論信訪法治化的可行性與必要性

成曉娜

(北京市信訪矛盾分析研究中心，北京 100005)

論信訪法治化的可行性與必要性

成曉娜

(北京市信訪矛盾分析研究中心，北京 100005)

信訪制度是基于歷史原因和現(xiàn)實(shí)需要而存在的一項(xiàng)具有中國特色的現(xiàn)代民主政治制度，信訪和法治并不存在對立，信訪制度受法律規(guī)范調(diào)整，同時(shí)，信訪制度也推進(jìn)了我國的法治化進(jìn)程。相對于社會的飛速發(fā)展和不斷變化的形勢而言，信訪法治化建設(shè)還有待進(jìn)一步提高和完善。主要論述了信訪和民主、法治、司法的關(guān)系，以及對信訪的發(fā)展趨勢做了展望。

信訪；民主；法治；司法

依法治國基本方略確立以來，我國法治建設(shè)取得巨大成就，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系基本形成，政府依法行政能力不斷得到提升。信訪制度作為社會主義法治建設(shè)的重要組成部分，在深入貫徹依法治國方略，不斷推進(jìn)信訪法治化方面取得長足進(jìn)步，但相對于社會的飛速發(fā)展，相對于不斷變化的形勢而言，信訪制度法治化建設(shè)還有待進(jìn)一步提高和完善。下面，本文就行政信訪和民主、法治、司法的關(guān)系，以及行政信訪制度的發(fā)展趨勢等方面分析、論述加強(qiáng)和完善信訪法治化建設(shè)這一問題。

一、信訪制度是一項(xiàng)民主政治制度

民主，源于希臘文“人民”(demos)和“權(quán)力”(kratos)兩個(gè)字，原意指人民的權(quán)力，或人民的統(tǒng)治，是指多數(shù)人統(tǒng)治的一種國家制度。民主常用于描述國家政治，民主與獨(dú)裁相對應(yīng)，獨(dú)裁制度下政治權(quán)利高度集中于少數(shù)人手中，而民主政治由廣大人民統(tǒng)治。我國社會主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。

我國的信訪制度是一項(xiàng)具有中國特色的民主政治制度，是黨和政府發(fā)揚(yáng)民主、聯(lián)系群眾、了解民情、接受監(jiān)督的重要渠道。信訪是人民群眾享有的一項(xiàng)合法的民主權(quán)利，人民群眾通過信訪渠道反映情況，提出建議、意見或者投訴請求。信訪制度一方面表明人民群眾通過信訪渠道行使當(dāng)家作主的權(quán)利，另一方面表明了執(zhí)政黨對人民群眾的關(guān)懷之情。

首先，信訪制度在設(shè)立之初就具有深厚的民主因素。信訪制度設(shè)立之初，其目的是通過處理人民群眾的來信來訪，加強(qiáng)政府和群眾的溝通聯(lián)系，滿足人民群眾的合理要求。1957年11月29日，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》中指出，“在我們的國家，人民群眾通過向政府機(jī)關(guān)寫信和要求面談，提出各種要求，表達(dá)各種愿望，對各項(xiàng)工作提出意見，對一些工作人員提出批評，這是人民的一種民主權(quán)利，是人民監(jiān)督政府工作的一種方法?！?/p>

其次，信訪制度是黨和政府授予人民群眾的一項(xiàng)民主權(quán)利。為了更好地了解社情民意，加強(qiáng)政府和人民群眾的聯(lián)系，政府設(shè)立了專職的信訪部門受理群眾的來信來訪。公民、法人或者其他組織通過信訪渠道，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求。政府及相關(guān)部門認(rèn)真處理來信，接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)。這充分體現(xiàn)了政府了解群眾意愿，體察群眾疾苦，解決群眾合理要求的溝通機(jī)制，體現(xiàn)了民主的要求。

再次，信訪具有民主監(jiān)督職能，人民群眾通過信訪渠道行使監(jiān)督權(quán)。人民群眾有權(quán)通過信訪渠道反映情況，提出建議、意見或者投訴請求?！稇椃ā返诙邨l第二款規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！薄缎旁L條例》第三條規(guī)定，“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)做好信訪工作，認(rèn)真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)?！毙旁L制度的監(jiān)督功能是公民通過信訪對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作提出意見、建議或投訴請求，反映情況，是一種民主監(jiān)督。

