國(guó)外主要自由貿(mào)易園區(qū)及其法律規(guī)制：評(píng)析與啟示

韓永紅

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 商英學(xué)院,廣東 廣州 510420)

國(guó)外主要自由貿(mào)易園區(qū)及其法律規(guī)制：評(píng)析與啟示

韓永紅

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 商英學(xué)院,廣東 廣州 510420)

國(guó)外主要自由貿(mào)易園區(qū)的核心特征一般包括：便利的地理區(qū)位；以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)；以物流、貿(mào)易等服務(wù)業(yè)為主的綜合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；在貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域?qū)嵭凶杂烧?；?shí)行境內(nèi)關(guān)外的海關(guān)監(jiān)管制度。與國(guó)外主要自由貿(mào)易園區(qū)相較，廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)既有共性也有差異性，其法律體系建設(shè)應(yīng)基于異同之處，在管理體制、立法模式和立法內(nèi)容等方面做出制度創(chuàng)新探索。

國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)；廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)；管理體制；監(jiān)管制度

一、國(guó)外主要自由貿(mào)易園區(qū)概況

世界上的第一個(gè)自由貿(mào)易園區(qū)是建立于1959年的愛(ài)爾蘭香農(nóng)自由貿(mào)易園區(qū)(Shannon Free Zone)。該園區(qū)設(shè)立之初的目的是促進(jìn)愛(ài)爾蘭西部農(nóng)村地區(qū)的就業(yè)并增加稅收。1960年，愛(ài)爾蘭政府成立了香農(nóng)自由港開(kāi)發(fā)公司，該公司圍繞香農(nóng)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行深層開(kāi)發(fā)，在緊鄰香農(nóng)國(guó)際機(jī)場(chǎng)600英畝土地的范圍內(nèi)建立了世界上最早以從事出口加工為主的自由貿(mào)易區(qū)，以其免稅優(yōu)惠和低成本優(yōu)勢(shì)吸引了外國(guó)特別是美國(guó)企業(yè)的投資。至20世紀(jì)中后期，自由貿(mào)易園區(qū)(以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū))的數(shù)量快速增加。時(shí)至1999年，世界范圍內(nèi)的自貿(mào)區(qū)已超過(guò)3000個(gè)，分布于116個(gè)國(guó)家。①參見(jiàn)http://www.economywatch.com/international-trade/free-trade-zone.html, 2015年3月5日訪問(wèn)。截至2015年3月，美國(guó)已有292個(gè)自貿(mào)區(qū)(對(duì)外貿(mào)易區(qū)，F(xiàn)oreign-Trade Zone)，遍布50個(gè)州和波多黎各。②美國(guó)自貿(mào)區(qū)的具體名錄及分布情況參見(jiàn)http://enforcement.trade.gov/ftzpage/letters/ftzlist-map.html，2015年3月15日訪問(wèn)。而韓國(guó)已有8個(gè)自貿(mào)區(qū)，新加坡的國(guó)土面積雖僅有716.1平方公里，但卻擁有8個(gè)自貿(mào)區(qū)。

這些自貿(mào)區(qū)的具體稱謂并不一致，有的稱之為自由貿(mào)易區(qū)(Free Trade Zone)，或?qū)ν赓Q(mào)易區(qū)(Foreign-Trade Zone)，或出口加工區(qū)(Export Processing Zone)，還有的稱之為自由出口區(qū)(Free Export Zone)，或特別經(jīng)濟(jì)區(qū)(Special Economic Zone)。不同稱謂之下的具體內(nèi)涵也有所差異，但綜觀這些自貿(mào)區(qū)，其核心特征一般包括：便利的地理區(qū)位；以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)；以物流、貿(mào)易等服務(wù)業(yè)為主的綜合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；在貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域?qū)嵭凶杂烧?；?shí)行境內(nèi)關(guān)外的海關(guān)監(jiān)管制度。以下結(jié)合國(guó)外主要自貿(mào)區(qū)的具體情況來(lái)做進(jìn)一步說(shuō)明。

(一)便利的地理區(qū)位

為便利進(jìn)出口，降低運(yùn)輸和監(jiān)管成本，國(guó)外的自貿(mào)區(qū)基本均位于海港、空港毗鄰區(qū)，大都擁有便利的地理區(qū)位。美國(guó)自貿(mào)區(qū)的地點(diǎn)均位于美國(guó)海關(guān)及邊防局(CBP)的報(bào)關(guān)港內(nèi)及毗鄰區(qū)域——距美國(guó)海關(guān)及邊防局的報(bào)關(guān)港外圍60英里或90分鐘車程以內(nèi)的區(qū)域。①如果申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的分區(qū)處于海關(guān)及邊防局報(bào)關(guān)港60英里或駕車90分鐘里程之外，也可能獲得批準(zhǔn)，但需分區(qū)經(jīng)營(yíng)者和海關(guān)與邊防局合作確保監(jiān)管措施到位。以芝加哥對(duì)外貿(mào)易區(qū)為例。該對(duì)外貿(mào)易區(qū)覆蓋以芝加哥市為中心半徑60英里的區(qū)域，包括2個(gè)總區(qū)(一個(gè)位于卡魯梅特湖港口，另一個(gè)位于奧黑爾國(guó)際機(jī)場(chǎng)附近)和12個(gè)分區(qū)。②美國(guó)的自貿(mào)區(qū)分為兩類：總區(qū)(general-purpose zones)和分區(qū)(subzones)。前者由多個(gè)企業(yè)共用，后者為單一企業(yè)專用?？倕^(qū)、分區(qū)制度是美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的一大特色。分區(qū)的設(shè)計(jì)提升了對(duì)外貿(mào)易區(qū)的靈活性，使一些因用地成本、環(huán)保、固定投資較大等原因不宜落戶于總區(qū)的企業(yè)也可利用對(duì)外貿(mào)易區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)。芝加哥對(duì)外貿(mào)易區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)良，除卡魯梅特湖港口、奧黑爾國(guó)際機(jī)場(chǎng)、中途國(guó)際機(jī)場(chǎng)外，還有5條聯(lián)邦高速公路、6條主要鐵路過(guò)境；新加坡的8個(gè)自貿(mào)區(qū)中，6個(gè)均位于海港內(nèi)或毗鄰海港，旨在便利海上貨物運(yùn)輸，促進(jìn)出口貿(mào)易。其余2個(gè)自貿(mào)區(qū)則位于機(jī)場(chǎng)，旨在便利航空貨物運(yùn)輸；韓國(guó)釜山自貿(mào)區(qū)依托的釜山港位于韓國(guó)東南部，所處地理位置優(yōu)越，是韓國(guó)最主要的天然港口和連接日本和濟(jì)洲島的航運(yùn)碼頭。

