金融激勵：城鄉(xiāng)居保財政激勵的替代方案

■文/袁　濤

金融激勵：城鄉(xiāng)居保財政激勵的替代方案

■文/袁濤

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度實施5年來，已覆蓋5億城鄉(xiāng)居民。但是，城鄉(xiāng)居民的參保繳費行為卻一直呈“逆向選擇”，即絕大多數(shù)只愿選擇最低檔——每年100元的標(biāo)準(zhǔn)參保繳費?！澳嫦蜻x擇”的困境是如何產(chǎn)生的，如何引導(dǎo)廣大居民積極主動地提高參保繳費檔次，對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

財政激勵失效 金融激勵不足

為激勵城鄉(xiāng)居民參保繳費，從2009年國家“新農(nóng)?！痹圏c起，該制度就規(guī)定由地方財政對參保農(nóng)民個人賬戶給予補助，標(biāo)準(zhǔn)為每人每年不低于30元（又稱“入口”補助）。實踐中，全國各地的具體補助方式主要有兩種：一種是均等化的補助，如滇、黔、甘、魯?shù)鹊?，不區(qū)分繳費檔次高低，一律給予人均不低于30元的補助。另一種是適度激勵，在每人30元的基礎(chǔ)上，對選擇較高繳費檔次的，適當(dāng)提高補助標(biāo)準(zhǔn)。如川、陜、青、蒙等省份規(guī)定，繳費100元補貼30元，每提高一個檔次標(biāo)準(zhǔn)的，政府補貼增加5元，最高為50元。從實踐來看，財政補助對提高居民繳費的激勵效果有限。

2014年，國家在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度時，延續(xù)了這種財政激勵機制，并將原來要求地方財政在“入口”給予參保居民每人每年不低于30元的財政補助機制，進一步明確為“多繳多補”的激勵型補助方式。新辦法規(guī)定：參保居民“選擇100至400元繳費檔次的，財政補助不少于30元；選擇500元以上的財政補助不少于60元，選擇1000元以上的財政補助90元”。但目前來看，即使是實行激勵性財政補助的地區(qū)，選擇最低繳費檔次參保居民仍高達(dá)87%以上。

一般分析認(rèn)為，城鄉(xiāng)居民不愿意提高參保繳費檔次的原因主要有：居民參保意識不高；政策宣傳不到位；制度設(shè)計的待遇保障水平低缺乏吸引力；社保經(jīng)辦管理服務(wù)能力不足；居民對該制度不信任，持觀望態(tài)度等。也有的將之歸結(jié)為財政補貼的激勵效用不足，主張進一步加大補貼力度，增強財政補貼的激勵性。

筆者認(rèn)為，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民“逆向選擇”的原因是多方面的，但最為主要的原因，恰恰是財政補助機制存在固有的缺陷。道理其實很簡單，居民選擇參保繳費的檔次越低，其賬面收益率越高。如居民繳100元，財政補貼30元，直接收益率是30%；繳500元補助60元，收益率是12%；繳1000元補助90元，收益率是9%。要實現(xiàn)個人收益最大化，選擇最低繳費檔次才是最佳理性選擇。

如此，只有政府提供的財政補貼做到對居民繳費進行絕對激勵，即一律按照繳費檔次的固定比例，如一律按個人繳費的30%進行補助，才有可能達(dá)成所愿的激勵效果。因為這才是普通老百姓所能理解和接受的“公平”和激勵。但是，很顯然，那樣做的激勵效用雖強，卻是赤裸的“補富不補窮”，會造成“越富補得越多”，與要求財政均等化的價值目標(biāo)相悖。

以財政機制激勵居民提高繳費檔次，必然存在著“公共服務(wù)均等化”的價值觀制約，因而難以“放開手腳”完全奏效。在公平與效率之間掙扎，左右權(quán)衡的看似“相對公平”的財政激勵機制，事實上成了導(dǎo)致居民“逆向選擇”的誘因。

