從 “ 法律賦權(quán)”到 “ 法律賦能”:突破一線工人勞動收入偏低的制度困局*

楊 欣

(中國勞動關系學院 法學系，北京 1 00048)

2004年我國收入分配改革啟動調(diào)研，改革的背景是勞動收入份額在GDP總量中比例偏低，且收入之間差距失衡。以工資收入為例，改革開放以來，工資總額占GDP的比重一直在下降。在低總額中，工資收入內(nèi)部尚存在著“過高”與“過低”的分化，前者如國企高管，年薪可達上千萬，后者如一線工人，特別是農(nóng)民工，長期處于低收入狀態(tài)，“收入分配不平等已成為導致社會不公的重要根源”。［1］2006年發(fā)改委提出 《收入分配改革草案》，基本思路為“控高、擴中、提低”，2013年國務院批轉(zhuǎn)《關于深化收入分配制度改革的若干意見》，方案的主線依然是“控高、擴中、提低”。其中， “提低”是重點，在“提低”的“四類對象”中，企業(yè)的一線職工，特別是私營的勞動密集型中小企業(yè)中的工人被認為是一類，［2］其收入的提高應主要通過提高工資收入來實現(xiàn)，“有勞動收入的勞動者不應該成為二次分配的針對對象?！保?］

如何在初次分配環(huán)節(jié)提高一線工人的勞動收入?學界多有討論也有諸多建議。本文認為，原因的探究有必要先于建議本身，只有從制度上“發(fā)現(xiàn)”工人如何淪為“提低”的對象，方可能“對癥下藥”，畢竟作為國家的“領導階級”，一線工人在收入方面曾是被羨慕的對象。在原因探究方面，不同的學科有不同的進路，本文借鑒了美國憲法學者勞倫斯˙卻伯的“法律結(jié)構(gòu)”理論。勞倫斯˙卻伯認為現(xiàn)行秩序不過是以往法律運行的結(jié)果，法律結(jié)構(gòu)既包括靜態(tài)的法律制度，也包括法律與社會之間的互動，一旦法律偏離了社會秩序的真實狀態(tài)，則可能形成扭曲的法律空間，從而導致當下甚或以后某一群體權(quán)利的失保護。［4］本文將在法律結(jié)構(gòu)的框架下考察法律對工人低收入的影響，在此基礎上，探討提高一線工人勞動收入的法治化路徑。

需要說明的是，為聚焦研究對象，本文沒有采取《勞動法》意義上的“勞動者”概念，而直接采用《憲法》層面的“工人”一詞，在工人群體方面，特別聚焦于一線工人中的原國企職工和農(nóng)民工，他們是一線工人的主力，將前者概稱為“老工人”，后者概稱為“新工人”，從而將討論直接引向低收入的工人群體。

一、轉(zhuǎn)型時期法律對工人低收入的初始“形塑”

(一)法律對“老工人”低收入形成的影響

第二次法律“形塑”起始于國企改制。在“摸著石頭過河”的思路之下，國家以行政立法，甚至級別更低的規(guī)范性文件為國企改制提供合法性依據(jù)，這種改革進路摒棄了全國人大立法所必須的征求意見和多方利益參與程序，更具效率和靈活性，負面影響是“老工人”在改革中沒有法定的參與和表達渠道，其利益難以被改革方案充分考慮。改革最先涉及的是法定工資，1985年，全國統(tǒng)一的企業(yè)工資等級標準被取消，國家對國營企業(yè)實行工效掛鉤辦法，企業(yè)享有內(nèi)部分配自主權(quán)，“管理者”角色開始彰顯。之后，涉及的是企業(yè)“經(jīng)營權(quán)”。1988年國務院先后出臺了《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責任制暫行條例》、《全國所有制工業(yè)小型企業(yè)租賃經(jīng)營暫行條例》，國有企業(yè)在“國家”這個虛位經(jīng)營者之外，有了真實的“個人”承包者或租賃者。最后，企業(yè)的“所有權(quán)”被觸及。由于承包制無法擺脫“傳統(tǒng)體制的陷阱”，［6］進入20世紀90年代后，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)重組成為改革思路的主流，國企出售最初沒有任何法律、行政法規(guī)甚至規(guī)章層面的依據(jù)，而僅憑政府內(nèi)部制定的“規(guī)范性文件”，出售引發(fā)的國有資產(chǎn)流失以及職工規(guī)模性“下崗”遭到多方質(zhì)疑，如185名學者曾聯(lián)合上書認為國企出售違反《憲法》第6、7、12條。［7］面對質(zhì)疑，2004年國資委、財政部聯(lián)合出臺了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，其中第29條要求“在轉(zhuǎn)讓方案中要有經(jīng)企業(yè)所在地勞動保障行政部門審核的職工安置方案”及“拖欠職工債務的處理方案”，但《辦法》未對“安置方案”或“處理方案”設定強制性職工權(quán)益保護標準。

