政府購買社會服務(wù)的實踐路徑、成效及限度
——以順德區(qū)容桂街道為例

郭 明

(廣東警官學院 公共管理系， 廣東 廣州 510232)

政府購買社會服務(wù)的實踐路徑、成效及限度
——以順德區(qū)容桂街道為例

郭 明

(廣東警官學院 公共管理系， 廣東 廣州 510232)

基層民眾多元化公共服務(wù)訴求與政府公共服務(wù)供給能力之間的張力呼喚地方政府創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式。容桂街道通過主動引入和培育社工組織，不斷地挖掘民間力量，實現(xiàn)政府引導與民間參與相結(jié)合的路徑來創(chuàng)新社會服務(wù)的供給模式，探索出“政府+慈善組織”共同購買社會服務(wù)模式。通過慈善組織參與政府購買服務(wù)實踐，容桂街道實現(xiàn)了政府與社會關(guān)系的理順，將原來體制內(nèi)提供的公共服務(wù)通過購買服務(wù)的方式交由專業(yè)性社會工作組織來提供，優(yōu)化了公共服務(wù)供給模式。政府購買社會服務(wù)優(yōu)化了基礎(chǔ)治理結(jié)構(gòu)、滿足了民眾多元化服務(wù)訴求及拓展了基層公共空間。然而，這一改革實踐受制于其現(xiàn)實的約束性條件，如居民認可度不夠、政府支持不足及社工站獨立性不足。

慈善組織;政府引導;社會參與;民間運作;項目服務(wù)

一、導 言

改革開放以來，民眾對公共服務(wù)的多元化需求為政府公共服務(wù)供給帶來前所未有的壓力。為了應對這一挑戰(zhàn)，一些政府采取創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式來應對以解決民眾服務(wù)需求與政府供給服務(wù)能力之間的張力。地方政府創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式一般采取兩種路徑：第一種路徑是政府財政全額購買社會組織提供的社會服務(wù)。[1]“政府購買社會服務(wù)”指作為購買主體的政府利用財政向有資質(zhì)的專業(yè)化社會組織購買社會服務(wù)，用以購買后者以合同方式提供的由購買方(政府)界定專業(yè)性的全部或部分公共服務(wù)的行為。[2]國內(nèi)最早采取政府購買社會服務(wù)來緩解政府公共服務(wù)供給壓力萌生于東部發(fā)達地區(qū)(上海、北京、廣州及深圳)。然而，由于社會組織運作經(jīng)費來源于政府部門，這類社會組織容易對政府產(chǎn)生依附性，進而導致其行政化，缺乏獨立性和自主性。另一種路徑是地方政府培育自主運作的民間性社會組織，讓其采取自籌經(jīng)費的方式來實現(xiàn)公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新。[3]然而，由于其運作經(jīng)費來源于自行籌集，常常會因經(jīng)費問題而影響社會服務(wù)的供給效率。地方政府如何創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式成為理論研究者和實踐工作者所關(guān)注的重要議題。

2009年，為了應對基層民眾對多元化公共服務(wù)的需求，在“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革的背景下，容桂街道主動探索創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，主動引入和培育社工組織，通過不斷地挖掘民間力量(尤其是企業(yè)家、仁人志士的力量)，實現(xiàn)政府引導與民間參與相結(jié)合的路徑來創(chuàng)新社會服務(wù)的供給模式，探索出“政府+慈善組織”共同購買社會服務(wù)模式的一種路徑，以此來提升公共服務(wù)的供給水平。鑒于此，文章嘗試以順德區(qū)容桂街道為例，探討容桂街道政府購買社會服務(wù)的實踐過程，并分析這一探索的實踐成效與限度。

二、政府購買社會服務(wù)的實踐背景

改革開放以來，容桂人憑借其先天的地理優(yōu)勢、吃苦耐勞的本性和改革開放的時機的完美結(jié)合，讓鄉(xiāng)土氣息濃厚的農(nóng)村社會變成了現(xiàn)代商業(yè)氣息濃厚的城市社會。隨著容桂街道經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提升，政府的地方治理水平與公共服務(wù)供給能力不斷地弱化。具體表現(xiàn)為：

第一，基層民眾對社會服務(wù)的需求。容桂經(jīng)濟社會發(fā)展吸引了大量外來人口不斷入駐。大量外來人口的入駐給基層社會帶來了大量的社會問題，如社區(qū)融入、社區(qū)治安維護等。基層社會各類社會問題不斷出現(xiàn)，需要專業(yè)化社工介入以滿足基層民眾的社會服務(wù)需求。