因自貿(mào)區(qū)設(shè)立的具體目標(biāo)不同，也有少數(shù)自貿(mào)區(qū)位于腹地。例如，巴西瑪瑙斯自由貿(mào)易區(qū)(The Free Trade Zone of Manaus，葡萄牙語(yǔ)為：Zona Franca de Manaus)位于巴西亞馬遜州首府馬瑙斯市。瑪瑙斯市位于亞馬遜森林腹地，到首都巴西利亞直線距離2200公里，到圣保羅直線距離2700公里。這種地理?xiàng)l件使其地區(qū)經(jīng)濟(jì)一度處于孤立發(fā)展的狀況。為解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題，吸引外資，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，巴西政府于1967年通過(guò)立法，正式批準(zhǔn)建立瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)。目前該自貿(mào)區(qū)已發(fā)展成為拉丁美洲規(guī)模最大和發(fā)展最為全面的自貿(mào)區(qū)之一。

(二)以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)

國(guó)外自貿(mào)區(qū)設(shè)立的根本目標(biāo)均在于獲取經(jīng)濟(jì)收益。當(dāng)然，具體目標(biāo)會(huì)各有側(cè)重。

美國(guó)自貿(mào)區(qū)設(shè)立的目標(biāo)在于降低美國(guó)本土企業(yè)的生產(chǎn)、交易和物流等相關(guān)成本，提升其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面也借此激勵(lì)企業(yè)將制造環(huán)節(jié)留在美國(guó)，從而創(chuàng)造更多本土就業(yè)機(jī)會(huì)并吸引國(guó)外投資。

新加坡設(shè)立自貿(mào)區(qū)的最初目的并非是通過(guò)吸引外資打造一個(gè)生產(chǎn)基地，而是意在為促進(jìn)轉(zhuǎn)口貿(mào)易提供一個(gè)免稅區(qū)。之后通過(guò)進(jìn)一步的發(fā)展將自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為物流中心、貿(mào)易中心和金融中心，從而帶動(dòng)了新加坡的整體發(fā)展。

巴西設(shè)立瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)在于通過(guò)吸引外資，促進(jìn)亞馬遜地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以了解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問(wèn)題。在瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)建立初期，巴西幾乎禁止消費(fèi)品和其它本國(guó)可以找到替代品的商品的進(jìn)口。后為吸引資金，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，巴西聯(lián)邦政府特許瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)開(kāi)放進(jìn)口，除武器、汽車、酒、香煙等有限的幾項(xiàng)商品外，其它外國(guó)商品一律可以免稅進(jìn)口。巴西本國(guó)的游客可在瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)采購(gòu)商品，免稅帶出自由區(qū)，這使得瑪瑙斯在其后幾年時(shí)間里發(fā)展成為巴西的一個(gè)龐大購(gòu)物中心。此舉對(duì)瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)的初期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和當(dāng)?shù)赝顿Y者的資本積累都起到了很大的作用，從而為該自貿(mào)區(qū)的成功奠定了基礎(chǔ)。1976年，巴西聯(lián)邦政府通過(guò)了一項(xiàng)行政法規(guī)，該法規(guī)對(duì)離開(kāi)瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)的游客行李限額做了規(guī)定，此舉在一定程度上減少了純購(gòu)物目的的客流，從而將瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)的發(fā)展重心轉(zhuǎn)為工業(yè)區(qū)建設(shè)。截至2013年，瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)共創(chuàng)造了約14萬(wàn)個(gè)工作崗位，其中西亞馬遜地區(qū)有約10萬(wàn)個(gè)工作崗位與瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)直接相關(guān)。最近3年瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)內(nèi)新獲批了126個(gè)項(xiàng)目，提供了52000個(gè)新工作崗位。③參見(jiàn)Manaus Free Trade Zone: Business and Investments in Amazon, http://www.brasemb.or.jp/economy/pdf/InvestinBrazil2012/A4_ThomazNogueira.pdf.

(三)以物流、貿(mào)易等服務(wù)業(yè)為主的綜合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

目前在美國(guó)兩類自貿(mào)區(qū)內(nèi)最多的企業(yè)是石化煉油企業(yè)，其次是汽車、電子和制藥企業(yè)；巴西瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)的功能包括進(jìn)出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)性或工業(yè)性加工、商品展示及金融、貨運(yùn)等，但偏重進(jìn)出口貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)及加工制造。截至2013年，瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)內(nèi)共有462家工業(yè)企業(yè)，6028家商業(yè)企業(yè)和一個(gè)占地589,334公頃的農(nóng)牧發(fā)展區(qū)。園區(qū)內(nèi)企業(yè)包括可口可樂(lè)、百事可樂(lè)、松下、本田、索尼、哈雷戴維森、三星、西門子等一批跨國(guó)公司。瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)駐的企業(yè)60%以上的業(yè)務(wù)與電子產(chǎn)品和摩托車相關(guān)，另外兩大產(chǎn)業(yè)為化學(xué)品和冶金制造。近年瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)開(kāi)始注重技術(shù)研發(fā)工作，依托本地的高等教育資源(瑪瑙斯市共有13所公私立大學(xué)，包括亞馬遜聯(lián)邦大學(xué)、亞馬遜州立大學(xué)、教育科學(xué)與技術(shù)聯(lián)邦研究院、路德大學(xué)等)和跨國(guó)公司的研發(fā)力量，建立了亞馬遜生物科技中心以及科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新中心，以發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)；新加坡自貿(mào)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)種類多樣，包括運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)、制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、信息通訊業(yè)、建筑業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)等，其中制造業(yè)是第一大產(chǎn)業(yè)。新加坡現(xiàn)已成為世界主要的石油煉化中心之一。此外，新加坡自貿(mào)區(qū)還積極開(kāi)發(fā)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)。2010年在新加坡樟宜機(jī)場(chǎng)自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)開(kāi)辟了藝術(shù)品儲(chǔ)藏服務(wù)的專區(qū)，提供各項(xiàng)高價(jià)藝術(shù)品、珠寶、古董等的安全儲(chǔ)存，意在打造亞洲地區(qū)的藝術(shù)品珍藏與交易中心。