信訪制度是一種自下而上的監(jiān)督方式，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是監(jiān)督的廣泛性。首先，作為監(jiān)督主體的信訪人包括公民、法人或其他組織。其次，監(jiān)督對象廣泛，主要有行政機(jī)關(guān)及其工作人員，還有其它承擔(dān)公共服務(wù)職能的社會組織和個(gè)人。同時(shí)，信訪問題涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活等各個(gè)方面。二是監(jiān)督的便捷性和經(jīng)常性。信訪人可以采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式反映情況，方便快捷，是一種對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的經(jīng)常性監(jiān)督。三是監(jiān)督的有效性。公民通過批評、建議、控告、檢舉、揭發(fā)、反映情況，有利于對違法違紀(jì)案件的查處提供線索，體現(xiàn)了信訪對公共權(quán)力的有效監(jiān)督。

這些都充分表明，信訪制度是我國民主政治制度的重要組成部分，充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的本質(zhì)特征，認(rèn)真對待人民群眾來信來訪，及時(shí)處理人民群眾反映的情況，提出的意見和建議，以及投訴請求，為人民群眾排憂解難，是黨和政府發(fā)揚(yáng)民主、保障人民當(dāng)家作主地位的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

二、信訪制度和法治的關(guān)系

法治是良法的統(tǒng)治，是指依法治理國家，法律面前人人平等，任何人、團(tuán)體或集體都不能享有超越法律的特權(quán)。依法治國的基本方略，要求發(fā)展民主，健全法制，建設(shè)社會主義法治國家。只有民主國家才有法治。西方社會的法治傳統(tǒng)始于亞里士多德的法治論，他在批評柏拉圖的人治論的基礎(chǔ)上建立起法治論。他對法治作了這樣的注解：“法治應(yīng)該包含兩重意義：已制定的法律應(yīng)獲得普遍的服從；而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”[1]199他明確指出：“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”。法治是一種治國理念，是相對于“人治”而言的，是對法制這種實(shí)際存在的制度的完善和改造。人治強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)力在法律之上，而法治理念正好與其相反，法治強(qiáng)調(diào)法律至上，任何人都要嚴(yán)格遵守法律和依法辦事。民主是法治的前提和基礎(chǔ)，法治是對民主的確認(rèn)和保障。信訪制度是一項(xiàng)重要的民主法治制度，它把社會主義民主和社會主義法治緊密結(jié)合起來。信訪制度是基于歷史原因和現(xiàn)實(shí)需要而存在的一項(xiàng)具有中國特色的現(xiàn)代政治制度，信訪和法治并不存在對立。信訪法治化是形勢發(fā)展的需要，是依法治國的要求，信訪制度受法律規(guī)范調(diào)整，同時(shí)，信訪制度也推進(jìn)了我國的法治化進(jìn)程。依法信訪成為新時(shí)期做好信訪工作的客觀需要和現(xiàn)實(shí)要求。

首先，信訪制度實(shí)現(xiàn)法治化是依法治國的要求。1997年9月，中共十五大提出依法治國基本方略，將過去“建設(shè)社會主義法制國家”的提法改變?yōu)椤敖ㄔO(shè)社會主義法治國家”，突出了對“法治”的強(qiáng)調(diào)?！耙婪ㄖ螄?，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。”2002年11月，黨的十六大提出“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”。2007年10月，十七大提出“全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”。2012年11月，十八大提出“全面推進(jìn)依法治國”。2014年10月，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”在依法治國方略的指導(dǎo)下，“依法信訪”成為信訪工作法治化的重要指導(dǎo)思想。2007年3月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》，明確了新時(shí)期信訪工作的目標(biāo)任務(wù)，提出“推進(jìn)信訪工作的制度化、規(guī)范化、法制化”的要求。這些都為新時(shí)期推進(jìn)信訪工作法治化建設(shè)指明了前進(jìn)方向，提出了明確要求。