第二，容桂街道“政社分離”改革后，基層公共事務(wù)劃分為行政事務(wù)和社區(qū)事務(wù)，社區(qū)(村)行政服務(wù)中心既是政府行政服務(wù)在社區(qū)(村)的延伸機構(gòu)和便民服務(wù)平臺，又承擔政府向社區(qū)(村)下派或交辦的行政事務(wù)。①《進一步厘清政社關(guān)系深化社區(qū)(村)公共事務(wù)管理體制改革試行辦法》。一般而言，政府和社區(qū)(村)行政服務(wù)中心主要為民眾提供行政服務(wù)，作為群眾自治組織的居(村)委會則主要社區(qū)(村)內(nèi)部的自治事務(wù)。然而，隨著容桂地區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，民眾對政府提供服務(wù)的需求逐漸增大，政府面臨著巨大的社會管理和社會服務(wù)壓力，如老年人問題、外來工問題、婚姻家庭問題、青少年問題等。這些經(jīng)濟發(fā)展所帶來的社會問題都是社區(qū)(村)行政服務(wù)中心和居(村)委會所不能解決的。這必然要求政府通過購買社會服務(wù)的方式來滿足民眾多元化的服務(wù)需求。

第三，隨著改革開放的深入發(fā)展，容桂人憑借扎實的工業(yè)基礎(chǔ)、勇于創(chuàng)新的精神，大力發(fā)展草根經(jīng)濟，鑄就了大批民營企業(yè)家。這些優(yōu)秀的企業(yè)家在政府的引導下，組建了容桂商會，并在各社區(qū)(村)成立慈善會。自組建以來，商會會員不斷發(fā)展壯大，現(xiàn)有涉及電子家電、精細化工(涂料)、房地產(chǎn)、五金燈飾等200多家會員企業(yè)。一方面，容桂商會推動地方經(jīng)濟增長貢獻力量；另一方面，容桂商會也參與到地方慈善事業(yè)，成為社會慈善社會發(fā)展的重要力量。

基于此，為了滿足基層民眾對多元化公共服務(wù)的需求，容桂街道通過讓慈善組織參與到地方政府購買社會服務(wù)的實踐過程中去，探索出了一條“政府引導、社會參與、民間運作、項目服務(wù)”的路徑。某種意義上，通過慈善組織參與政府購買服務(wù)實踐，容桂街道實現(xiàn)了政府與社會關(guān)系的理順，將原來體制內(nèi)提供的公共服務(wù)通過購買服務(wù)的方式交由專業(yè)性社會工作組織來提供，優(yōu)化了公共服務(wù)供給模式，滿足了基層民眾的多元化社會服務(wù)需求。

三、政府購買社會服務(wù)的實踐歷程：容桂的探索

(一)“福利會——社工服務(wù)站”運作模式

作為順德區(qū)第一個“千億大鎮(zhèn)”，容桂街道共有各類企業(yè)及個體工商戶近2萬家。作為草根經(jīng)濟發(fā)源地，容桂民間集聚大量財富。此外，容桂街道所在的順德地區(qū)向來有強烈的慈善傳統(tǒng)，草根經(jīng)濟發(fā)展模式孕育了企業(yè)家的“濃濃的家鄉(xiāng)情結(jié)”和“公益精神”。雖說市場化的力量會摧毀地方草根文化，然而草根經(jīng)濟起家的“容桂經(jīng)濟發(fā)展模式”并沒有減弱企業(yè)家的“草根情結(jié)”和“慈善意識”。

“我們這里，祠堂、廟宇比較多。每一座廟呢他們自己都會有資金。他們每年通過辦一些燈酒啊，那些本地的老板在那里投燈、捐款，那個錢進行助學，給本地的貧困家庭提供一些捐助，他們這些都是民間自發(fā)組織的，就沒有在街道那邊登記?！?MG村D副主任，2013年5月15日)

容桂地區(qū)的企業(yè)家和社會人士熱衷于地區(qū)的慈善事業(yè)，政府有效地引導這股風潮，利用民間力量來發(fā)展社會慈善事業(yè)。為了撬動民間力量，激發(fā)企業(yè)家捐贈的熱情、更好地幫扶困難民眾，容桂街道成立了容桂慈善會。在此基礎(chǔ)上，街道26個社區(qū)(村)全部設(shè)立慈善組織——社區(qū)(村)福利會，形成街道、社區(qū)(村)兩級慈善救助體系，形成了“橫向到邊、縱向到底”的慈善救助網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)(村)福利會募捐來的資金主要用于幫扶容桂地區(qū)孤寡老人、殘疾人士、貧苦戶和其他因重大疾病、災害造成特殊困難的群體脫離困境。正如GZ社區(qū)A副主任和SJ社區(qū)E副主任談到：

“福利會的捐款主要是做社區(qū)慈善，幫助低保、有病、困難的群眾。還有，最大的開支就是每年重陽節(jié)搞的千叟宴，我這里兩千多老人，一般要花費5-6萬來宴請社區(qū)老人，并給他們發(fā)放利是。我有時候也會找企業(yè)來資助和贊助我們?！?GZ社區(qū)A副主任，2013年5月14日)

“村福利會的錢大概有30-40萬，都是企業(yè)和個人捐助的。我們一般把這些錢都花在老人身上，我們在重陽那個時候就請社區(qū)的老人吃飯。還有那些困難戶啊，因病致貧那些啦。”(SJ社區(qū)E副主任，2013年5月16日)