為降低區(qū)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)成本，國(guó)外自貿(mào)區(qū)均在貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域?qū)嵭凶杂烧摺３沙晌姆魑慕沟呢浳锿?，①?guó)外自貿(mào)區(qū)一般為基于國(guó)家安全、社會(huì)公共利益和文化原因，禁止進(jìn)口某些種類的貨物。如巴西瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)法規(guī)，規(guī)定除武器、彈藥、煙酒、小汽車、香水、奢侈品和化妝品外，其它外國(guó)商品一律可以免稅進(jìn)口。其他貨物均可自由進(jìn)入自貿(mào)區(qū)。所有貨物可依法在自貿(mào)區(qū)內(nèi)銷毀、轉(zhuǎn)運(yùn)、儲(chǔ)存、展覽、銷售、拆卸、安裝、分揀、分級(jí)、清洗、包裝、混合、制造等。對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)給予關(guān)稅和國(guó)內(nèi)稅減免優(yōu)惠。例如，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的企業(yè)可享有以下優(yōu)惠：1)對(duì)再出口商品的關(guān)稅豁免。企業(yè)進(jìn)口原料或零件，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)加工、組裝后，最終產(chǎn)品出口至美國(guó)以外地區(qū)，則不需繳納進(jìn)口稅。2)關(guān)稅遞延。待進(jìn)口商品從自貿(mào)區(qū)運(yùn)出并在美國(guó)當(dāng)?shù)劁N售時(shí)才需補(bǔ)交進(jìn)口稅。3)轉(zhuǎn)換關(guān)稅。當(dāng)最終產(chǎn)品的進(jìn)口稅率低于原料或零件的進(jìn)口稅率時(shí)，進(jìn)口商可選擇以最終產(chǎn)品的稅率作為進(jìn)口稅課稅的基礎(chǔ)。4)庫(kù)存稅豁免。自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)不必向所在的州或地方繳納庫(kù)存稅。

除汽車、石油產(chǎn)品、煙酒等外，新加坡的自貿(mào)區(qū)對(duì)其它進(jìn)口商品不征收關(guān)稅。對(duì)進(jìn)口至自貿(mào)區(qū)的商品免除消費(fèi)稅，除非該商品將供應(yīng)新加坡國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。對(duì)進(jìn)口至自貿(mào)區(qū)并再出口或轉(zhuǎn)運(yùn)的商品給予關(guān)稅遞延。對(duì)進(jìn)出口的常規(guī)貨物和集裝箱貨物提供72小時(shí)免費(fèi)倉(cāng)儲(chǔ)，對(duì)轉(zhuǎn)運(yùn)或再出口貨物提供140天免費(fèi)倉(cāng)儲(chǔ)。國(guó)內(nèi)稅制簡(jiǎn)單，對(duì)內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅政策，來(lái)自岸外公司的紅利收入免征所得稅。同時(shí)新加坡也是世界金融及貿(mào)易中心，外幣可在新加坡自由兌換及進(jìn)出。新加坡已超越東京，成為僅次于倫敦和紐約的全球第三大外匯交易中心和亞洲最大的外匯交易中心。②參見(jiàn)http://world.cankaoxiaoxi.com/2014/0514/388197_2.shtml，2015年3月10日訪問(wèn)。此外，新加坡實(shí)施全方位的投資開(kāi)放和優(yōu)惠政策。對(duì)外商投資限制很少，完全開(kāi)放商業(yè)、外貿(mào)、租賃、直銷廣告、電信市場(chǎng)。同時(shí)新加坡政府大力鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”，實(shí)施海外企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃，并通過(guò)企業(yè)基金、國(guó)際貸款計(jì)劃等對(duì)企業(yè)進(jìn)行融資支持。

韓國(guó)為吸引外商投資，規(guī)定市長(zhǎng)和道知事必要時(shí)可在韓國(guó)外商投資委員會(huì)審議后指定外國(guó)投資者有意向投資的區(qū)域?yàn)橥馍掏顿Y區(qū)。如有必要，外商投資區(qū)可開(kāi)發(fā)成地方產(chǎn)業(yè)綜合體。同時(shí)在外商投資區(qū)及在韓國(guó)境內(nèi)將外國(guó)人投資方式改為申報(bào)投資，并實(shí)施外商投資自由化原則。除韓國(guó)相關(guān)法律有特別規(guī)定外，③除外的情況包括：對(duì)國(guó)家安全和公共秩序造成威脅的；對(duì)公共衛(wèi)生或環(huán)境造成破壞的，或有違社會(huì)公德和敗壞社會(huì)風(fēng)俗的；韓國(guó)法律及其法規(guī)、公告中允許相關(guān)行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)限制外商投資的。參見(jiàn)《韓國(guó)外商投資促進(jìn)法》第4條。(四)在貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域?qū)嵭凶杂烧咄鈬?guó)人可不受限制地在韓國(guó)國(guó)內(nèi)開(kāi)展各類投資業(yè)務(wù)。

(五)實(shí)行境內(nèi)關(guān)外的海關(guān)監(jiān)管制度

國(guó)外自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管的核心思想可以概括為“一線放開(kāi)，二線管住，區(qū)內(nèi)最低干預(yù)”?！耙痪€放開(kāi)”是指除基于國(guó)家安全、社會(huì)公共利益、文化等原因排除在外的個(gè)別貨物外，境外的所有貨物可以免稅、不受海關(guān)監(jiān)管地自由進(jìn)入自貿(mào)區(qū)，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的貨物也可以免稅、不受海關(guān)監(jiān)管地運(yùn)出境外。所謂“二線管住”是指要管住自貿(mào)區(qū)與關(guān)境內(nèi)的通道口。當(dāng)貨物從自貿(mào)區(qū)進(jìn)入國(guó)內(nèi)非自貿(mào)區(qū)、或貨物從國(guó)內(nèi)非自貿(mào)區(qū)進(jìn)入自貿(mào)區(qū)時(shí)，海關(guān)必須依據(jù)本國(guó)海關(guān)法的規(guī)定，征收相應(yīng)的稅收?！皡^(qū)內(nèi)最低干預(yù)”是指簡(jiǎn)化對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)的行政監(jiān)管程序。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)實(shí)施了兩項(xiàng)具代表性的簡(jiǎn)化的海關(guān)監(jiān)管制度：直通程序和周報(bào)關(guān)制度。直通程序是指由區(qū)內(nèi)進(jìn)口貨物的企業(yè)以向所在地口岸海關(guān)關(guān)長(zhǎng)提出直通程序申請(qǐng)，獲準(zhǔn)后該企業(yè)的貨物在區(qū)內(nèi)任一口岸抵達(dá)，都可以直接按保稅方式運(yùn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)。周報(bào)關(guān)制度是指自貿(mào)區(qū)內(nèi)定期進(jìn)口貨物的企業(yè)可每周集中申報(bào)一次入關(guān)手續(xù)，而不必每次進(jìn)口貨物時(shí)均申報(bào)。為了促進(jìn)貿(mào)易的便利化，早在1989年，新加坡政府就在全球率先推出貿(mào)易管理電子平臺(tái)貿(mào)易網(wǎng)(TradeNet)，將海關(guān)、稅務(wù)、安全等35個(gè)政府機(jī)構(gòu)連接在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，為企業(yè)提供一站式通關(guān)服務(wù)。在這個(gè)統(tǒng)一系統(tǒng)中，企業(yè)只需遞交一份電子文件，與進(jìn)出口貿(mào)易相關(guān)的所有申報(bào)和審核手續(xù)都可以在網(wǎng)內(nèi)完成，最快可以在10秒鐘內(nèi)完成通關(guān)手續(xù)。