其次，信訪制度是由我國法律確認(rèn)的一項(xiàng)制度。目前，我國的信訪法律制度體系逐漸形成，初步形成了以憲法為統(tǒng)帥，以國務(wù)院《信訪條例》為基礎(chǔ)，以部門規(guī)章、地方性立法為主體的信訪法制格局，為信訪活動(dòng)的依法開展提供了法律依據(jù)?！稇椃ā返诙邨l第二款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！钡谒氖粭l規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！迸c此相對應(yīng)，《憲法》還規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和工作人員必須“經(jīng)常保持同人民的聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”，“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理”。這些規(guī)定是信訪制度的憲法依據(jù)。1995 年，國務(wù)院頒布《信訪條例》，對信訪工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置、信訪案件的受理范圍、信訪事項(xiàng)的處理程序作了規(guī)定，這是信訪領(lǐng)域的基本法，自此，信訪工作開始有了正式的法律規(guī)范。2005 年，《信訪條例》修訂之后，信訪制度的程序化、規(guī)范化更加突出。信訪事項(xiàng)的處理是依法按政策進(jìn)行的，公民提出的信訪事項(xiàng)只要于法有據(jù)，訴求合理，其處理都是依據(jù)法律法規(guī)或政策進(jìn)行的。可見，信訪制度受法律調(diào)整，信訪制度本身就是法治化的重要體現(xiàn)，是符合依法治國方略的。作為一項(xiàng)現(xiàn)代政治制度，信訪制度沒有也不可能超越于法律之上。

再次，信訪制度實(shí)現(xiàn)法治化是正確的選擇。信訪法律制度具有如下作用：1)有效保障了信訪人的合法權(quán)利。信訪法律法規(guī)明確規(guī)定了信訪人的權(quán)利和義務(wù)，任何人不得剝奪信訪人的依法信訪活動(dòng)。2)保證了信訪工作的高效開展。信訪法律法規(guī)的出臺，使信訪案件的處理有法可依，各級信訪部門依法解決信訪問題，有利于提高信訪工作效率和辦案質(zhì)量。通過責(zé)任追究，確保了各級信訪部門及其工作人員依法按政策及時(shí)解決信訪問題。3)使信訪事項(xiàng)處理程序得以規(guī)范，有利于提高信訪工作效率，保證了信訪活動(dòng)得以依法有序進(jìn)行。《信訪條例》明確規(guī)定了信訪請求的提出，信訪事項(xiàng)的受理、辦理和督辦，明確了辦理信訪案件的審級，即辦理、復(fù)查和復(fù)核。程序是實(shí)體的保障，信訪工作程序化，一方面確保了信訪事項(xiàng)依法按程序得到妥善處理，信訪工作人員依法辦事，保障了信訪工作的順利開展，有力地推動(dòng)了信訪工作的規(guī)范化、制度化。另一方面，使信訪人明悉信訪工作流程，有利于保障信訪活動(dòng)的順利開展；通過對擾亂信訪秩序和社會秩序的違法行為予以追究，有利于教育引導(dǎo)信訪人以理性合法的方式表達(dá)個(gè)人訴求，形成良好的信訪秩序。4)促進(jìn)了法律和政策的完善。通過信訪渠道，公民可以對法律和政策的制定、修改提出意見和建議，也可以進(jìn)行批評。通過匯集公民的意見、建議，有利于使法律和政策在制定和修改過程中更加科學(xué)合理。5)促進(jìn)了法律的服從。信訪部門通過處理人民來信來訪，依法解決群眾的合理訴求，有利于贏得群眾的信賴，促使群眾對法律的自覺服從。另一方面，信訪群眾對各級政府的違法不當(dāng)行為提出批評建議，有利于督促政府部門糾正工作失誤，促進(jìn)政府自覺遵守法律，依法行政。有些人認(rèn)為，信訪工作靠領(lǐng)導(dǎo)批示解決問題，是“人治”的體現(xiàn)，這是對信訪工作的誤解，在法律法規(guī)和各項(xiàng)政策范圍內(nèi)辦理信訪案件是一項(xiàng)基本要求。信訪工作中可能出現(xiàn)個(gè)別不依法辦案的現(xiàn)象，我國信訪法治化的水平仍需要進(jìn)一步提高，這和信訪立法的不完善有關(guān)，也有實(shí)際工作中執(zhí)行出現(xiàn)偏差所致，不能因此就片面認(rèn)為信訪制度是按領(lǐng)導(dǎo)批示辦案的“人治”制度，進(jìn)而否認(rèn)信訪制度存在的合理性。

可見，信訪制度和法治并不矛盾，信訪制度受國家法律規(guī)范調(diào)整，是實(shí)現(xiàn)公民基本民主權(quán)利的有效方式，是國家的一項(xiàng)民主制度，是社會主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容。