福利會主要采取經(jīng)濟救助的方式對困難對象進行幫助，然而這些資助對象(殘疾人、低保家庭等)往往不是通過一次性的經(jīng)濟救助就能解決的，而要對其精神層面進行長期關(guān)注。在此背景下，容桂街道各社區(qū)(村)福利會開始探索創(chuàng)新社會服務(wù)供給模式，為轄區(qū)內(nèi)婚姻家庭、老年人、青少年及外來工等提供專業(yè)性的社會服務(wù)。

為了更好地解決社區(qū)中出現(xiàn)的社會問題、提升社會服務(wù)水平，個別社區(qū)(村)福利會開始出資招聘專業(yè)社會工作人員，探索現(xiàn)代社會工作服務(wù)模式。這種社會服務(wù)模式可以概括為“社區(qū)福利會——社會工作服務(wù)站”模式。在運行過程中，社區(qū)(村)福利會作為聘用主體，由福利會的會長、副會長等人對其進行考核和監(jiān)督，社工站作為居(村)委會或社區(qū)(村)行政服務(wù)中心的派出機構(gòu)。

然而，“社區(qū)(村)福利會——社會工作服務(wù)站”運作模式存在嚴重的弊端，主要表現(xiàn)在：1)社區(qū)(村)福利會的主要負責人屬于社區(qū)居委會成員，容易干涉社工站工作內(nèi)容，使社會工作站成為行政服務(wù)中心或居(村)委會的一個下設(shè)部門，導致社工站行政化傾向；2)社會工作人員一般在社區(qū)居委會或社區(qū)行政服務(wù)中心內(nèi)辦公，這使社會工作人員受到社區(qū)(村)事務(wù)的干擾，難以履行其社會工作人員職責，導致其社會工作人員身份模糊化；3)因為社會工作是一個專業(yè)性很強的職業(yè)，福利會缺乏社工管理的專業(yè)經(jīng)驗，無法指導和監(jiān)督社工的工作。此外，由于社工人員分散在各社區(qū)(村)開展工作，他們之間缺乏相互間的專業(yè)交流、專業(yè)督導和專業(yè)化的系統(tǒng)培訓。

(二)“福利會——專業(yè)社工機構(gòu)——項目化服務(wù)”運作模式

為了解決社工發(fā)展中存在的問題、保障社會服務(wù)質(zhì)量，容桂街道社會工作局借鑒香港發(fā)展社工的經(jīng)驗，結(jié)合容桂街道的實際情況，容桂街道社會工作局開始探索成立專業(yè)性社會工作機構(gòu)，實行項目化管理的方式創(chuàng)新社會服務(wù)模式、提升社會服務(wù)的質(zhì)量和效果。在順德區(qū)委、區(qū)政府要求加快社會組織發(fā)展和容桂街道“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革實踐的推動下，容桂街道探索政府專項資金和社區(qū)(村)福利會資金共同購買他們的社會服務(wù)，并聘請獨立的專業(yè)評估機構(gòu)對社會服務(wù)進行評估。這樣，容桂鵬星社工服務(wù)社與各社區(qū)(村)福利會合作，在政府提供財政補貼下，各社區(qū)(村)福利會根據(jù)居民需求，通過項目申請向社工服務(wù)社購買專業(yè)化社工服務(wù)。

這樣，容桂街道探索了“社區(qū)(村)福利會——專業(yè)社工機構(gòu)——項目化服務(wù)”的社會服務(wù)供給模式，社區(qū)(村)社會服務(wù)逐步朝專業(yè)化，精細化方向發(fā)展。首先，作為一項福利事業(yè)，社會工作的開展需要一定的資金支持。為了保障社會工作的順利開展、提升社會服務(wù)的質(zhì)量，容桂街道不斷拓寬資金來源，目前，社會工作的經(jīng)濟支持主要來自于公共財政撥款、慈善會專項資金、福利會及其他公益組織資金和其他社會捐助；其次，社工服務(wù)機構(gòu)則采取項目化的方式為社區(qū)(村)提供社會服務(wù)。最后，為了保障社會工作規(guī)范化、社會服務(wù)質(zhì)量，政府則聘請獨立的第三方對社工機構(gòu)及所提供的社會服務(wù)進行評估，并將評估結(jié)果作為服務(wù)采購的重要依據(jù)。

2010年8月，在容桂街道的引導和鼓勵下，一批富有創(chuàng)業(yè)精神、立志于公益事業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生和資深教師共同發(fā)起組建了順德區(qū)首家本土化的專業(yè)綜合社會工作組織——鵬星社會工作服務(wù)社。鵬星社會工作服務(wù)社由容桂街道辦社會工作局培育起來，為政府和社會提供專業(yè)化、規(guī)范化社會服務(wù)的民間非盈利性專業(yè)機構(gòu)。該服務(wù)社成立之初便以“以人為本，發(fā)展自助潛能；開拓進取，創(chuàng)新本土社工”為機構(gòu)理念，不斷地開拓服務(wù)領(lǐng)域、提升服務(wù)質(zhì)量、打造優(yōu)秀的專業(yè)團隊。為了促進社工服務(wù)社健康成長，容桂街道辦無償提供了一棟三層樓房作為辦公場所，辦公室面積大約1000多平方米，并撥付啟動資金10萬元。為了更好地發(fā)揮社工在社區(qū)(村)中的作用，居(村)委會提供場地、辦公室等基本設(shè)施來配合他們開展工作。容桂鵬星社會工作服務(wù)社以“起點高、專業(yè)性強、管理完善”等為顯著特征，建立了完整的社工管理制度、財務(wù)管理制度、員工績效考核制度、督導及培訓制度等。