二、國(guó)外主要自由貿(mào)易園區(qū)的法律規(guī)制

為保障自貿(mào)區(qū)的順利、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，建立穩(wěn)定的自貿(mào)區(qū)管理機(jī)制，各國(guó)在投資法、稅法等基礎(chǔ)上，均制定了專門的自貿(mào)區(qū)法律。這些法律內(nèi)容涵蓋自貿(mào)區(qū)的定位、功能、管理體制、優(yōu)惠制度和監(jiān)管制度等，以下從立法概況、管理體制、優(yōu)惠制度、監(jiān)管制度等幾方面，介紹、評(píng)析國(guó)外主要自貿(mào)區(qū)法律規(guī)制的情況。

(一)立法概況

美國(guó)的自貿(mào)區(qū)法律體系主要包括1934年頒布的《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》(Foreign-Trade Zones Act of 1934)、兩個(gè)實(shí)施條例：《對(duì)外貿(mào)易區(qū)條例》(the FTZ Regulations)和《海關(guān)與邊防局條例》(CBP Regulations)及上述法律法規(guī)的后續(xù)修訂案。迄今美國(guó)的《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》已前后修訂了10次，以不斷拓展自貿(mào)區(qū)的功能和改進(jìn)自貿(mào)區(qū)的管理體系。如1950年，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》做出修訂，開(kāi)始允許在區(qū)內(nèi)進(jìn)行加工制造活動(dòng)。1991年美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)頒布新的管理?xiàng)l例，對(duì)外貿(mào)易區(qū)的主要功能得到進(jìn)一步拓展：可以依法對(duì)運(yùn)到區(qū)內(nèi)的貨物進(jìn)行儲(chǔ)存、出售、展覽、拆散、組裝和重新包裝等處理，最終產(chǎn)品可以出口，也可以銷往國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。1999年，美國(guó)國(guó)會(huì)修訂《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》，允許為特定企業(yè)專門建立對(duì)外貿(mào)易區(qū)“分區(qū)”。2012年美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)修訂管理?xiàng)l例，簡(jiǎn)化對(duì)外貿(mào)易區(qū)的申請(qǐng)程序，加強(qiáng)法律的執(zhí)行和遵守。

新加坡于1969年通過(guò)《自由貿(mào)易園區(qū)法》(Free Trade Zones Act)，作為其實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)的專門性立法。①該法已前后進(jìn)行過(guò)9次修訂，最近一次修訂于2014年。本文以下討論基于的是2014年修訂后的《新加坡自由貿(mào)易園區(qū)法》該法對(duì)新加坡自貿(mào)區(qū)的功能、優(yōu)惠政策、管理體制和監(jiān)督制度等進(jìn)行了全面地規(guī)定，并授權(quán)新加坡總理在必要時(shí)制定實(shí)施條例。所有條例將在政府公告中予以公布。

巴西關(guān)于自貿(mào)區(qū)的法律主要是1967年2月28日通過(guò)的第288號(hào)法令，1968年8月15日通過(guò)的第356號(hào)法令，2009年2月5日通過(guò)的6759號(hào)法令和2013年10月9日通過(guò)的12865號(hào)法令。

印度于2005年制定了《印度經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》，適用于整個(gè)印度的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。根據(jù)該法，經(jīng)濟(jì)特區(qū)可由印度中央政府、邦政府或個(gè)人共同或單獨(dú)建立，用以制造商品或提供服務(wù)或同時(shí)開(kāi)展上述兩種業(yè)務(wù)或用作自由貿(mào)易及倉(cāng)儲(chǔ)園區(qū)。其中將“自由貿(mào)易及倉(cāng)儲(chǔ)園區(qū)”定義為“作為主要的貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)和提供相關(guān)的活動(dòng)開(kāi)展場(chǎng)所的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。”

(二)管理體制

綜觀以上立法關(guān)于自貿(mào)區(qū)管理體制的規(guī)定，國(guó)外自貿(mào)區(qū)的管理體制大致可劃分為三種類型：政府主導(dǎo)型，經(jīng)政府授權(quán)的企業(yè)主導(dǎo)型和政府-企業(yè)過(guò)渡型。

政府主導(dǎo)型是指由政府部門直接對(duì)自貿(mào)區(qū)承擔(dān)管理職責(zé)。比較典型的例子是巴西自貿(mào)區(qū)的管理體制。1967年2月28日，時(shí)任巴西總統(tǒng)卡斯特羅·布朗庫(kù)(Castello Branco)簽署了第288號(hào)法令，正式批準(zhǔn)建立瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)。根據(jù)該法正式建立的瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)面積達(dá)1萬(wàn)平方公里，由工業(yè)中心，免稅商業(yè)中心和農(nóng)牧發(fā)展區(qū)三部分組成。①1968年8月15日，政府又頒布356/68號(hào)法令，宣布瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)享有的一切優(yōu)惠政策適用于西亞馬遜地區(qū)(包括帕拉、朗多尼亞、阿克里、羅賴馬等州)。第288號(hào)法令也建立了巴西自貿(mào)區(qū)的最高管理機(jī)構(gòu)——瑪瑙斯自由貿(mào)易區(qū)管理委員會(huì)(Manaus Free Trade Zone Superintendence, SUFRAMA)。該機(jī)構(gòu)是巴西聯(lián)邦政府的派出機(jī)構(gòu)，直屬于巴西發(fā)展部和工業(yè)與對(duì)外貿(mào)易部，委員會(huì)負(fù)責(zé)人(總監(jiān))與州長(zhǎng)平級(jí)，由總統(tǒng)直接任命。瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)的總部位于瑪瑙斯市，具有獨(dú)立法律地位，享有獨(dú)立的財(cái)政和行政權(quán)。參見(jiàn)巴西第288號(hào)法令，第10條?，旇棺杂少Q(mào)易區(qū)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)制訂瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)的發(fā)展方針和各項(xiàng)政策，審批發(fā)展項(xiàng)目與進(jìn)口計(jì)劃，分配進(jìn)口配額，而且負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整個(gè)西亞馬遜地區(qū)的發(fā)展，但其最主要職責(zé)是管理和審批自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)的優(yōu)惠政策?，旇棺再Q(mào)區(qū)管理委員會(huì)下設(shè)四個(gè)局：計(jì)劃局——負(fù)責(zé)審批各項(xiàng)進(jìn)口配額指標(biāo), 如機(jī)器設(shè)備、零配件免稅進(jìn)口的配額等，實(shí)際上是代表計(jì)劃部在自由貿(mào)易區(qū)行使國(guó)家權(quán)力，職權(quán)最大；營(yíng)運(yùn)局——負(fù)責(zé)企業(yè)的注冊(cè)、審批、運(yùn)作和管理；管理局——負(fù)責(zé)內(nèi)部行政管理和員工教育、培訓(xùn)等事務(wù)；其他事務(wù)局——負(fù)責(zé)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的其他事務(wù)。