三、信訪制度和司法制度的關(guān)系

17世紀(jì)，英國著名思想家洛克《政府論》的發(fā)表，表明現(xiàn)代意義上的分權(quán)理論初步形成。18世紀(jì)，法國啟蒙思想家孟德斯鳩更進(jìn)一步發(fā)展了分權(quán)理論，在《論法的精神》中提出著名的 “三權(quán)分立”理論。在實(shí)行三權(quán)分立的西方國家里，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分別由不同的部門行使，以達(dá)到分權(quán)制衡的目的，避免集權(quán)主義造成權(quán)力濫用。在中國，實(shí)行的是人民民主專政的人民代表大會制度，人民代表大會是立法機(jī)關(guān)，政府是行政機(jī)關(guān)，法院和檢察院是司法機(jī)關(guān)。由于受行政權(quán)至上的傳統(tǒng)觀念影響，本應(yīng)平衡并列的行政權(quán)和司法權(quán)在現(xiàn)實(shí)社會生活中地位是不平等的，行政干預(yù)司法的情形屢見不鮮。

信訪制度的基本功能主要有兩個(gè)方面：一是政治參與和民主監(jiān)督，即公民有權(quán)對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作提出批評和建議。二是糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)，即公民有權(quán)對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為向信訪部門提出申訴、控告或檢舉。近些年來，信訪的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)功能頗受質(zhì)疑，認(rèn)為其是“人治”的一種體現(xiàn)，和社會主義法治建設(shè)相沖突。進(jìn)而認(rèn)為，信訪的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)功能與司法制度是相矛盾的，大量原本應(yīng)通過司法渠道解決的問題涌入了信訪渠道，是對司法權(quán)威的損害，與正常的法律制度相矛盾，是與我國依法治國基本方略和民主法治建設(shè)相違背的，弱化甚至取消信訪的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)功能成為爭議的焦點(diǎn)。下面，我們對信訪和司法的關(guān)系做一個(gè)比較系統(tǒng)的梳理。

(一)信訪制度和司法制度在理論上的關(guān)系

司法(Justice)，又稱法的適用，是指國家司法機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，具體運(yùn)用法律處理案件的專門活動(dòng)。在我國，司法機(jī)關(guān)包括法院和檢察院。司法途徑是解決糾紛和實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的主要途徑。信訪制度所具有的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)功能與司法制度相類似，二者在理論上并不存在矛盾。

首先，信訪制度與司法制度均是法治框架內(nèi)的制度。信訪活動(dòng)依法進(jìn)行，和我國建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)是一致的。法律明確規(guī)定了信訪和司法各有受理范圍，《信訪條例》第十四條和第二十一條均明確規(guī)定，信訪機(jī)構(gòu)的受理范圍界定在對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為上，對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，信訪機(jī)構(gòu)不予受理。這就從法律上排除了信訪與司法沖突的可能。

其次，從社會整體的糾紛解決途徑而言，要構(gòu)建多元矛盾糾紛解決機(jī)制。司法訴訟是解決糾紛的最重要和最權(quán)威的途徑，但并不是唯一途徑，人民調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、信訪等都是解決社會糾紛的有效方式，公民有權(quán)擇一行使。而且，由于司法訴訟本身也存在弊端，以及社會糾紛的多樣性和當(dāng)事人需求的差異，訴訟也不應(yīng)該成為解決糾紛的唯一途徑。應(yīng)健全多元矛盾糾紛解決機(jī)制，從多種渠道解決糾紛，分散化解社會風(fēng)險(xiǎn)，社會糾紛解決機(jī)制才能良性運(yùn)轉(zhuǎn)。不能因?yàn)楣襁x擇了信訪這種解決問題直接、成本較低的救濟(jì)渠道，就得出信訪和司法相矛盾的結(jié)論。

最后，司法并不能解決所有的社會矛盾和問題。由于立法空白，一些歷史遺留問題如平反冤假錯(cuò)案、企業(yè)改制等，通過司法訴訟來解決是無法可依的，如果要求其必須處理這些糾紛，導(dǎo)致其職責(zé)權(quán)限的無限擴(kuò)充，也容易導(dǎo)致因無法可依出現(xiàn)類似案件不同的處理結(jié)果，從而削減司法權(quán)威。相比起司法訴訟，通過信訪途徑解決這類糾紛更加便捷有效。而且，由于受案數(shù)量巨大，已經(jīng)給司法機(jī)關(guān)造成很大壓力，如果把所有的糾紛都交給司法機(jī)關(guān)來解決，將遠(yuǎn)超出其承受能力，難以保障案件的質(zhì)量和解決效率。

