拉美：老年收入保障多樣化

■編譯/張占力

拉美：老年收入保障多樣化

■編譯/張占力

2000年以后，拉美地區(qū)進行了一系列旨在為游離制度外的老年人提供收入保障的社保改革。囿于國情，各國在制度工具選擇、待遇水平確定、財務可持續(xù)性能力以及與其他現(xiàn)有制度互動等方面呈現(xiàn)多樣性特點。

內外共存的動因

變革多非單一因素所致，既包括繳費型養(yǎng)老金制度力所不及的困境、各國財務狀況好轉的利好、弱勢群體社會保護政策更優(yōu)需求等內因促生，也有來自世界銀行、國際勞工組織和拉美經委會的外因推動。

首先，受制于勞動力市場非正規(guī)性，傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度存在力所不及的困境，導致制度覆蓋率處于低位。拉美各國均建立了養(yǎng)老金制度，但大多是繳費型養(yǎng)老金制度，強調待遇發(fā)放與繳費義務的關聯(lián)性。這種籌資模式下，養(yǎng)老金制度繳費和覆蓋面受勞動力市場局限性的影響較大。特別是拉美地區(qū)非正規(guī)性就業(yè)占比較高，繳費型制度所覆蓋的經濟活動人口和老年人口都處于較低水平。2010年拉美地區(qū)18個國家的可得數據顯示，8個國家經濟活動人口覆蓋率低于30%，只有智利、烏拉圭、哥斯達黎加、阿根廷和巴西超過50%。從拉美地區(qū)經濟活動人口整體覆蓋率水平看，上世紀90年代初為46%，90年代末下降至37%， 2010年上升至42%，仍處于較低水平。另外，拉美地區(qū)18個國家65歲以上領取養(yǎng)老金（含非繳費型制度）的人口占比，1990年為59.7%，2000年為58.5%，2010年為60.7%，其中洪都拉斯、多米尼加、薩爾瓦多、危地馬拉、巴拉圭和尼加拉瓜6國的覆蓋面甚至低于19%。

其次，國際組織和學者對拉美地區(qū)養(yǎng)老金制度持續(xù)研究和評估，并提出改善建議，助推養(yǎng)老金制度改革。自智利引入個人賬戶制度以來，具有拉美特色的養(yǎng)老金個人賬戶積累制一直備受矚目，成為國際組織和學者研究關注的重點之一。1994年，世界銀行提出“多支柱”構想，并在拉美地區(qū)迅速傳播；2001年，國際勞工組織發(fā)布報告，要通過擴大繳費制度覆蓋面、發(fā)展非繳費型養(yǎng)老金制度、發(fā)放特定津貼等方式來為制度外的群體和家庭提供保障；2005年，世界銀行出版《21世紀的老年收入保障》，建議通過非繳費養(yǎng)老金、繳費養(yǎng)老金、個人儲蓄賬戶、自愿性儲蓄、非正規(guī)的保障形式等建立起“五支柱”，為老年收入提供保障；2006年，拉美經委會第31次會議建議養(yǎng)老金應以權利為基礎，養(yǎng)老金待遇與國民身份相關，而不應與繳費相聯(lián)；2011年國際勞工組織提出“社會保障最低標準”概念，通過多種舉措實現(xiàn)全覆蓋；美洲開發(fā)銀行也對拉美地區(qū)現(xiàn)狀進行分析，并設計了一個以財政收入為主、補助性繳費為輔的全覆蓋制度。

符合國情的路徑

各國養(yǎng)老金改革時所取策略與多種因素有關，包括繳費型制度的覆蓋面、現(xiàn)有制度的財務成本、是否存在非繳費型養(yǎng)老金制度及可否擴面等，初始條件的區(qū)別直接導致各國改革路徑的差異。

