在民主黨派內(nèi)成立專門負(fù)責(zé)民主監(jiān)督工作的組織。參政黨的監(jiān)督，體現(xiàn)的不是個人的意見，而是參政黨組織對執(zhí)政黨、公權(quán)力機(jī)關(guān)以及出任國家公職的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，反映的應(yīng)該是組織的意見。因此，許多學(xué)者都提出了建立民主監(jiān)督專門組織和專門機(jī)構(gòu)的解決辦法。其次，加強(qiáng)民主監(jiān)督各種形式的組織化程度，注重發(fā)揮黨派集體智慧和整體優(yōu)勢。如協(xié)商座談式的民主監(jiān)督，雖然參與者一般是民主黨派的負(fù)責(zé)人，但其所提意見、建議應(yīng)是本黨派意見的集中與智慧的結(jié)晶。因此，在協(xié)商座談前，應(yīng)提前做好學(xué)習(xí)、調(diào)研、分析等準(zhǔn)備工作，盡量廣泛征求黨派中有關(guān)人士意見，而不僅僅只是民主黨派負(fù)責(zé)人個人的意見建議。

第七，拓展信息來源，提高信息質(zhì)量。在知情問題上，一方面，固然需要黨委和政府主動向參政黨提供和公開相關(guān)信息；另一方面，參政黨自身也要主動收集信息、鑒別真?zhèn)?。對“情”本身要有正確認(rèn)識?！扒椤笔欠謱哟蔚模辽侔ㄉ锨?、民情、國情、世情和行情等。民主黨派要有效發(fā)揮監(jiān)督作用，不能單單依靠中共黨委和政府提供的“上情”。因為如果監(jiān)督者的信息主要依賴于被監(jiān)督者的提供，是不盡可靠的。因此，除了希望被監(jiān)督者提供更多信息外，更重要的是要依托黨派自身的組織優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，通過多種渠道和方式，包括組織民意調(diào)查、建立基層民主黨派成員的信息反映渠道、密切與基層群眾和社會團(tuán)體的接觸、推動科研成果轉(zhuǎn)化等，廣泛收集信息，而且對于監(jiān)督者自己收集的與被監(jiān)督者提供的各種信息，均應(yīng)有一個鑒別過程，以去偽存真，保證信息的真實性、準(zhǔn)確性、可靠性，使監(jiān)督基于可靠的信息依據(jù)之上。

第八，提高中共黨員尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部接受監(jiān)督的自覺性。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在多黨合作中起主導(dǎo)作用。民主監(jiān)督的主體是參政黨，但在中國特定制度背景下，監(jiān)督效果如何則主要取決于執(zhí)政黨的姿態(tài)和行動。因此，要從制度上進(jìn)行引導(dǎo)和約束，將接受和辦理參政黨民主監(jiān)督的情況納入黨政部門和黨政領(lǐng)導(dǎo)的考核體系，建立相應(yīng)的考評機(jī)制，提升民主監(jiān)督的效力，對那些沒有正當(dāng)理由拒不接受監(jiān)督、以各種形式干擾監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)行問責(zé)。

［1］李仁質(zhì).試論我國的民主監(jiān)督制度［J］.中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2004（5）：59.

［2］何增科.民主監(jiān)督［M］.北京：中央編譯出版社，2013：41.

［3］劉延?xùn)|.新世紀(jì)新階段發(fā)展我國多黨合作事業(yè)的綱領(lǐng)性文件［J］.中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2005（3）：11.

［4］袁廷華.民主黨派核心價值觀探析［J］.中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2010（2）：24.

［5］吳美華.參政黨民主監(jiān)督的內(nèi)涵、功能和定位［C］／／中央社會主義學(xué)院政黨制度研究中心，北京大學(xué)政黨研究中心.中國政黨制度功能與價值研究.北京：華文出版社，2009：163-170.

［6］浦興祖，嚴(yán)鳩生.試論努力開發(fā)中國政黨制度中黨際“互相監(jiān)督”的政治資源［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2003（5）：8.

［7］袁廷華.中國特色政黨制度研究［M］.北京：中國書籍出版社，2013：256.

責(zé)任編輯：王 珊

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1002-0519（2015）02-0018-06

2015-04-01

黃天柱，男，浙江慈溪人，浙江省社會主義學(xué)院副研究員、參政黨建設(shè)研究中心副秘書長，復(fù)旦大學(xué)統(tǒng)戰(zhàn)理論研究基地兼職研究員，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士生，主要從事統(tǒng)一戰(zhàn)線與多黨合作理論研究。