信訪和行政訴訟、行政復(fù)議關(guān)系比較密切，都受理與行政機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)行為有關(guān)的行政糾紛。由于涉法涉訴信訪和信訪工作密切，下面先就涉法涉訴信訪概念做一個(gè)解釋。2005年2月，中央政法委印發(fā)了《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》(政法[2005]9號)，第二條明確規(guī)定：“涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件?！?004年4月，最高人民法院在長沙召開的全國涉訴信訪工作會議上，首次提出了涉訴信訪的概念，目的是將法院涉訴信訪與其他信訪區(qū)別開來。2011年5月，最高人民法院出臺《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》。涉訴信訪是指那些應(yīng)被人民法院受理、或者是經(jīng)人民法院立案受理、開庭受理或強(qiáng)制執(zhí)行的案件當(dāng)事人和案件以外的第三人，對法院的判決或裁定不滿意，當(dāng)事人通過各級國家機(jī)關(guān)和人民法院信訪渠道，采取告訴、申訴的方法，要求維持、撤銷、變更人民法院裁判結(jié)果，督促履行或制止履行執(zhí)行的內(nèi)容的來信來訪行為。涉法涉訴信訪這一概念包含涉訴信訪與涉法信訪兩個(gè)不同的屬概念，其中，涉訴信訪針對的主體僅為各級人民法院，而涉法信訪針對的主體除各級人民法院外，還包括各級公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。2014年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》中明確指出，實(shí)行訴訟與信訪分離制度。把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來，由政法機(jī)關(guān)依法處理。各級信訪部門對到本部門上訪的涉訴信訪群眾，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其到政法機(jī)關(guān)反映問題；對按規(guī)定受理的涉及公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的涉法涉訴信訪事項(xiàng)，收到的群眾涉法涉訴信件，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)同級政法機(jī)關(guān)依法處理。

《信訪條例》第十四條規(guī)定了行政信訪的受理范圍：“信訪人對下列組織、人員的職務(wù)行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務(wù)行為，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)：(一)行政機(jī)關(guān)及其工作人員；(二)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員；(三)提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；(四)社會團(tuán)體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機(jī)關(guān)任命、派出的人員；(五)村民委員會、居民委員會及其成員。對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！?/p>

第二十一條也明確規(guī)定：“對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪工作機(jī)構(gòu)不予受理。”可見，在理論上，信訪和行政復(fù)議、行政訴訟的受理范圍涇渭分明。

(二)信訪制度和司法制度在工作中的關(guān)系

在實(shí)際工作中，信訪的受理范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律規(guī)定，信訪救濟(jì)的邊界相對模糊?！缎旁L條例》第十四條和第二十一條規(guī)定了信訪的受理范圍，即對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為反映情況，提出建議、意見，或者對其進(jìn)行投訴的信訪行為進(jìn)行受理，對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，不予受理。其目的是將信訪事項(xiàng)分流，減輕信訪工作的壓力，避免同一事項(xiàng)的重復(fù)受理，節(jié)省成本支出。但在實(shí)際工作中，信訪的受理范圍遠(yuǎn)比法律規(guī)定的廣泛，實(shí)際上與其他救濟(jì)制度存在功能互替關(guān)系。

首先，實(shí)踐中信訪受理的事項(xiàng)遠(yuǎn)比上述范圍更為廣泛，包括了社會生活的方方面面。例如，由于在我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的大量問題缺乏法律依據(jù)，或者法律不完善，如當(dāng)前信訪中突出的問題主要集中在房屋拆遷、土地征用、勞資糾紛、企業(yè)改制、職工下崗等，當(dāng)事人通過司法渠道不能得到有效救濟(jì)時(shí)，就不得不轉(zhuǎn)而尋求信訪途徑以求解決。換言之，雖然應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)司法救濟(jì)制度的完善，但當(dāng)公民用司法救濟(jì)仍無法獲得公正的權(quán)利保障時(shí)，繼續(xù)保留信訪這一“底線救濟(jì)”的權(quán)利就顯得尤為必要。

其次，長期以來，信訪的受理范圍涵蓋了行政復(fù)議和行政訴訟。隨著涉法涉訴信訪明確規(guī)定實(shí)行信訪和訴訟分離制度，對依法應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議、行政訴訟解決的信訪事項(xiàng)，信訪機(jī)構(gòu)也逐漸從開始采取的予以受理到不再受理轉(zhuǎn)變。值得注意的是，公民“信訪不信法”現(xiàn)象與現(xiàn)階段司法權(quán)利救濟(jì)的不足、公民的厭訟心理和事實(shí)上行政權(quán)優(yōu)于司法權(quán)等因素有關(guān)。