采用經(jīng)政府授權(quán)的企業(yè)主導(dǎo)型管理體制的代表是美國(guó)。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的管理體制分為兩級(jí)：一級(jí)是全國(guó)性的管理體系。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的主管政府部門為對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)。該委員會(huì)由商務(wù)部部長(zhǎng)、財(cái)政部部及其指定的人選組成，商務(wù)部部長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席并有權(quán)任命執(zhí)行秘書(shū)(主要的執(zhí)行官員)，負(fù)責(zé)對(duì)外貿(mào)易區(qū)被授權(quán)人的申請(qǐng)審批、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。海關(guān)與邊防局是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)貨物進(jìn)出對(duì)外貿(mào)易區(qū)進(jìn)行監(jiān)管，征收關(guān)稅，并保證海關(guān)手續(xù)符合法律法規(guī)的規(guī)定。此外，對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)還需與美國(guó)郵政局、衛(wèi)生局、移民與規(guī)劃局以及貿(mào)易區(qū)所在地的州、市的警察、衛(wèi)生等部門合作以開(kāi)展對(duì)貿(mào)易區(qū)的管理。另一級(jí)是對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)部的管理體系，以被授權(quán)人和運(yùn)營(yíng)人為主體。被授權(quán)人(grantee)是被授予對(duì)外貿(mào)易區(qū)設(shè)立、經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)的公共公司或私人公司。公共或私人公司依據(jù)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)的授權(quán)，執(zhí)行部分政府管理職能(比如貫徹聯(lián)邦、州及海關(guān)邊防法規(guī)政策)，按照公共事業(yè)原則對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)和使用者進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)。公司、合伙和個(gè)人(使用人)通過(guò)與被授權(quán)人達(dá)成協(xié)議，得以利用對(duì)外貿(mào)易區(qū)從事進(jìn)出口、儲(chǔ)存、加工貨物。在這一管理體制下，第一級(jí)主要是體現(xiàn)政府監(jiān)管職能。第二級(jí)體現(xiàn)的則是市場(chǎng)監(jiān)管職能。

采用政府——企業(yè)過(guò)渡型管理體制的代表是新加坡。《新加坡自由貿(mào)易園區(qū)法》規(guī)定，總理可指定任何法定機(jī)構(gòu)、政府部門或公司負(fù)責(zé)管理、運(yùn)營(yíng)自貿(mào)區(qū)?？偫磉€可指定自貿(mào)區(qū)咨詢委員會(huì)，就自貿(mào)區(qū)相關(guān)事項(xiàng)提供咨詢。目前新加坡的8個(gè)自貿(mào)區(qū)由3家企業(yè)負(fù)責(zé)管理。這8個(gè)自貿(mào)區(qū)包括布拉尼貨物集散站(Brani Terminal)、岌巴集散處(Keppel Distripark)、巴西班讓貨物集散站(Pasir Panjang Terminal)、三巴旺碼頭(Sembawang Wharves)、丹絨巴葛貨物集散站(Tanjong Pagar Terminal)、岌巴貨物集散站(Keppel Terminal)、裕廊海港(Jurong Port)、新加坡機(jī)場(chǎng)物流園(Airport Logistics Park of Singapore)和樟宜機(jī)場(chǎng)航空貨運(yùn)中心(Changi Airport Cargo Terminal Complex)。其中，前5個(gè)自貿(mào)區(qū)由新加坡港務(wù)集團(tuán)管理(PSA Corporation Ltd)，裕廊海港(該自貿(mào)區(qū)設(shè)立于1969年，是新加坡的第一個(gè)自貿(mào)區(qū))，由裕廊海港私人有限公司管理，最后2個(gè)自貿(mào)區(qū)由樟宜機(jī)場(chǎng)集團(tuán)管理。③參見(jiàn)http://www.customs.gov.sg/leftNav/trad/per/Documentation+in+a+Free+Trade+Zone.html，2015年3月30日訪問(wèn)。其中負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理5個(gè)自由貿(mào)易港區(qū)的新加坡國(guó)際港務(wù)集團(tuán)有限公司(PSA)，其前身是成立于1964年的新加坡港務(wù)局(The Port of Singapore Authority)。負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)、管理、運(yùn)作新加坡港的所有港務(wù)事宜。而在1997年8月25日，新加坡國(guó)會(huì)通過(guò)法案，將港務(wù)局改組為新加坡港務(wù)集團(tuán)有限公司(PSA Corporation Ltd)，并于同年9月1日開(kāi)始運(yùn)作，該公司由新加坡官方全資擁有的澹馬錫控股。其后新加坡港務(wù)集團(tuán)有限公司于2003年12月再進(jìn)行重組，成立新加坡國(guó)際港務(wù)集團(tuán)(PSA International Pte Ltd)，并定位為“全球性的港埠經(jīng)營(yíng)公司”，除了經(jīng)營(yíng)新加坡港港埠事業(yè)外，更強(qiáng)調(diào)參與全球的投資與聯(lián)營(yíng)，包括與中國(guó)大陸、印尼、印度、越南、韓國(guó)、意大利及中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)的港口均有合作或投資關(guān)系。目前，新加坡的其他兩個(gè)自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)也是企業(yè)——裕廊海港私人有限公司和樟宜機(jī)場(chǎng)集團(tuán)。

(三)優(yōu)惠制度

在優(yōu)惠政策方面，新加坡《自由貿(mào)易園區(qū)法》規(guī)定，除由成文法明文禁止的貨物外，其他貨物均可自由進(jìn)入自貿(mào)區(qū)。所有貨物可依據(jù)該法在自貿(mào)區(qū)內(nèi)銷毀、轉(zhuǎn)運(yùn)、儲(chǔ)存、展覽、銷售、拆卸、安裝、分揀、分級(jí)、清洗、包裝、混合、制造等，其他具體稅收優(yōu)惠政策并未在《自由貿(mào)易園區(qū)法》中做出特別規(guī)定，由稅法等其他法律、法規(guī)直接做出規(guī)定。

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)立法主要規(guī)定了特別關(guān)稅措施，包括：1)對(duì)再出口商品的關(guān)稅豁免。企業(yè)進(jìn)口原料或零件，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)加工、組裝后，最終產(chǎn)品出口至美國(guó)以外地區(qū)，則不需繳納進(jìn)口稅。2)關(guān)稅遞延。待進(jìn)口商品從自貿(mào)區(qū)運(yùn)出并在美國(guó)當(dāng)?shù)劁N售時(shí)才需補(bǔ)交進(jìn)口稅。3)轉(zhuǎn)換關(guān)稅。當(dāng)最終產(chǎn)品的進(jìn)口稅率低于原料或零件的進(jìn)口稅率時(shí)，進(jìn)口商可選擇以最終產(chǎn)品的稅率作為進(jìn)口稅課稅的基礎(chǔ)。4)庫(kù)存稅豁免。自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)不必向所在的州或地方繳納庫(kù)存稅。