容桂鵬星社會工作服務(wù)社以政府專項資金和民間力量購買社會服務(wù)為特色，以項目化服務(wù)為亮點。目前，鵬星社會工作服務(wù)社所提供的服務(wù)以覆蓋了容桂街道的26個社區(qū)(村)，服務(wù)項目涉及青少年領(lǐng)域、老年人領(lǐng)域、殘疾人領(lǐng)域、婚姻家庭領(lǐng)域等。此外，該機構(gòu)還將社會服務(wù)拓展到維穩(wěn)中心、工廠。2011年3月，容桂街道辦綜合信訪辦公室購買了專業(yè)人員矯正信訪服務(wù)項目，把社會工作的專業(yè)服務(wù)引入到綜合信訪維穩(wěn)辦公室，成立了陽光社工站。這一定程度上矯正、安置及幫教信訪群眾，對基層社會穩(wěn)定及信訪工作的有效開展具有重要作用，實現(xiàn)了“給服務(wù)對象帶來陽光般的溫暖，幫助他們獲得成長，最終實現(xiàn)助人自助”。至此，購買社會服務(wù)的主體已經(jīng)從政府購買向企業(yè)、政府職能部門等多元社會主體購買轉(zhuǎn)變。

“我們會在社區(qū)里面開展一個問卷調(diào)查，了解一些情況，之后我們會和居委會那邊溝通然后協(xié)定將要開展什么樣的工作的。在DFJ社區(qū)，青少年，老年人，婚姻家庭，哪個領(lǐng)域有突出的問題，我們就圍繞這些特殊對象來開展工作。我們開展什么樣的工作是和居委會協(xié)商出來的?！?DFJ社區(qū)社工站B干事，2013年5月29日)

總之，在市場經(jīng)濟條件下，政府購買社會服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，利用民間力量來提升社會服務(wù)的一種服務(wù)供給模式。在容桂街道政府購買社會服務(wù)的實踐中，政府、市場及社會的互動與合作是構(gòu)成政府購買社會服務(wù)三個密不可分的要素，實現(xiàn)服務(wù)供給模式創(chuàng)新的內(nèi)在動力。容桂街道政府購買社會服務(wù)可以概括為：“政府引導、社會參與、民間運作、項目服務(wù)”。

1.“政府引導”：作為一項社會服務(wù)供給模式創(chuàng)新，政府購買社會服務(wù)需要政府的強力推動。政府在創(chuàng)新服務(wù)供給模式中扮演推動和引導角色。容桂實踐經(jīng)驗表明，政府的作用主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，主動引進和培育專業(yè)性社會組織。容桂街道辦通過引進深圳鵬星社會工作服務(wù)社，進行本土化運作，成立了容桂鵬星社會工作服務(wù)社。其二，引進專業(yè)性社會工作組織后，政府則建立有效的引導機制，對社會工作發(fā)展進行總體規(guī)劃、政策制訂、推動指導、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。

2.“社會參與”：為了動員社會各方力量參與和支持社會服務(wù)的開展，容桂慈善會有效地引導26個社區(qū)(村)福利會募集民間資金，向?qū)I(yè)社工購買社會服務(wù)。這在一定程度上拓展了政府購買社會服務(wù)的資金來源。

3.“民間運作”：社會工作服務(wù)的購買及供給主要由民間組織進行具體運作。民間專業(yè)機構(gòu)進行擁有一定的招聘、管理及培訓社工人員的自主權(quán)，從而保證專業(yè)性社會工作機構(gòu)運作的獨立性。此外，容桂還推出“社工+義工”運作模式來擴充人力資源。

4.“項目服務(wù)”：社會服務(wù)主要以“服務(wù)項目”的形式進行購買和提供。政府有步驟地引導和推動項目化服務(wù)，項目服務(wù)以點帶面，讓專業(yè)化社會服務(wù)覆蓋到容桂地區(qū)的所有需要的群體。

四、政府購買社會服務(wù)探索的實踐成效及限度

在容桂街道、社區(qū)(村)福利會、居(村)委會及專業(yè)督導的多元支持下，鵬星社會工作服務(wù)社在26個社區(qū)(村)中開展了大量專業(yè)化社會服務(wù)，取得了較大的成績，積累了寶貴的經(jīng)驗。服務(wù)社的運作機制、開展服務(wù)的效果也得到了政府和社會的認可，為容桂地區(qū)社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新做出重要貢獻。通過慈善組織參與政府購買社會服務(wù)，政府逐步把社會服務(wù)項目委托給專業(yè)化社工機構(gòu)，帶動了社區(qū)(村)社會服務(wù)整體水平的提高，促進了政府職能的轉(zhuǎn)變，初步實現(xiàn)政府與社會組織的合作供給社會服務(wù)。某種意義上，慈善組織參與政府購買社會服務(wù)不僅為民間社工組織拓展了發(fā)揮作用的空間，促進其健康成長，而且慈善組織參與政府購買社會服務(wù)卓有成效地減輕了政府工作負擔，為政府職能轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。