另一個導(dǎo)致參保居民不愿意提高繳費檔次的主因，是老百姓普遍認(rèn)為“繳多了不劃算”，因為記賬利息太低，個人賬戶要存數(shù)十年不能支取，卻只按一年期計息，遠(yuǎn)不如自己在銀行存?zhèn)€三至五年的定期存款更劃算。

也有人認(rèn)為，不能簡單看待以“一年期記賬利息，還應(yīng)該算上個人賬戶，因為政府每年給予的至少30元的財政補助，且個人賬戶養(yǎng)老金支付終生”。但“入口”補助并不能直接兌現(xiàn)收益，放在銀行“經(jīng)過數(shù)十年的長期儲蓄、貶值，與其說是補給了個人，還不如說便宜了銀行”，因此居民既不“領(lǐng)情”，也不“買賬”。

個人賬戶作為長期積累儲蓄，按一年期利率毫無道理，對居民而言不僅沒有任何吸引力，反而是一筆不小的“邊際成本”損失，甚至將財政補貼的“吸引力”沖抵得蕩然無存。這一點，通過精算技術(shù)可以很容易用可比較價格實證。假定年均記賬利率為3%，通貨膨脹率為3%，即不考慮通貨膨脹和物價上漲的影響，政府每人每年補貼30元，儲期30年，只要每年的工資增長率g＞0，g便是個人賬戶每年的邊際損失率。假定未來新常態(tài)下中國的工資或城鄉(xiāng)居民收入增長率g=4%，不到20年，這筆財政補助的現(xiàn)值就微乎其微了。

參量改革 結(jié)構(gòu)優(yōu)化

個人賬戶既已確定，到底應(yīng)通過什么樣的手段可以完善，促其發(fā)揮激勵作用呢？一般認(rèn)為根本手段是儲蓄轉(zhuǎn)投資，入市保增值。但是在此之前，需要有完善的法律保障、相應(yīng)的基金投資管理主體、成熟的金融市場和相對完善的監(jiān)管體系。筆者認(rèn)為，除此之外，也可以通過參量改革，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

第一步：變財政激勵為金融激勵，以優(yōu)惠利率的方式給予城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶利率保護，提高個人賬戶制度的吸引力。

個人賬戶的本質(zhì)是私有儲蓄，而儲蓄的關(guān)鍵在于利息。只有利率才是撬動提高個人賬戶吸引力的關(guān)鍵因子。在解決社?；鹑胧羞M行市場化的投資保值增值風(fēng)險問題之前，建議采取非市場化的保值措施，從政策層面，通過提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶的記賬利率，像政府以“保護價格”收購農(nóng)民余糧一樣給予個人賬戶利率保護。具體標(biāo)準(zhǔn)為：不低于同期中國人民銀行公布的五年期整存整取儲蓄或國債利率，不高于銀行貸款利率。以此為標(biāo)準(zhǔn)，建立居民養(yǎng)老個人賬戶優(yōu)惠記賬利率動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)利率市場行情自動調(diào)節(jié)。

該辦法的提出有三個基本前提：一是廣大城鄉(xiāng)居民都或多或少地有所儲蓄（可以從中國一直以來居高不下的高額儲蓄率得到印證）；二是普通居民的儲蓄大多數(shù)為銀行一年期以下的短期存款（因為周期太長，普通居民儲蓄存款三年至五年期以上的儲戶較少）。三是實證測算，過去15年，普通居民儲蓄存款三年期以上利率可以跑贏居民消費價格增長率。因此，理論上，只要給予城鄉(xiāng)居民個人賬戶的記賬利息，高于三年期或五年期的銀行儲蓄存款利率標(biāo)準(zhǔn)，個人賬戶制度就具備了相對吸引力。