跨度20余年的國企改制，徹底改變了第一次法律“形塑”之下“老工人”的法律地位。首先，“老工人”所處的勞動關系發(fā)生了根本性變化，他們從與國家之間的超穩(wěn)定勞動關系 (國家設定工資等級)，轉(zhuǎn)換為與企業(yè)之間的勞動合同關系。其次，“老工人”的勞動權(quán)受到根本性影響。從上世紀80年代起，“老工人”經(jīng)歷了規(guī)模性的實質(zhì)性失業(yè) (官方說法是“下崗”)。在失業(yè)過程中，由于參與權(quán)的缺乏，其既有勞動價值被“經(jīng)濟性”的裁減，第一次法律“形塑”對其“職業(yè)能力”的消極影響等并未被充分考慮，“老工人”在未得到原有勞動價值的充分補償和有效的再就業(yè)培訓的情況下被迫流入勞動力市場，由于年齡及技能等方面的原因，只能成為勞動力市場的低端勞動者，受雇于勞動密集型中小企業(yè)， “工人陷入了兩種制度之間的斷裂之中”。［8］

(二)法律對“新工人”低收入形成的影響

新中國成立初期，“居住和遷徙的自由”尚是憲法權(quán)利 (1954年《憲法》第90條第2款)，但這種權(quán)利僅存續(xù)了不足4年時間，為了服從于國家“以農(nóng)村補給城市”的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，1958年1月，全國人大常委會通過并以國家主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，此后一直沒有恢復。［9］

戶口政策的松動起始于1978年改革開放對勞動力的需求以及人口大量流動的事實。流動的農(nóng)民工被看作“人口紅利”，1985年7月，公安部頒布了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留。自此，8千萬甚至1億2千萬農(nóng)民每年開始在全國范圍內(nèi)像候鳥一樣的大規(guī)模定期遷徙，從根本上改變了工人群體的結(jié)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，目前在職工比重中，國有單位所占比重不足20%，城鎮(zhèn)集體單位只有5%左右，城鎮(zhèn)其他所有制單位占到5%，農(nóng)民工占到了70%左右。一些行業(yè)農(nóng)民工，如建筑業(yè)占到近90% 。［10］

值得注意的是，戶口政策僅是松動，其允許農(nóng)民有條件的轉(zhuǎn)為城市戶口，允許農(nóng)民有條件的流動，但并未取消。由于戶口與勞動就業(yè)、醫(yī)療、教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置等方面緊密相連，以戶口為基礎又衍生出許多分割城鄉(xiāng)的具體規(guī)定，它們構(gòu)成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。［11］這導致“新工人”可以選擇的行業(yè)有限，其就業(yè)的往往只能是勞動密集型的中小企業(yè)，或者“勞務派遣”行業(yè)。由于我國正值就業(yè)轉(zhuǎn)移期，大量涌入的“新工人”不可避免地遭遇“低工資陷阱”。

二、法律在提高工人收入方面的“賦權(quán)”努力與結(jié)構(gòu)性消減

(一)以“事前勞動規(guī)制”為主線的賦權(quán)進路

在提高低收入群體的勞動收入方面，有兩種基本的政策選擇:“事后收入補償”與“事前勞動規(guī)制”?！笆潞笫杖胙a償”依賴于國家財政資源，由國家向低收入的工人群體在事后給予經(jīng)濟幫助。有觀點認為，“這樣的補償政策是帶有對低工資工種進行工資補助性質(zhì)的，這樣對低工資工種采取溫存的態(tài)度，將會產(chǎn)生負效果”。［12］出于類似的考慮，我國對于處于勞動力市場低端的老工人和新工人，采取了以“事前勞動規(guī)制”為主線的“賦權(quán)”進路，通過立法設立最低工資基準，構(gòu)建工資集體協(xié)商框架，規(guī)范工時、加班工資等，保障一線工人的基本勞動收入。