(三)應(yīng)合理界定信訪、行政復(fù)議和行政訴訟受理案件的范圍

行政糾紛在信訪、行政復(fù)議和行政訴訟之間應(yīng)合理分流，實(shí)現(xiàn)三者的有效銜接，這樣，既可以彌補(bǔ)行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院受理案件的嚴(yán)重不足，又可以緩解信訪機(jī)構(gòu)信訪量過大的壓力，有利于樹立司法權(quán)威，進(jìn)一步完善行政復(fù)議和司法制度。

1.信訪與行政復(fù)議、行政訴訟的關(guān)系

首先，我們來比較行政信訪與行政復(fù)議、行政訴訟這三種行政糾紛解決制度的關(guān)系。

(1)行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系：行政復(fù)議和行政訴訟的功能是解決公民與行政機(jī)關(guān)的糾紛，為公民提供公法上的權(quán)利救濟(jì)。行政復(fù)議是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的解決爭議的制度，使侵害公民權(quán)利的行政活動(dòng)在行政系統(tǒng)內(nèi)部得到解決和糾正，有利于行政系統(tǒng)內(nèi)部對違法不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行自我糾正和自我監(jiān)督，也有利于為法院減負(fù)，有效分流行政糾紛，減少行政訴訟案件的受理。

關(guān)于行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系，主要有如下三種：一是行政復(fù)議終局型，行政復(fù)議決定為最終裁決。二是行政復(fù)議前置型，行政糾紛應(yīng)先申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服，可向人民法院提起行政訴訟。三是行政復(fù)議選擇型，當(dāng)事人可以選擇先行提起行政復(fù)議，也可以不提起行政復(fù)議，直接提起行政訴訟。行政復(fù)議和行政訴訟均采用列舉方式規(guī)定了案件受理范圍，2015年5月，新修訂的《行政訴訟法》開始實(shí)施，第十二條擴(kuò)大了案件受理范圍，和行政復(fù)議受理范圍相當(dāng)。

(2)信訪和行政復(fù)議的關(guān)系：由于信訪工作的實(shí)際受理范圍廣泛，導(dǎo)致行政復(fù)議的利用率不高，二者在互動(dòng)和銜接上存在明顯不足。對于行政復(fù)議終局型的行政糾紛，如果當(dāng)事人不服生效的行政復(fù)議裁決，由于無法進(jìn)入行政訴訟渠道，在實(shí)踐中有可能導(dǎo)致回流到信訪部門。

(3)信訪和行政訴訟的關(guān)系：行政訴訟和信訪都可以受理行政糾紛，《行政訴訟法》規(guī)定的受理范圍有限，很多行政糾紛案件進(jìn)不了行政訴訟渠道。即使對于法律明確規(guī)定屬于法院管轄的行政糾紛，出于對司法的不信任和厭訟心理，以及司法的專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、費(fèi)用較高等原因，當(dāng)事人往往選擇對當(dāng)事人沒有專業(yè)技術(shù)要求、不收取費(fèi)用、門檻較低的信訪途徑尋求解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每個(gè)法院每年受理的行政案件不足30件，數(shù)量明顯不足。這里有公民的厭訴心理，尤其是對“民告官”缺乏信心，也與法院不能、不愿受理行政案件有重要關(guān)系。因此，本應(yīng)通過行政訴訟解決的糾紛又被迫回流到信訪部門，信訪部門不得不受理一部分由行政訴訟管轄的行政案件。

2.信訪、行政復(fù)議和行政訴訟的合理分流與銜接

相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定了信訪、行政復(fù)議和行政訴訟受理案件的范圍。如《信訪條例》第十四條、第二十一條均明確規(guī)定，已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪不予受理。2014年發(fā)布的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》中也明確指出，實(shí)行訴訟與信訪分離制度。把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來，由政法機(jī)關(guān)依法處理。下面，分三種情形分析信訪、行政復(fù)議和行政訴訟如何實(shí)現(xiàn)合理分流和有效銜接的問題。

(1)未經(jīng)過行政復(fù)議、行政訴訟的行政糾紛

對屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍的行政糾紛，在進(jìn)入行政復(fù)議或行政訴訟之前，當(dāng)事人直接進(jìn)行信訪的情形?！缎旁L條例》第十四條、第二十一條及相關(guān)法律明文規(guī)定，這類糾紛信訪不予受理。