巴西的自貿(mào)區(qū)法規(guī)則直接對(duì)優(yōu)惠措施做出了詳細(xì)的規(guī)定。除武器、彈藥、煙酒、小汽車、香水、奢侈品和化妝品外，對(duì)所有進(jìn)入瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)的外國(guó)貨物免征進(jìn)口關(guān)稅，無(wú)論該貨物旨在用于巴西國(guó)內(nèi)消費(fèi)、生產(chǎn)加工再出口或再出口。對(duì)于主要以國(guó)內(nèi)原材料加工的工業(yè)品減免88%的進(jìn)口關(guān)稅，對(duì)于汽車、拖拉機(jī)等其他陸路交通工具在88%的基礎(chǔ)上再降5%征收進(jìn)口關(guān)稅，對(duì)于信息技術(shù)產(chǎn)品，按本地增值比率減免征收進(jìn)口關(guān)稅。對(duì)于在瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品(除武器、彈藥、煙酒、小汽車外)，無(wú)論旨在出口還是用于巴西國(guó)內(nèi)消費(fèi)或商業(yè)銷售，一律免征營(yíng)業(yè)稅。在馬瑙斯自貿(mào)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)并在巴西國(guó)內(nèi)銷售的產(chǎn)品，免征工業(yè)產(chǎn)品稅；對(duì)以農(nóng)業(yè)和亞馬遜地區(qū)植物為原料加工而成的產(chǎn)品，免征工業(yè)產(chǎn)品稅?，旇棺再Q(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)10年內(nèi)免征所得稅，此后5年內(nèi)只征50%。所有外來(lái)投資企業(yè)免征城市房地產(chǎn)稅、垃圾服務(wù)稅、公共清潔稅、公共場(chǎng)所和道路保養(yǎng)稅，以及營(yíng)業(yè)執(zhí)照稅。除稅收優(yōu)惠規(guī)定外，巴西自貿(mào)區(qū)的法規(guī)還規(guī)定了其他優(yōu)惠政策。例如，工業(yè)用地優(yōu)惠。工業(yè)用地每平米1雷亞爾(約合1美元)，但要求在項(xiàng)目獲批后5年內(nèi)土地的使用率至少在30%以上。企業(yè)能否享有上述稅收優(yōu)惠需依照投資項(xiàng)目的種類，按規(guī)定程序向瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)提出申請(qǐng)，由其進(jìn)行審批。申請(qǐng)的內(nèi)容包括公司背景、營(yíng)業(yè)項(xiàng)目、未來(lái)需廠房面積、雇傭員工人數(shù)、未來(lái)預(yù)估的營(yíng)業(yè)額、產(chǎn)品生產(chǎn)成本分析、營(yíng)運(yùn)計(jì)劃及要求的稅收優(yōu)惠?，旇棺再Q(mào)區(qū)管理委員會(huì)每3個(gè)月召開(kāi)一次審核會(huì)議，主要依據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)審核：基本生產(chǎn)過(guò)程的執(zhí)行情況，創(chuàng)造本地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)的情況，對(duì)于產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的履行情況，對(duì)工人的持續(xù)培訓(xùn)情況，投資利潤(rùn)在本地區(qū)的再投資情況，投資科技發(fā)展的情況以及瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)狀。若企業(yè)通過(guò)審核則可獲進(jìn)口稅減免和工業(yè)稅免除等優(yōu)惠。

(四)具體管理制度

美國(guó)的《對(duì)外貿(mào)易區(qū)條例》首先對(duì)申請(qǐng)和審批程序做了嚴(yán)格、詳細(xì)的規(guī)定。對(duì)外貿(mào)易區(qū)的申請(qǐng)、審批程序包括：預(yù)登記、登記、公眾評(píng)議、經(jīng)辦人審查、經(jīng)辦人擬定初審報(bào)告、其他部門審查、終審、發(fā)布委員會(huì)命令。其中預(yù)登記是2012年《對(duì)外貿(mào)易區(qū)條例》修正案新增加的程序。該程序要求申請(qǐng)人提交一份電子版申請(qǐng)資料，對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)審查后，將在30天內(nèi)通知申請(qǐng)人其申請(qǐng)是否符合要求，是否有內(nèi)容需做更正。①此份電子申請(qǐng)資料需涵蓋以下信息：擬申請(qǐng)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的所在地點(diǎn)和原因；擬提供的基礎(chǔ)設(shè)施情況、初步建設(shè)計(jì)劃和成本估算；開(kāi)始和建設(shè)這些基礎(chǔ)設(shè)施的起止時(shí)間，融資方法及其他對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)需要的信息。參見(jiàn)《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》第81條f款。在申請(qǐng)程序方面，針對(duì)不同申請(qǐng)的種類規(guī)定了各自的審批期限?！秾?duì)外貿(mào)易區(qū)條例》規(guī)定的申請(qǐng)種類包括設(shè)立新區(qū)申請(qǐng)、現(xiàn)區(qū)擴(kuò)展申請(qǐng)、重組申請(qǐng)、分區(qū)申請(qǐng)、加工制造申請(qǐng)。加工制造申請(qǐng)的審批期限一般為12個(gè)月(自申請(qǐng)登記之日起算，下同)。新區(qū)申請(qǐng)和現(xiàn)區(qū)擴(kuò)展申請(qǐng)的審批期限一般是10個(gè)月，分區(qū)申請(qǐng)(分區(qū)擴(kuò)展申請(qǐng))的審批期限一般是3個(gè)月。為簡(jiǎn)化審批流程，降低運(yùn)營(yíng)主體入?yún)^(qū)及從事制造加工活動(dòng)的壁壘，對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)于2009年1月正式采納(并于2010年11月修訂)了“可選址框架”管理制度(Alternative Site Management，簡(jiǎn)稱ASF)對(duì)總區(qū)的設(shè)置和管理方式進(jìn)行調(diào)整。在ASF新管制框架下，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立新區(qū)或擴(kuò)展現(xiàn)區(qū)的審批一般期限縮短為7.5個(gè)月。為了滿足企業(yè)短期和臨時(shí)加工制造活動(dòng)需要，委員會(huì)允許企業(yè)申請(qǐng)臨時(shí)生產(chǎn)制造許可，審批時(shí)間大為縮短。

其次，建立了準(zhǔn)入和退出制度?？倕^(qū)或分區(qū)經(jīng)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)批準(zhǔn)后處于“休眠狀態(tài)”。若投入運(yùn)營(yíng)，被授權(quán)人需向當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)與邊防局申請(qǐng)激活，這也宣告該區(qū)將納入運(yùn)營(yíng)管理。對(duì)于因各種原因暫時(shí)停止運(yùn)營(yíng)的總區(qū)或分區(qū)，可向當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)與邊防局申請(qǐng)重回“休眠狀態(tài)”；若不再需要某個(gè)總區(qū)或分區(qū)，被授權(quán)人可向?qū)ν赓Q(mào)易區(qū)委員會(huì)申請(qǐng)中止并取消該區(qū)；對(duì)于在五年內(nèi)未向海關(guān)與邊防局申請(qǐng)激活的總區(qū)或3年內(nèi)未申請(qǐng)激活的分區(qū)，將被終止。終止后，尚有18個(gè)月的申請(qǐng)恢復(fù)期，總區(qū)或分區(qū)仍可按要求激活并須通報(bào)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)執(zhí)行秘書(shū)。