該建議同時也具有合法性、可行性和現(xiàn)實的緊迫性。首先，我國《社會保險法》明確，養(yǎng)老保險個人賬戶屬于私有產(chǎn)權(quán)，且是長期積累賬戶，未達(dá)退休年齡不得支取。居民即便從30歲開始繳費，也要儲蓄數(shù)十年，類似于基金定投，既是長期儲蓄，就不能僅以一年期利息標(biāo)準(zhǔn)計息，即便是五年期也存在明顯的低估。依照《社會保險法》規(guī)定，養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金按不低于同期中國人民銀行一年定期儲蓄存款利息，這只是確定了下限，并無上限限制。其次，從當(dāng)前我國金融機構(gòu)從社會上吸納散戶存款的利息標(biāo)準(zhǔn)來看，大多數(shù)短短數(shù)月期限的“余額寶”等理財產(chǎn)品以及基金定投類理財產(chǎn)品，其記賬利率都要遠(yuǎn)高于一年期甚至五年期利率。相比之下，居民養(yǎng)老保險個人賬戶制度存款儲蓄周期更長，理應(yīng)獲得更高的記賬利率。最后，從我國自上世紀(jì)90年代以來長期執(zhí)行的貨幣政策看，我國一直采取的是相對寬松的貨幣政策，利率水平長期處于低位運行。未來我國利率市場化改革是大勢所趨，這也將在客觀上催生我國利率走向更加多元化、市場化。上述優(yōu)惠利率的激勵機制，可以很好順應(yīng)利率市場化趨勢，就是遇到資本流動性過?；蛲ㄘ浘o縮甚至負(fù)利率時代，該標(biāo)準(zhǔn)依然可行。

上述問題的分析框架，同樣適合于我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶、企業(yè)年金以及職業(yè)年金賬戶。長期以來，散放于全國數(shù)千家銀行和金融機構(gòu)的社保基金，尤其是養(yǎng)老基金累計結(jié)余，為穩(wěn)定銀行和金融市場資本價格，較低的融資成本，以及金融機構(gòu)、銀行業(yè)的高額息差做出了巨大貢獻。實行優(yōu)惠利率的本質(zhì)，就是要將金融機構(gòu)掌管和運營的大量社?；鹗找婊蜻呺H效益，部分地“回歸”城鄉(xiāng)居民個人賬戶，真正體現(xiàn)和維護老百姓的利益。同時，此舉還有利于避免市場化的投資運營渠道可能帶來的虧損風(fēng)險，從而將基金的保值增值的任務(wù)交給更具專業(yè)水平的銀行或其他金融機構(gòu)。居民只是獲取部分收益。

第二步：集中有限的財政資金補“出口”，可以在不增加現(xiàn)有財政負(fù)擔(dān)的前提下，通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)大幅提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇。

有了優(yōu)惠利率，個人賬戶制度自然具備吸引力。道理很簡單，因為我國居民儲蓄率一直相對較高，一旦對居民個人養(yǎng)老賬戶實行較高的優(yōu)惠記賬利息，當(dāng)居民在銀行存款不如存在養(yǎng)老保險的個人賬戶里劃算時，老百姓何樂不為？

屆時，參保居民自然會根據(jù)自身的經(jīng)濟狀況，主動提高繳費檔次。此時，地方政府給予“入口”的30元財政補貼機制將不再需要，我們可以把它集中起來補“出口”（直接補給已達(dá)待遇領(lǐng)取年齡的老人）。按照當(dāng)前我國4∶1的供養(yǎng)比，財政不用多花一分錢，就可以將現(xiàn)有最低70元/月的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，年人均提高200元以上（當(dāng)前我國地方政府對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶的補助，人均標(biāo)準(zhǔn)在50元以上）。城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高了，百姓對居民養(yǎng)老保險制度的積極性會更加高漲。

此時，政府需要做的不是千方百計提高居民的參保繳費檔次，而是根據(jù)城鄉(xiāng)居民實際需要的基本養(yǎng)老金需求，設(shè)定一個“封頂線”，在某一額度之內(nèi)才能享有國家政策性的優(yōu)惠利息補助。除此之外，居民自愿多儲蓄的額度，不能享受優(yōu)惠利率。

上述兩策并舉，可以大大提高現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的吸引力。制度吸引力提高了，政府的各級基層經(jīng)辦機構(gòu)不再需花費高昂成本，挨家挨戶、走村串巷地去動員廣大城鄉(xiāng)居民參保，可以有效降低經(jīng)辦管理成本?！?/p>

作者單位：貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（作者系中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院博士）