但本文認(rèn)為，在進(jìn)入行政復(fù)議或行政訴訟之前，公民對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為進(jìn)行投訴，應(yīng)允許進(jìn)行信訪。一方面，對于公民而言，相比較行政訴訟、行政復(fù)議而言，信訪途徑是一種更加簡便可行的權(quán)利救濟(jì)方式；另一方面，對于行政系統(tǒng)內(nèi)部而言，對違法不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行內(nèi)部處理，有利于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和糾紛化解。因此，有必要對《信訪條例》第十四條、第二十一條相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改：“對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為進(jìn)行投訴，信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)予以受理。當(dāng)事人有權(quán)在信訪和行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)方式之間做出選擇?！?/p>

(2)已進(jìn)入行政復(fù)議、行政訴訟審理程序的行政糾紛

已經(jīng)依法進(jìn)入行政復(fù)議、行政訴訟程序，但尚未審結(jié)的行政糾紛，當(dāng)事人同時(shí)到信訪機(jī)構(gòu)尋求救濟(jì)，對于這種情形，信訪機(jī)構(gòu)不予受理，以避免重復(fù)受理而造成的不必要的資源浪費(fèi)，也有利于維護(hù)行政復(fù)議和司法訴訟的獨(dú)立性和權(quán)威性?！缎旁L條例》第二十一條明確規(guī)定：對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，信訪機(jī)構(gòu)不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。

(3)行政復(fù)議、行政訴訟已經(jīng)審理終結(jié)的行政糾紛

通過行政復(fù)議和行政訴訟已經(jīng)審理終結(jié)的行政糾紛，公民不滿行政復(fù)議決定和行政訴訟裁判，轉(zhuǎn)而通過信訪進(jìn)行申訴。從法律角度而言，對行政復(fù)議的處理結(jié)果不滿，除復(fù)議終局以外，可提起行政訴訟；行政訴訟業(yè)已審理終結(jié)，當(dāng)事人不服處理結(jié)果，應(yīng)通過司法申訴途徑解決。從理論上講，信訪機(jī)構(gòu)不應(yīng)受理這類經(jīng)過復(fù)議終局和生效訴訟裁判的行政糾紛案件，以確保行政復(fù)議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，以及司法救濟(jì)的終局性和權(quán)威性。

總之，信訪和行政復(fù)議、行政訴訟實(shí)行“訴訪分離”，屬于行政復(fù)議、行政訴訟受理案件范圍的，信訪不予受理。

四、信訪制度在民主法治建設(shè)進(jìn)程中的發(fā)展趨勢

關(guān)于信訪制度未來將何去何從，是廢除還是加強(qiáng)信訪制度，近年來爭論頗多。2007年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》指出，當(dāng)前要依法規(guī)范信訪秩序，依法規(guī)范信訪行為，推進(jìn)信訪工作的制度化、規(guī)范化和法制化?？梢姡瑢π旁L制度不是加強(qiáng)或廢除，而是應(yīng)依法規(guī)范。2007年10月，黨的十七大明確提出要“妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制?！秉h的十八大報(bào)告也指出：“建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度。”十八屆四中全會提出：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果?！?/p>

(一)應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和完善信訪制度

新中國成立60 多年來，信訪制度逐步健全發(fā)展，在政府和人民群眾之間起到了良好的溝通作用，有利于發(fā)揚(yáng)人民群眾的政治參與和民主監(jiān)督功能，有利于解決社會矛盾和問題，對社會主義民主法治建設(shè)起到了良好的推動(dòng)作用。

改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，既給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來巨大活力，社會矛盾也日益凸顯，大量社會矛盾和問題通過信訪渠道反映出來。社會矛盾和問題是客觀存在的，信訪問題是回避不了的，必須暢通信訪渠道，不斷規(guī)范和完善信訪制度。雖然目前信訪制度有許多不完善的地方，但并不能因此否認(rèn)其存在的合理性。信訪制度將以其特有的功能作用和價(jià)值追求，繼續(xù)存在于中國特色社會主義民主法治架構(gòu)中，并在職能定位、體制機(jī)制、立法等方面更加完善，在推進(jìn)社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的實(shí)踐中發(fā)揮更大作用。