(一)實踐成效

1.優(yōu)化了社區(qū)(村)治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了社區(qū)管理體制創(chuàng)新。

政社分離改革前，居(村)委會是社區(qū)(村)公共服務(wù)的主要供給者。改革后，政府把基層事務(wù)劃分為政府事務(wù)和社區(qū)事務(wù)，社區(qū)(村)行政服務(wù)中心成為政府在社區(qū)(村)中的便民服務(wù)點，處理政府事務(wù)，為民眾提供行政服務(wù)；居(村)委會則逐漸回歸到自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，承擔社區(qū)事務(wù)。政府購買社會服務(wù)后，社區(qū)(村)行政服務(wù)中心和居(村)委會不再直接承接為特定人群(青少年、殘障群體、孤寡老人等)提供針對性社區(qū)服務(wù)項目，而是通過社區(qū)(村)福利會購買專業(yè)社工機構(gòu)的社會服務(wù)，并逐漸將該類服務(wù)項目轉(zhuǎn)交到社工機構(gòu)。社區(qū)(村)社工站承擔了由居(村)委會和行政服務(wù)中心承擔的部分服務(wù)職能，為民眾提供專業(yè)化社會服務(wù)，實現(xiàn)政府服務(wù)職能的擴展，形成政府、社區(qū)及社會組織的伙伴關(guān)系。最終，在理順街道、社區(qū)、社會組織關(guān)系的背景下，政府服務(wù)、社會服務(wù)及社區(qū)自治水平得以提升，從而構(gòu)建了黨領(lǐng)導下的行政服務(wù)中心——居(村)委會——社工服務(wù)站的“三位一體”的社區(qū)治理格局。

“街道辦、村委會和社工組織就像一個圈一樣，三點一條線的嘛。在街道辦的支持和鼓勵下，社工組織和村委會一同為豐富村民的業(yè)余文化生活來做貢獻，豐富村民、方便村民。如果社工組織和村委會能夠一同搞，那么活動的效果，肯定是不一樣的。同時，如果能夠得到街道辦對我們的資助那就最好不過了，這樣干什么事情都會便利很多?！?LCK社區(qū)C支委，2013年5月17日)

在社會服務(wù)由政府主導的前提下，容桂街道積極探索以政府主導，專業(yè)性社會組織參與的社會服務(wù)供給，創(chuàng)新了社區(qū)社會服務(wù)供給模式，提升了社會服務(wù)的質(zhì)量和效率。在黨組織的領(lǐng)導下，社區(qū)(村)搭建起居(村)委會、行政服務(wù)中心及社工站等分工合作、多元協(xié)同的治理格局，實現(xiàn)社區(qū)(村)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，社區(qū)管理體制的創(chuàng)新。

2.促進社會工作質(zhì)量的提升，滿足基層民眾對多元化社會服務(wù)的需求。

購買社會服務(wù)前，居(村)委會扮演為民眾提供社會服務(wù)的自治組織。然而，由于外來人口的大量涌入，社區(qū)規(guī)模不斷擴大，擴大居(村)委會承擔大量的社區(qū)自治事務(wù)逐漸增多，如調(diào)解民間糾紛、協(xié)調(diào)管理外來務(wù)工人員等事務(wù)，對社區(qū)(村)低保戶、困難民眾主要進行經(jīng)濟援助，發(fā)放各種救助金，而無暇顧及對低保家庭、殘障人士的精神層面的安撫。社工站的進入有效地彌補了這塊工作的空白。社會工作人員根據(jù)社區(qū)(村)的實際情況，以個案服務(wù)、小組服務(wù)為開展服務(wù)的主要方式，滿足了民眾多元化的社會服務(wù)需求。此外，在為社區(qū)居民提供社會服務(wù)的同時，社會工作人員能夠疏導民意，成為政府與居民的緩沖地帶，有利于社區(qū)的和諧穩(wěn)定。他們通過服務(wù)的手段引導服務(wù)對象自立成長，這有助于社區(qū)互助網(wǎng)絡(luò)的形成，將社區(qū)不穩(wěn)定因素扼殺在搖籃中。

“Y女士，四川人，來順德務(wù)工10多年，2008年被診斷患有尿毒癥，為維持生命，已花費巨額治療費，債臺高筑。此時，與她結(jié)婚19年的丈夫突然人間蒸發(fā)，至今杳無音訊。由于疾病在身，Y女士一直沒有固定工作，生活異常艱辛。社工L在接到居委會的轉(zhuǎn)介后，聯(lián)系到Y(jié)女士。社工L多次為Y女士多方面尋找資源，并向社區(qū)領(lǐng)導匯報了相關(guān)情況。同時，經(jīng)過社區(qū)領(lǐng)導同意，以社區(qū)的名義，向順德區(qū)婦聯(lián)和容桂街道辦婦聯(lián)寫了兩封援助申請書，反映Y女士的實際情況，并希望相關(guān)部門給予幫助。信件發(fā)出后，很快得到順德區(qū)、容桂街道辦兩級婦聯(lián)的回復，同意給予Y女士一定的幫助，并鼓勵Y女士積極面對人生，堅強與病魔作斗爭，同時通過社區(qū)將善款移交到Y(jié)女士手中，解Y女士燃眉之急。”①容桂鵬星社會工作服務(wù)社.社會工作案例匯編.第10頁。