最低工資為法定賦權(quán)，1993年原勞動部發(fā)布了《企業(yè)最低工資規(guī)定》，首次在國家層面界定了“最低工資”;截止2014年1月，上海月最低工資標準達到1620元，系全國最高;而小時最低工資標準最高的為北京和新疆，均為15.2元。最低工資已成為法律層面保障一線工人勞動收入的基本手段。

集體合同工資是集體勞動關系下通過集體協(xié)商達成的合意，我國集體合同制度由1992年《工會法》創(chuàng)立，2000年原勞動和社會保障部出臺《工資集體協(xié)商試行辦法》，2003出臺《集體合同規(guī)定》。從近年的發(fā)展看，我國集體合同簽訂率和覆蓋率都呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢。［13］

李國瑞(通信作者) 男,1980年7月出生,山西夏縣人,博士,副教授,碩士生導師,畢業(yè)于北京工業(yè)大學,美國弗吉尼亞理工學院暨州立大學訪問學者,主要研究方向為物聯(lián)網(wǎng)、優(yōu)化算法.

在最低工資和集體合同工資之外，最主要的工資形式是協(xié)議工資，協(xié)議工資是勞動合同的法定內(nèi)容之一，但要受到勞動法關于最低工資、工時、休假、加班費等方面的規(guī)制。這里的“協(xié)議”主要指勞動者有接受或不接受的權(quán)利，以及一定程度上的討價還價權(quán)。協(xié)議工資水平主要取決于勞動力市場供需狀況以及勞動力的職業(yè)能力。

(二)賦權(quán)努力的結(jié)構(gòu)性消減

1.勞動立法的多重目標對賦權(quán)努力的消減

改革開放初期，“發(fā)展經(jīng)濟”成為國家首選的政策目標，客觀上要求國家有充足的勞動力供給，有開放的勞動力市場;與此同時，國家“虛位”主體的隱退以及雇傭關系的形成客觀上也提出了以法律規(guī)范勞動關系的需求，因此與改革開放同步，勞動立法被提至日程，立法的目的在于“保護勞動者的合法權(quán)益”，同時“調(diào)整勞動關系，建立和維護適應社會主義市場經(jīng)濟的勞動制度，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步”(《勞動法》第1條)，這二個目標之間有統(tǒng)一的一面，也有對峙的一面，如果在政策取向上經(jīng)濟發(fā)展占更高權(quán)重，則“賦權(quán)”難免會被打折扣。

這種情況首先反映在最低工資方面，由于最低工資被部分經(jīng)濟學家認為具有“降低企業(yè)競爭力”以及“降低就業(yè)”的負面作用，［14］有可能影響經(jīng)濟發(fā)展的首要政策目標，在地方政府作為最低工資實際制定主體的情形下，因中央將GDP作為對地方政府首要的考核指標，導致地方政府的博弈趨向是制定低于周邊地域的工資水平，以吸引企業(yè)投資，這導致我國最低工資總體水平不高，統(tǒng)計表明，“1996－2009年我國平均最低工資與平均工資的比率顯示出不斷下降的趨勢，說明最低工資的增長速度遠遠低于平均工資的增長速度，低收入勞動者的工資水平遠遠低于其他收入階層?！保?5］

其次，就集體合同工資而言，其水平高低在理論上依賴于勞動三權(quán):團結(jié)權(quán)、團體交涉權(quán)、團體爭議權(quán)。其中，爭議權(quán)是后盾，其以罷工權(quán)為核心。根據(jù)德國聯(lián)邦勞動法院的觀點，沒有罷工權(quán)，勞資談判就不啻為“集體乞討”。［16］由于罷工權(quán)被認為影響投資環(huán)境、產(chǎn)業(yè)和平且涉及政治穩(wěn)定，我國《勞動法》、《工會法》、《集體合同規(guī)定》等均未授權(quán)工會此項權(quán)利。法律賦權(quán)的不足使一線工人無法與用人單位形成平衡的“力的對抗”，無法以自治的方式爭取較高的工資水平，［17］政府的主導性介入僅能保證集體合同數(shù)量的形式提升，對提高工人收入作用有限。［18］