(二)應(yīng)進(jìn)一步完善信訪的政治參與和民主監(jiān)督功能

大量歷史事實(shí)證明，人民是歷史的創(chuàng)造者，統(tǒng)治者如果脫離群眾，漠視甚至侵害人民的合法利益，必然會喪失統(tǒng)治地位。2007年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》對新時(shí)期信訪工作的定位是：信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分。做好信訪工作，對于發(fā)展社會主義民主政治，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)尤其是干部作風(fēng)建設(shè)，密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會具有十分重要的意義。信訪工作是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁，傾聽群眾呼聲的窗口、體察群眾疾苦的重要途徑，在正確處理人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中發(fā)揮著重要作用。

對于人民群眾而言，通過信訪渠道，反映情況，提出建議和意見，對政府及其工作人員的職務(wù)行為進(jìn)行外部監(jiān)督，有利于促進(jìn)政府依法行政，改進(jìn)工作，進(jìn)一步提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策的水平，推進(jìn)社會治理的進(jìn)一步完善，有效發(fā)揮人民群眾的政治參與和民主監(jiān)督功能。信訪是人民群眾的一項(xiàng)合法權(quán)利。信訪制度將繼續(xù)發(fā)揮其政治參與和民主監(jiān)督功能，并不斷得到發(fā)展和完善。

(三)科學(xué)界定信訪和司法的關(guān)系，不斷提高信訪法治化水平

改革開放以來，我國的法制建設(shè)得到恢復(fù)和發(fā)展，并不斷完善，中國特色社會主義法律體系基本形成。作為社會主義法治建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，信訪制度建設(shè)在深入貫徹依法治國方略、不懈推進(jìn)信訪工作法治化方面有了長足進(jìn)步，但相對于依法治國方略的總體要求而言，相對于不斷發(fā)展變化的形勢和任務(wù)而言，人民信訪制度建設(shè)在推進(jìn)法治化上還有大量的工作要做。[2]18《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》明確提出了推進(jìn)信訪工作“制度化、規(guī)范化、法制化”的目標(biāo)要求，為新時(shí)期信訪工作不斷提高法治化水平指明了方向。

在現(xiàn)代社會，被人類經(jīng)驗(yàn)認(rèn)可的主流權(quán)利救濟(jì)制度是司法中心主義下的訴權(quán)模式，它是人類文明的成果，是權(quán)利救濟(jì)獲得普遍性和終極性解決的機(jī)制，即要確立“司法的最終性”。[3]在法治健全社會，司法途徑是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利救濟(jì)最為基本的方式，司法判決的效力具有終局性。要逐步完善司法制度，以及仲裁、調(diào)解、行政復(fù)議等多元糾紛解決機(jī)制，建立起以司法權(quán)為核心的權(quán)利救濟(jì)體系。信訪制度作為一種糾紛解決機(jī)制，應(yīng)充分發(fā)揮其解決糾紛和權(quán)利救濟(jì)的功能，科學(xué)界定信訪案件的受理范圍，依法按政策解決信訪問題，實(shí)行“訴訪分離”，避免行政干預(yù)司法的情形出現(xiàn)，保持司法獨(dú)立，不斷推動(dòng)信訪工作法治化水平，在建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮更大作用。

[1]亞里士多德.政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，1983.

[2]張恩璽.中國特色社會主義民主法治條件下的人民信訪制度[J].信訪與社會矛盾問題研究,2012,(2):18.

[3]應(yīng)松年.完善我國的行政救濟(jì)制度[J].江海學(xué)刊,2003,(1):122.

責(zé)任編輯：林 衍

On the Feasibility and Necessity of the Rule of law in Letters and Visits System

Cheng Xiao-na

(Beijing Conflicts Analysis and Research Institute of Letters and Visits to Government, Beijing 100005, China)

Letters and visits system, founded on the historical reasons and practical needs, is a modern democratic political system with Chinese characteristics. It is not opposite to the rule of law. On one hand, the letters and visits system can be adjusted by laws and regulations. On the other hand, the letters and visits system also promotes the process of the rule of law in China. Compared with the rapid development of the society and the changing situation, the construction of the rule of law in letters and visits system needs to be further improved and perfected. This paper mainly discusses the relationship between the letters and visits and the democracy, the rule of law, the administration of justice, and the developing trend of the letters and visits

letters and visits; democracy; the rule of law; the administration of justice

2015-06-12

成曉娜(1978-)，女，河北保定人，法學(xué)博士，北京市信訪矛盾分析研究中心工作人員。

D632.8

A

1009-3745(2015)04-0020-08