“為了幫助兒童樹立良好的自信心、激發(fā)兒童的潛能，社工機構(gòu)籌劃了‘信心十足’親子小組，在鵬星社工服務(wù)社三樓小組活動室邀請社區(qū)中8戶家庭的4-6歲兒童及家長參與，目標是讓小組成員從活動中獲取不同的知識和成功體驗，從而增強其自信心；讓家長學會培養(yǎng)孩子自信心的方法和技巧；促進家長和孩子之間的協(xié)商和溝通。”①容桂鵬星社會工作服務(wù)社.社會工作案例匯編.第20-21頁。

社工站嵌入到社區(qū)(村)開展社會服務(wù)，這有助于貼近群眾、提升效率，有效地為群眾提供多元化、專業(yè)化、個性化的社會服務(wù)。此外，他們所開展的社會服務(wù)的手段與方式具有創(chuàng)新性，為居(村)民帶來嶄新的服務(wù)體驗，彌補了居(村)委會工作觀念陳舊和能力不足的困境。

“我覺得，社工組織開展活動的效果非常好，他們開展的活動很有創(chuàng)意(真的)。他們主要對社區(qū)中的各類群體去開展活動，比如老年人、青少年、婦女，家庭困難群體等。現(xiàn)在有很多市民都知道社工組織這一塊。一般情況下，居民會根據(jù)自己的實際情況，去參與他們組織的活動或找他們進行服務(wù)或咨詢?！?(HW社區(qū)B委員，2013年5月15日)

“通過參與他們(社工站)所舉辦的小組活動，感覺不一樣。他們的活動策劃很有新意，能夠把我們的思維都帶入進去。這些大學生(社工人員)真的挺厲害的。……通過這個活動(親子教育)活動，我知道以后應該如何跟孩子溝通、交流，希望像這樣有意義的活動以后還會有?！?參與社工舉辦活動的居民，2013年4月16日)

因而，政府購買社會服務(wù)不僅減輕了街道和居(村)委會的工作壓力，而且提升了社會服務(wù)的整體質(zhì)量和效率，滿足了民眾差異化的社會服務(wù)需求，直接提高了民眾的生活質(zhì)量。

3.豐富了民眾的業(yè)余文化生活，拓展了基層社會的公共空間。

隨著外來人口大量涌入，社區(qū)(村)逐漸從“熟人社區(qū)”向“陌生人社區(qū)”轉(zhuǎn)變，社區(qū)居民的私密化的生活越來越成為主流，人與人之間的交往變得越來越少。阿倫特認為，通過言語和行動，公共領(lǐng)域中的人與人之間通過公共空間會被納入一種關(guān)系，這樣個人的表達才有意義、行動才有力量。[4]社工人員嵌入社區(qū)(村)開展社會服務(wù)不僅提升了社區(qū)(村)的社會服務(wù)水平，而且豐富了居(村)民的業(yè)余文化生活，拓展了社區(qū)(村)的公共空間。

首先，社工人員嵌入社區(qū)(村)開展社會服務(wù)有利于豐富社區(qū)的業(yè)余文化生活。除了開展個案服務(wù)、小組工作外，根據(jù)社區(qū)(村)的實際情況，社工人員還通過舉辦社區(qū)活動為居(村)民提供具有創(chuàng)新意義的社區(qū)活動。在豐富民眾業(yè)余文化生活的同時，社區(qū)活動還通過教授手工技術(shù)，提升居(村)民的動手操作能力。如DFJ社區(qū)，40多歲的中年婦女一般沒有正式工作，除了在家里做家務(wù)之外，其他時間都是空閑的。在三八婦女節(jié)時，社工B通過在大學時學習的手工制作，就搞了一個教編制絲網(wǎng)花的活動，受到社區(qū)居民的極大肯定。

“我們都很開心，因為這樣可以豐富我們的業(yè)余文化生活，增加了我們的一些才能，也增強了我們的自信心，看到自己的作品，心里很滿足。另外，還有一點，就是在開展活動的過程中，她們之間的交流也是蠻重要的，可以擴大了交際圈子，認識更多的人。”(DFJ社區(qū)居民兼舞蹈隊負責人，2013年5月29日)

在遇到重大節(jié)日(端午節(jié)、中秋節(jié)等)時，社工站一般采取與居(村)委會、行政服務(wù)中心合作的方式來舉辦大型社區(qū)活動，讓民眾更大程度地參與到社區(qū)活動中，使社區(qū)居民體驗到經(jīng)濟發(fā)展所帶來的好處，進而推動社區(qū)的和諧發(fā)展。