2.執(zhí)法對賦權(quán)努力的消減

研究表明經(jīng)濟績效是官員晉升的重要變量，［19］由于法律賦權(quán)被認為增加了企業(yè)的投資成本，可能影響招商引資，因此，地方政府在執(zhí)行傾斜性保護的勞動立法方面，總體趨向消極。首先，對于最低工資，地方政府沒有動力監(jiān)督最低工資的執(zhí)行。①根據(jù)中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所在上海、武漢、沈陽、福州和西安五個城市進行的勞動力調(diào)查，以小時最低工資的覆蓋率計算，外來勞動力小時最低工資的覆蓋率僅為48%。地方政府的消極執(zhí)法反向縱容了企業(yè)怠于遵守最低工資規(guī)定，這些因素共同改變了最低工資立法的實施環(huán)境，削弱了最低工資制度作為勞動者基本權(quán)益“保護器”的作用和減輕貧困、促進效率的基本功能。［20］其次，就集體合同工資而言，政府主導推進的集體合同形式重于內(nèi)容，“不論是企業(yè)層級的集體合同，還是區(qū)域性或行業(yè)性集體合同，絕大部分用的都是上級工會下發(fā)的集體合同樣本。在合同形式以及具體條款上，大量照搬照抄法律法規(guī)，很少有按照企業(yè)或區(qū)域、行業(yè)的特殊性進行細化的條款?！保?1］最后，執(zhí)法的消極甚至對協(xié)議工資發(fā)生影響，企業(yè)往往比照最低工資制定工資標準，在一些行業(yè)，例如建筑業(yè)，協(xié)議工資還面臨給付困境，雖然從中央到地方出臺了一系列政策法規(guī)，從建立專用賬戶，到發(fā)放形式，無所不包，但這些法律和政策在執(zhí)行中無一例外被架空，建筑業(yè)幾乎沒有按月發(fā)放工資的，［22］在無責任追究的情況下，這幾乎成為行規(guī)。

(三)后果誘發(fā)

立法的猶疑與執(zhí)法的消極，使得法律對工人低收入的初始形塑難以得到有效矯正，這至少會催生三個漸進的后果，一是一線工人的收入長期偏低，根據(jù)“全國農(nóng)村固定觀察點系統(tǒng)”調(diào)查，2003年至2006年間，中國農(nóng)民工人均月工資由781元增加到953，但這僅相當于城鎮(zhèn)單位在崗職工月均工資的45%;［23］二是長期的低收入加之“法律形塑”前后的反差，使得“老工人”很容易產(chǎn)生“被剝奪感”，［24］“新工人”則感覺被邊緣化;三是這種“被剝奪感”與“被邊緣化”為“階級的再形成”提供了土壤，學者考察認為，我國工人階級的“再形成”已經(jīng)啟動，［25］提高一線工人的勞動收入已不單純具有經(jīng)濟層面的意義，其已具有了政治層面的意義。

三、尋找新路徑:轉(zhuǎn)向“法律賦能”

(一)為什么是“法律賦能”

法律賦權(quán)遭遇的困境有些可以通過自身完善得以解決，如改進最低工資的制定程序，完善工資集體協(xié)商中的代表權(quán)問題，構(gòu)建可操作的集體協(xié)商爭議解決制度;有些則難以通過靜態(tài)的賦權(quán)得以解決，如提升工人職業(yè)能力;實現(xiàn)真實有效的集體協(xié)商;使被侵權(quán)的工人得到及時救濟等。而后者對于提升一線工人勞動收入可能更為重要，這需要在靜態(tài)的法律賦權(quán)以外，在法治層面探尋其它提高一線工人勞動收入的新路徑。

向一線工人“法律賦能”或許可以成為新選擇?！胺少x能”是聯(lián)合國“貧窮人口法律賦能委員會”和聯(lián)合國開發(fā)計劃署近年來推廣的一個旨在提高窮人收入的概念，其將法律賦能定義為“使窮人受到保護并運用法律來推動其在國家和市場中的權(quán)利和權(quán)益的過程”。［26］與法律賦權(quán)相比，“法律賦能”不僅僅停留在法律對于弱勢人群權(quán)利的書面確認，而是在此基礎之上尋求權(quán)利和能力的實現(xiàn);其著眼于如何將權(quán)利上升到實在的能力，著眼于能力的發(fā)展與提升。［27］