再次，建立了年度報(bào)告制度。各總區(qū)和分區(qū)投入運(yùn)營(yíng)后，須每一財(cái)政年度在指定期限內(nèi)向委員會(huì)提交報(bào)告，匯報(bào)區(qū)內(nèi)活動(dòng)情況。委員會(huì)以此作為監(jiān)督手段并據(jù)此向國(guó)會(huì)做出年度報(bào)告。

最后，規(guī)定了法律責(zé)任制度。如果被授權(quán)人故意多次違反《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》的規(guī)定，委員會(huì)可以在提前4個(gè)月通知的情況下撤銷對(duì)被授權(quán)人的授權(quán)，取消該對(duì)外貿(mào)易區(qū)。對(duì)撤銷決定，被授權(quán)人有權(quán)要求聽(tīng)證。同時(shí)《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》規(guī)定，對(duì)違反該法的被授權(quán)人、官員、代理人或雇員將處以1000美元以內(nèi)的罰款。此外，基于有合理理由認(rèn)為其利益直接受被授權(quán)人行為影響的當(dāng)事人有權(quán)提出調(diào)查申請(qǐng)，委員會(huì)、委員會(huì)執(zhí)行秘書(shū)或商務(wù)部執(zhí)行與合規(guī)助理部長(zhǎng)據(jù)該申請(qǐng)，可以啟動(dòng)調(diào)查程序。在調(diào)查過(guò)程中，所有當(dāng)事方均有義務(wù)及時(shí)提供相關(guān)信息，未能及時(shí)提供信息的一方，將承擔(dān)不利的調(diào)查后果。

新加坡《自由貿(mào)易園區(qū)法》規(guī)定了自貿(mào)區(qū)的管理企業(yè)應(yīng)履行的管理機(jī)構(gòu)職責(zé)：提供必要的公用設(shè)施，允許海關(guān)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，允許在自貿(mào)區(qū)內(nèi)建設(shè)私人建筑，基于公共利益、安全和健康的原因，有權(quán)要求某些貨物搬離自貿(mào)區(qū)或終止某些企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，向總理提交關(guān)于自貿(mào)區(qū)運(yùn)營(yíng)的年度報(bào)告和會(huì)計(jì)報(bào)告。如對(duì)搬離貨物或終止運(yùn)營(yíng)的決定不服，當(dāng)事人可在收到?jīng)Q定之日起14天內(nèi)向總理上訴，總理的決定為最終決定，不得再向法院提起訴訟。對(duì)于自貿(mào)區(qū)管理過(guò)程中的其他糾紛，該法則在第五部分規(guī)定了具體的訴訟程序。

此外，在新加坡自貿(mào)區(qū)內(nèi)禁止從事零售業(yè)務(wù)，除非得到自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的書(shū)面授權(quán)并依管理機(jī)構(gòu)設(shè)定的相關(guān)條件進(jìn)行。違反前述規(guī)定，首次違反者將被處罰不低于應(yīng)繳納關(guān)稅或國(guó)內(nèi)稅總額十倍的罰金或5000新加坡元(兩者相較，以數(shù)額低者為準(zhǔn))。而對(duì)于兩次及以上再犯者，將給予不超過(guò)應(yīng)繳納關(guān)稅或國(guó)內(nèi)稅總額二十倍的罰金或5000新加坡元(兩者相較，以數(shù)額高者為準(zhǔn))，并處兩年以下有期徒刑。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行加工制造必須得到總理的批準(zhǔn)，相關(guān)批準(zhǔn)將公布于政府公告。對(duì)于其他違反《自由貿(mào)易區(qū)法》的行為均視為犯法行為，對(duì)違法者(包括個(gè)人、公司、公司的代理人)處不超過(guò)5000新加坡元的罰金。

三、對(duì)廣東自貿(mào)區(qū)法律體系建設(shè)的啟示

廣東自貿(mào)區(qū)的設(shè)立目標(biāo)與國(guó)外自貿(mào)區(qū)存在共同點(diǎn)但也存在差異。在差異性方面，就筆者目前的認(rèn)知，認(rèn)為以下兩點(diǎn)尤為值得思考。

1. 在設(shè)立目標(biāo)方面，國(guó)外自貿(mào)區(qū)以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，但廣東自貿(mào)區(qū)的設(shè)立還包括政治利益目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)粵港澳的深度融合。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，就需思考：如何高度協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益和政治利益兩個(gè)目標(biāo)？在這兩個(gè)目標(biāo)產(chǎn)生沖突時(shí)，哪一個(gè)優(yōu)先的問(wèn)題。報(bào)告人認(rèn)為，設(shè)立自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)應(yīng)基于國(guó)家、地區(qū)的具體發(fā)展需要來(lái)確定，在追求經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)之下可以有不同的側(cè)重點(diǎn)。但在自貿(mào)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以法治思維來(lái)推進(jìn)各項(xiàng)具體政策。

2. 在制度建設(shè)方面，廣東自貿(mào)區(qū)還擔(dān)負(fù)著制度創(chuàng)新的使命。廣東自貿(mào)區(qū)的建設(shè)不僅旨形成國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，還承擔(dān)著推進(jìn)改革和提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平“試驗(yàn)田”的歷史使命。希冀通過(guò)自貿(mào)區(qū)的輻射帶動(dòng)功能，實(shí)現(xiàn)粵港澳經(jīng)濟(jì)深度融合，營(yíng)造國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化制度環(huán)境。但國(guó)內(nèi)目前對(duì)“國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化制度環(huán)境”的具體內(nèi)涵或指導(dǎo)原則尚缺少清晰、全面的認(rèn)識(shí)。需要在學(xué)理和實(shí)踐中做出進(jìn)一步的探索。另外，我國(guó)現(xiàn)有法律體系所體現(xiàn)出的經(jīng)濟(jì)開(kāi)放水平與自貿(mào)區(qū)之間尚存在差距，一些基礎(chǔ)性法律無(wú)法像美國(guó)、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家一樣直接適用于自貿(mào)區(qū)。①除適用特別的海關(guān)手續(xù)和關(guān)稅措施以外，美國(guó)的其他地方、州和聯(lián)邦的法律、法規(guī)同樣適用于對(duì)外貿(mào)易區(qū)(包括勞動(dòng)法規(guī)和移民法規(guī))。這些差異性決定了廣東自貿(mào)區(qū)法律體系的建設(shè)工作更為復(fù)雜、繁重。廣東自貿(mào)區(qū)的法律體系不僅要對(duì)自貿(mào)區(qū)的功能、管理體制、監(jiān)管制度做出規(guī)定，也要銜接相關(guān)基礎(chǔ)性法律(如外國(guó)投資法、勞動(dòng)法、出入境管理法、海關(guān)法等)的制定或修訂。