“平時如果他們自己搞的比較小的活動，都是他們自己出錢就可以了。如果要搞一個比較大型的活動的話，我們一般都以合作的方式來搞。或者他們有什么大的想法，大的活動，能夠提升我們社區(qū)文明的，他們自己的資金不能完成的情況下，我們一起來搞，我們可以出資?！?DFJ社區(qū)F副書記，2013年5月29日)

“我們社工站經(jīng)常和居委會一起舉辦社區(qū)活動的，比如，最近的兒童節(jié)，因為有婦聯(lián)啊，居委會一般都會有關(guān)于兒童的活動的，我們的服務(wù)也有青少年。這樣，我們能夠充分利用彼此擁有的資源?！覀兘衲甑幕顒邮侵v座加上游園活動。居委會會以他們的資源去聯(lián)系講師啊……而游園就可以交給我們來做，因為我們在這方面是有經(jīng)驗的。”(XF社區(qū)社工站E干事，2013年5月31日)

其次，社工人員嵌入社區(qū)(村)開展社會服務(wù)有利于拓展社區(qū)(村)公共空間。社區(qū)活動的開展，在豐富社區(qū)居民的業(yè)余文化生活的同時，也為居民與居民之間的交流與活動提供了一個溝通交流的平臺，他們的交往行為和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)有助于社區(qū)信任關(guān)系和友誼關(guān)系的生成，遵循著共同的價值傾向和行為規(guī)范，從而產(chǎn)生社區(qū)公共精神和社區(qū)認同感。這種公共精神和認同感有利于培養(yǎng)居民的社區(qū)意識和公民意識，從而推動公民社會的發(fā)展，社區(qū)社會組織資本的生成。

“通過這些活動提供居民一些業(yè)余的學習空間，給他們一個多接觸的平臺，多接觸一些多方面知識的機會，通過相互的接觸，彼此之間能夠建立起一定的友誼，我們每次活動都會融入一下居民與居民之間交流、協(xié)作的機會的活動設(shè)計，這樣能更好的促進活動的成功?！?ZH社區(qū)社工站C干事，2013年5月30日)

(二)實踐限度

雖說慈善組織介入政府購買社會服務(wù)有助于提升社區(qū)(村)的社會服務(wù)質(zhì)量和水平、豐富民眾的業(yè)余文化生活及拓展社區(qū)(村)公共空間，政府與專業(yè)性社會工作組織的合作關(guān)系初步形成，但是這一改革實踐受制于其現(xiàn)實的約束性條件，這一個改革實踐有其限度，如居民認可度不夠、政府支持不足及社工站獨立性不足。

1.居(村)民對社工的認可度不夠。

社工站進入社區(qū)(村)開展社會服務(wù)時，居民并不知道社工的作用和功能。很多居民認為：“社區(qū)中又多了一個‘政府部門’”當“問您有什么需要或者生活有什么困難”的時候，“他們一般都很現(xiàn)實地說‘沒錢，沒錢……’由于他們不了解我們的工作嘛，就兒戲一樣地說我缺錢什么的，敷衍一下。”運行兩年之后，居民對社工逐步有了初步的認識，但是對參與社工提供的服務(wù)(個案服務(wù))仍然會有心理障礙。無論如何，社工服務(wù)對社區(qū)服務(wù)水平的提升、社區(qū)穩(wěn)定和諧的實現(xiàn)都具有重要意義。正如LCK社區(qū)C支委所說：

“就社工的前景來說呢，我還是很看好社工組織的，你看香港就知道了，政府的一些事務(wù)都會轉(zhuǎn)移給社工讓他們?nèi)ミM行有針對性的服務(wù)，這樣的效果會好很多啦。”(LCK社區(qū)C支委，2013年5月17日)

2.社工服務(wù)站的獨立性不足。

雖然社區(qū)(村)福利會購買社會服務(wù)并把具有獨立性的社工站嵌入到社區(qū)(村)來開展社會服務(wù)，但是社會工作服務(wù)站并沒有擺脫居委會的控制，居(村)委會習慣性地插手干預社工站的具體工作和服務(wù)內(nèi)容，社工要定期向居委會匯報工作。

“我們主要是購買社工組織的服務(wù)，他一定要按照我們簽訂的合同，來開展工作。另外，我們要指導他們工作，要監(jiān)管他們的工作，因為是我們購買你們的服務(wù)嘛，他們每個月要向我們匯報情況。比如，你這周去服務(wù)老人多少次啊，輔導學生的情況啊，做了幾個個案啊?！?DFJ社區(qū)F副書記，2013年5月29日)

有些社工服務(wù)站設(shè)立在行政服務(wù)中心，帶有濃重的行政化色彩。雖說社工站、居委會、行政服務(wù)中心合作辦活動可以取得更好的效果，但是這在某種程度上卻淡化了社工人員專業(yè)化服務(wù)意識。