普享型、補充型或目標救助型。普享型改革，指的是國民達到一定條件（如退休年齡）即可領取養(yǎng)老金，如玻利維亞、特立尼達和多巴哥所有國民均可參加。補充型是指不符合領取繳費型養(yǎng)老金條件的人群可以參加，以實現(xiàn)人群的全覆蓋，這些國家包括阿根廷、巴西、智利、墨西哥、巴拿馬以及烏拉圭。如阿根廷延期償付養(yǎng)老金，讓繳費型制度中繳費年限達不到要求的老年人可以領取養(yǎng)老金待遇；巴西則建立制度將農村居民納入制度覆蓋之中；智利建立起團結養(yǎng)老金，對象為沒有資格領取其他養(yǎng)老金或達不到最低養(yǎng)老金標準的群體，預計最貧困老年群體中60%的人因此獲益。目標救助型更類似于社會救助的一部分，目標人群則通常符合老年人、生活貧困、面臨社會風險等特點，給付資格與家計調查有關，這些國家有哥倫比亞、哥斯達黎加、厄瓜多爾、薩爾瓦多、巴拿馬、巴拉圭和秘魯。

與現(xiàn)有養(yǎng)老金制度相互融合或相互獨立。各國老年人收入保障擴面改革，主要路徑無外乎兩種，一種是借助于傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度，通過設定不同以往的規(guī)則來擴面；另一種則是在現(xiàn)有制度之外，建立與福利或減貧機制相關聯(lián)的制度來擴面。前者如阿根廷、巴西、智利、特立尼達和多巴哥以及烏拉圭等國家，在原有養(yǎng)老金制度基礎上，通過制度參數調整或者設立若干子制度的手段，以繳費或非繳費的方式將一定群體覆蓋進來；后者則如玻利維亞、哥倫比亞、哥斯達黎加、厄瓜多爾、薩爾瓦多、墨西哥、巴拿馬、巴拉圭和秘魯，在現(xiàn)行制度之外建立新的制度。值得關注的是，這些專為老年人建立的制度如何與以有子女家庭為重點的社會救助項目互動和關聯(lián)，厄瓜多爾、巴拿馬、巴拉圭和秘魯等國對這兩類制度的管理機構、選擇受益人的辦法、數據庫管理、支付系統(tǒng)等多有重疊或類似。采用不同方式擴面的主要原因在于初始目標的差異，第一種方式旨在擴大原有制度的覆蓋面，因而改革時會借助原有制度，即使設立新制度也會與原有制度相互融合；第二種方式則是寄希望于在對有子女家庭的收入轉移支付外，將老年群體也納入進來。

改革進程漸進式或一步到位式。智利、哥倫比亞、薩爾瓦多、墨西哥、巴拉圭、秘魯、烏拉圭等國采取漸進改革模式，以便于改革落地，避免財務成本驟升。如智利團結養(yǎng)老金2008年起始時僅覆蓋40%的貧困人口，2009年升至45%，2012年以后為60%；薩爾瓦多則依據老年人貧困程度從2009年至2014年間漸進覆蓋；墨西哥改革2007年覆蓋農村地區(qū)70歲及以上人群，到了2012年擴大至城鎮(zhèn)地區(qū)；秘魯針對65歲老年人的制度改革則首先在5個地區(qū)試點，此后逐步全國推廣。阿根廷、玻利維亞、巴西、哥斯達黎加、厄瓜多爾、巴拿馬以及特立尼達和多巴哥則屬于將改革的目標群體一步到位地納入到制度中來。

管理借助原有機構或成立新的部門。管理機構委托何種部門因國別而異。哥斯達黎加社會保險基金管理局、阿根廷國家社會保障管理局、玻利維亞集體資本基金管理中心、巴西國家社會保障局、智利社會保險局和烏拉圭社會保險銀行都屬于原有管理繳費型養(yǎng)老金管理機構來管理新制度的一類；墨西哥的社會發(fā)展部、厄瓜多爾的社會發(fā)展與協(xié)調部、巴拿馬的社會發(fā)展部、秘魯的社會融合和發(fā)展部則屬于與福利或者社會救助相關的機構來管理非繳費型養(yǎng)老金制度改革；其他國家的類型則較為分散，如哥倫比亞由勞動部管理，巴拉圭則由財政部下屬非繳費型養(yǎng)老金理事會負責管理。采用哪種方式與管理能力有關，也與制度目標相聯(lián)。對那些有特定目標人群的國家，政府多采用設立專門機構或者某一特定政府部門來高效運行；其他國家多利用傳統(tǒng)社會保障管理機構來負責運轉。