基于廣東自貿(mào)區(qū)的特點(diǎn)，比照美國(guó)、巴西和新加坡等國(guó)外自貿(mào)區(qū)法律規(guī)制的實(shí)踐，試提出以下幾點(diǎn)建議。

一是在自貿(mào)區(qū)管理體制上，廣東自貿(mào)區(qū)應(yīng)采用政府主導(dǎo)模式，但具體片區(qū)的管理機(jī)構(gòu)可基于自身情況探索政府與市場(chǎng)結(jié)合的管理體制。各片區(qū)的管理體制可結(jié)合各自現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，借鑒美國(guó)和新加坡的管理體制模式，在片區(qū)日常管理中探索適當(dāng)引入市場(chǎng)管理機(jī)制。比如，前海蛇口片區(qū)現(xiàn)有兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)：前海管理局和招商局蛇口工業(yè)區(qū)有限公司，為這一探索提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。此外，在自貿(mào)區(qū)的日常管理中，應(yīng)建立社會(huì)力量的參與機(jī)制，以增強(qiáng)決策的合法性和實(shí)施效果?！睹绹?guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)條例》多處規(guī)定強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)和公眾參與。②例如，該條例第400.52條規(guī)定，對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)執(zhí)行秘書(shū)應(yīng)將委員會(huì)做出的申請(qǐng)決定、通知和其他審查事宜在《聯(lián)合公報(bào)》上予以公布，并提供公眾評(píng)價(jià)期。上海自貿(mào)區(qū)依照《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，已成立了“社會(huì)參與委員會(huì)”，以引導(dǎo)區(qū)內(nèi)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織表達(dá)利益訴求，參與試點(diǎn)政策評(píng)估和市場(chǎng)監(jiān)督。

二是在立法模式上，廣東自貿(mào)區(qū)宜采取省級(jí)統(tǒng)一立法模式但在立法中應(yīng)為各片區(qū)保留制度探索空間。廣州南海、前海蛇口、珠海橫琴三個(gè)片區(qū)同屬于廣東自貿(mào)區(qū)及廣東行政區(qū)，應(yīng)保持基礎(chǔ)性法律規(guī)則的一致性。同時(shí)考慮到三個(gè)片區(qū)在地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)、現(xiàn)有管理體系等方面的差異性和廣東自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)性，應(yīng)為各片區(qū)保留制度探索的空間，鼓勵(lì)各片區(qū)進(jìn)行制度創(chuàng)新。為鼓勵(lì)制度創(chuàng)新，在廣東自貿(mào)區(qū)條例中可考慮設(shè)立授權(quán)自貿(mào)區(qū)片區(qū)制度創(chuàng)新的條款并設(shè)計(jì)創(chuàng)新激勵(lì)規(guī)則，包括創(chuàng)新考核機(jī)制和創(chuàng)新免責(zé)。

三是在立法內(nèi)容上，廣東自貿(mào)區(qū)的省級(jí)立法應(yīng)重在為貿(mào)易的自由化、投資的自由化、金融的國(guó)際化和行政的精簡(jiǎn)化提供法律保障。在具體規(guī)則設(shè)計(jì)上，應(yīng)在保障國(guó)家安全和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的基礎(chǔ)上，從降低區(qū)內(nèi)企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本角度，確立具體監(jiān)管制度。如實(shí)施報(bào)關(guān)直通程序、周報(bào)關(guān)制度、一站式審批制度、不同片區(qū)審批互認(rèn)制度等。同時(shí)該立法需要對(duì)如何銜接我國(guó)的外國(guó)投資法、勞動(dòng)法、出入境管理法、海關(guān)法等做出規(guī)定。

最后，該立法的相關(guān)規(guī)定需為其未來(lái)的修訂和后續(xù)實(shí)施條例的制定留下彈性空間。廣東自貿(mào)區(qū)的建設(shè)是一個(gè)不斷探索的過(guò)程，需要根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要和自貿(mào)區(qū)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)法律規(guī)制做出調(diào)整和完善。這也是國(guó)外自貿(mào)區(qū)法律規(guī)制建設(shè)共同的發(fā)展軌跡。①例如迄今新加坡《自由貿(mào)易區(qū)法》已修訂過(guò)9次，美國(guó)《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》已前后修訂過(guò)10次，韓國(guó)政府也曾調(diào)整過(guò)自貿(mào)區(qū)的管理體制，于1973年1月6日解散了馬山自由出口區(qū)管理局和其他工業(yè)區(qū)管理局，設(shè)立了工業(yè)區(qū)管理局，在工商部領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)管理全國(guó)所有自由出口區(qū)的全面開(kāi)發(fā)工作。

[1]林江，范芹.廣東自貿(mào)區(qū)：建設(shè)背景與運(yùn)行基礎(chǔ)[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2015，(3).

[2]蔡春林.廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)的基本思路和建議[J].國(guó)際貿(mào)易，2015，(1).

[3]施冠宇.新加坡自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展概述[J].臺(tái)北：臺(tái)灣思想坦克，2014,(4).

[4]羅雨澤.美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀及啟示[R].北京：調(diào)查研究報(bào)告[2013年第124號(hào)(總4373號(hào))].

[5]邱書(shū)欽.巴西瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)發(fā)展實(shí)踐與借鑒[J].對(duì)外經(jīng)貿(mào)實(shí)務(wù)，2015，(4).

責(zé)任編輯：馬 睿

On the Regulations of Major Overseas Free Trade Zones and Their Implications for China (Guangdong) Pilot Free Trade Zone

Han Yong-hong

(Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510420, China)

This paper classifies the essential characteristics of several major overseas free trade zones as ideal geographical locations, economic benefit-seeking goals, comprehensive industrial structures based on logistics and trade, free trade policy in fields of trade, investment and finance, customs supervision of “Outside the Customs and within the Territory”. Compared with overseas free trade zones, China (Guangdong) Pilot Free Trade Zone demonstrates similarities and differences. Based on those similarities and differences, the construction of its legal system shall emphasize on exploring new rule-designs in the aspects of regulatory mechanism, legislation mode and supervision system.

overseas free trade zones；China (Guangdong) Pilot Free Trade Zone; regulatory mechanism；supervision system

2015-06-18

2015年廣東省人大常委會(huì)委托課題

韓永紅(1976-)，女，黑龍江海林人,廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)副教授、法學(xué)博士，廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地兼職研究員,從事國(guó)際經(jīng)濟(jì)法研究。

D922.29

A

1009-3745(2015)04-0035-09