“目前，社工舉辦的專業(yè)性社工服務(wù)還處于探索階段。由于我們只有兩個人，想舉辦大的活動缺乏人手；大型的活動自己夠不定，就需要和居委會合作。和他們合作就會付出點代價，就是淡化了社工服務(wù)的專業(yè)化色彩和社工專業(yè)的特色。即使居民參加了這種大型的活動，他也感受不到有社工在發(fā)揮作用?！?XF社區(qū)社工站E干事，2013年5月31日)

與此同時，由于社會服務(wù)的購買主體是政府，社會工作組織的運作來源與政府的財政資助，這就不可避免地受到上級相關(guān)意圖的影響甚至控制。即使慈善組織的介入使購買社會服務(wù)的主體多元化，但是這并沒有從根本上改變政府對專業(yè)性社會工作組織的控制。

五、結(jié) 語

隨著市場力量對基層社會的滲透，民眾對多元化的公共服務(wù)需求不斷增多。為了應對這一現(xiàn)實，一些發(fā)達省份的地方政府開始探索創(chuàng)新社會服務(wù)供給模式的有效路徑。通過對地方政府創(chuàng)新社會服務(wù)實踐的觀察，從服務(wù)主體來看，創(chuàng)新社會服務(wù)模式主要有兩種路徑：一種是“政府供給論”，即政府利用財政資金通過市場化的方式來解決社會管理和服務(wù)供給困境，最常見的形式是政府全額出資購買社會服務(wù)，如北京、南京、上海等。[5]另一種是“社會自我服務(wù)論”，即通過社區(qū)居民自發(fā)組成的草根組織(民間組織)參與社區(qū)公共服務(wù)供給的形式。[6]166-167通過觀察，容桂街道不斷挖掘民間力量，不斷地創(chuàng)新社會服務(wù)供給模式，實現(xiàn)政府引導與民間參與相結(jié)合的路徑來創(chuàng)新社會服務(wù)的供給模式。在一定意義上，容桂街道政府購買社會服務(wù)探索了一種與“政府財政供給模式”和“社會自主供給模式”不同的第三種供給模式，即“政府引導、社會參與、民間運作、項目服務(wù)”。通過三年多的探索與實踐，社區(qū)(村)的社會服務(wù)水平得到明顯提升、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。容桂街道政府購買社會服務(wù)的運作邏輯、服務(wù)效果已得到政府和民眾的認可。雖說容桂街道探索實踐過程存在一定的限度，但這一慈善組織介入政府購買社會服務(wù)實踐值得理論界與實踐界的廣泛關(guān)注。

[1]李慷.關(guān)于上海市探索政府購買服務(wù)的調(diào)查與思考[J].中國民政，2001，(6)；黃俊輝,李放.政府購買服務(wù)的邏輯與挑戰(zhàn)——南京市鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)的案例研究[J].中共南京市委黨校學報，2013，(1)；林洪浩,等.政府推動民間運作的政府購買服務(wù)模式[N].廣州日報，2008-07-15.

[2]魏中龍，王小藝，孫劍文，董瑞． 政府購買服務(wù)效率評價研究[J]．廣東商學院學報，2010，(5).

[3]鄧燕華，阮橫府.農(nóng)村銀色力量何以可能？——以浙江老年協(xié)會為例.社會學研究[J].2008,(6)；甘滿堂.鄉(xiāng)村草根組織與社區(qū)公共生活——以福建鄉(xiāng)村老年協(xié)會為考察中心[J].福建行政學院學報，2008,(1).

[4]金自寧.公共空間與政治自由的實踐 解讀阿倫特積極自由觀[J].比較法研究,2009,(1).

[5]曾永和.城市政府購買服務(wù)與新型政社關(guān)系的構(gòu)建——以上海政府購買民間組織服務(wù)的實踐與探索為例[J].上海城市管理職業(yè)技術(shù)學院學報，2008,(1).

[6]朱健剛.行動的力量——民間志愿組織實踐邏輯研究[M].北京：商務(wù)印書館,2008.

責任編輯：馬 睿

Practical Ways for Government to Purchase Social Service and the Relevant Effects and Limits-Taking Ronggui Street of Shunde City as an Example

Guo Ming

(Dept. of Public Administration,Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China)

The contradiction between the diversified demand of the public for public services and the limited capacity of the government to provide publicc services calls for government to innovate public service providing mode. Ronggui street of Shunde city takes the initiative to introduce and cultivate social worker organizations, keeps using civilian powers and combines the guidance from the government and civilian participation together to innovate public service providing mode and form mutual purchasing mode of public service for “Government plus Charitable Organizations”. By means of charitable organizations participating in government's practice of purchasing public service, Ronggui street has achieved the harmonious relations between government and social organizations and optimized public service providing mode. However, such reform has certain limits, such as lacking trust from the public, government support and independence of social worker stations.

charitable organizations; guidance from the government; social participation; civilian operation; project service

2015-04-02

2014年度國家社科基金(14CZZ025)

郭明(1985-)，男，吉林公主嶺人，廣東警官學院公共管理系教師，政治學博士，從事當代中國政治、公安機關(guān)機構(gòu)改革、社會治安治理方面的研究。

D63

A

1009-3745(2015)04-0083-08