“法律賦能”的賦予者被認為是熟悉法律、在法律運行過程中具有優(yōu)勢地位并愿意追求法律平等公正的主體，包括黨和各級人民政府、立法機關、各級司法機關、社會團體等。“法律賦能”的被賦予者被認為是不懂法、不會用法、在法律運行上處于弱勢地位的群體。“法律賦能”強調(diào)國家、社會在法律運用中的作用，在法律的框架內(nèi)實現(xiàn)對弱勢群體能力的提升。對于一線工人來說，“法律賦能”思路有助于突出國家、工會等社會團體運用法律手段實現(xiàn)法律和政策層面提高工人勞動收入的目標。

(二)“法律賦能”的基本途徑

“法律賦能”著眼于法律的運行，就提高“老工人”和“新工人”的勞動收入來說，“法律賦能”有兩類基本的途徑:

第一類是補償性“法律賦能”。補償性“法律賦能”目的在于彌補兩次“法律形塑”對工人低收入的影響，特別是對工人職業(yè)能力的影響。在第一次法律形塑之下，“老工人”的職業(yè)能力被固化，“新工人”的職業(yè)能力無從培養(yǎng)，這客觀上導致其在協(xié)議工資中議價能力的低下。現(xiàn)行《勞動法》、《就業(yè)促進法》雖然規(guī)定了“職業(yè)教育和培訓”，但其針對的是一般情況，沒有針對“老工人”和“新工人”的補償性矯正。政府可以通過向社會組織購買培訓服務的方式，向由于國家行為導致勞動能力或市場競爭力受損的勞動者提供此項服務，提升“老工人”和“新工人”的職業(yè)能力和職場競爭力，使其有能力在“協(xié)議工資”中爭取較高的水平;同時政府也應發(fā)展針對前述利益受損群體的免費公益性職業(yè)介紹，為其尋找更多的工作機會。

第二類是補足“法律賦能”。補足性“法律賦能”著眼于靜態(tài)賦權(quán)目標的實現(xiàn)。相較于補償性法律賦能，補足性法律賦能手段多樣，其包括但不限于:

1.保障工人群體對勞動立法的參與權(quán)。政府在收入分配立法中要聽取工人代表的意見，使一線工人有利益表達權(quán)和參與權(quán)，在這方面，工會要充分發(fā)揮代表職工利益的作用;

2.政府加強法律宣傳。政府要通過各種途徑使一線工人了解最低工資的最新情況，了解侵權(quán)的法律救濟路徑，了解集體協(xié)商的內(nèi)容和程序等;

3.工會提供法律援助。各級工會在工人收入權(quán)益受侵犯時，要向其及時提供法律上的幫助，使其權(quán)利可以得到有效救濟;

4.政府參與推進真實的集體協(xié)商。集體協(xié)商是提高一線工人收入的有效路徑，西方國家以罷工權(quán)為后盾的集體協(xié)商在全球化的背景下有難以克服的附隨性弊端 (如資本遷廠)，且與我國憲法關于勞資關系的假定不相符合，發(fā)揮政府在工資集體協(xié)商中壓力型作用應是與我國體制更相契合的選擇，除引導企業(yè)啟動集體協(xié)商外，政府應構(gòu)建針對工資集體協(xié)商的信息獲取制度和行政調(diào)解制度，居間客觀地解決集體協(xié)商爭議，促成集體工資水平理性上漲。

新中國成立后的“四部憲法”均在第1條將“工人階級”定位為國家的“領導階級”，對于我國一線工人而言，其政治地位已毋庸置疑，關鍵是如何實現(xiàn)與政治地位相匹配的經(jīng)濟收入。建國以后，經(jīng)過二次規(guī)模性的“法律形塑”，一線工人勞動收入落入底層。國家進行的一系列“法律賦權(quán)”對提高工人主體的勞動收入有所貢獻，但同時也遭遇了結(jié)構(gòu)性困境。要提高一線工人的勞動收入，必須正視國家行為對工人低收入形成的影響，在靜態(tài)的法律賦權(quán)之外，從動態(tài)的法律“賦能”的角度，探尋對工人主體的“補償之道”與“補足之道”，回應工人主體對于提高收入的需求，消除其被剝奪感和邊緣感，以踐行憲法承諾。

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