難以確定的效果

拉美各國老年收入保障改革的區(qū)別，不僅體現(xiàn)于制度設計和運行機制上，在覆蓋面、待遇充足性和資金來源方面也有較大差異。此輪改革，拉美地區(qū)1/3左右的老年人得以覆蓋，但其中既有覆蓋率超過90%者（玻利維亞、特立尼達和多巴哥），也有不足17%者（薩爾瓦多、巴拉圭、秘魯和烏拉圭）。待遇水平上，阿根廷、特立尼達和多巴哥的養(yǎng)老金待遇高出本國貧困線3.5倍至4.5倍，而其他國家如玻利維亞、薩爾瓦多、哥倫比亞、墨西哥等國則低于貧困線的一半。財務成本方面，以占傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度財政支出比重來衡量，特立尼達和多巴哥占比最高，約80%；阿根廷不足繳費型養(yǎng)老金財政支出一半，其他國家占比則更低。可見，雖然拉美各國面臨問題相似，但具體應對政策卻大相徑庭。

究其原因，主要是各國改革初始條件不同。拉美改革可劃分為三類：第一類是傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度覆蓋面較廣（超過老年人口的50%）、對財政和勞動力市場等資源流動性要求高、非繳費型養(yǎng)老金制度雖然覆蓋面較窄但運行有序的國家，包括阿根廷、巴西、智利、烏拉圭。這類國家改革建立的新制度是作為傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度的一部分，由現(xiàn)有管理機構管理，提供的養(yǎng)老金待遇雖不豐厚但比其他國家更接近傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度的待遇水平，制度財務負擔也更為適中。第二類國家繳費型養(yǎng)老金覆蓋面處于平均水平（占老年人口的20%—50%）、財務負擔較低，制度目標主要是減少老年貧困，包括哥倫比亞、哥斯達黎加、厄瓜多爾、墨西哥、巴拿馬和秘魯。第三類國家改革前養(yǎng)老金覆蓋面狹窄，養(yǎng)老金管理機構匱乏，只能求助于現(xiàn)存制度來達到減少貧困的目標，薩爾瓦多和巴拉圭屬于此類。另外，玻利維亞、特立尼達和多巴哥是兩個特例。玻利維亞初始條件屬于第三類，但建立的是一個非繳費型、普享式、待遇水平低的制度，與傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度毫無牽連；作為英聯(lián)邦國家，特立尼達和多巴哥則更多地受英國模式的傳統(tǒng)制度影響，很少考慮到現(xiàn)實財政狀況和制度運行效率。

拉美諸國在社會保護方面存在涇渭分明的范式，既有強力依賴于繳費型制度者，也有繳費型和非繳費型兼而有之者，還有創(chuàng)新制度者。阿根廷、巴西、智利、烏拉圭、特立尼達和多巴哥受傳統(tǒng)養(yǎng)老金路徑影響較大，故傾向采用擴大現(xiàn)有制度覆蓋面，覆蓋原制度未覆蓋之人群。反之，傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度覆蓋面狹窄、資源有限的國家，則多建立目標救助型的養(yǎng)老金制度，變革本國業(yè)已存在的現(xiàn)金轉移支付制度，為有子女的家庭提供收入保障，因而這類國家建立的制度多由本國社會救助管理機構負責。

此輪改革多是在國家經濟狀況較好時進行的，但受2008年金融危機影響，各國經濟出現(xiàn)惡化，加之改革本身就存在較大的靈活性和不穩(wěn)定性，易受政治因素干擾，甚至有的國家短期內又對制度作了第二輪調整，這必將會對為弱勢老年人口提供收入保障、促進社會融合的改革目標帶來不確定性后果。（文獻來自《國際社會保障評論》Rafael Rofman，Ignacio Apella and Evelyn Vezza“Expanding economic protection to the elderly in Latin America”）■

作者單位：中國社科院世界社保研究中心