淺析以科技信息為主線的環(huán)境協(xié)同治理

沈百鑫

(亥姆霍茲環(huán)境研究中心UFZ，德國萊比錫 D04103）

淺析以科技信息為主線的環(huán)境協(xié)同治理

沈百鑫

(亥姆霍茲環(huán)境研究中心UFZ，德國萊比錫 D04103）

摘 要提高我國環(huán)境行政效率的關(guān)鍵是強(qiáng)化合作協(xié)調(diào)的環(huán)境治理理念，其核心載體是科技數(shù)據(jù)為核心的信息管理體系。科技進(jìn)步與信息管理系統(tǒng)化決定著現(xiàn)代環(huán)境治理超越傳統(tǒng)的危險防范而進(jìn)入風(fēng)險預(yù)防領(lǐng)域，也就決定了現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)中合作與協(xié)調(diào)的核心理念。與環(huán)境保護(hù)的預(yù)防原則和環(huán)境許可制相適應(yīng)，環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是現(xiàn)代環(huán)境科技信息體系的集中體現(xiàn)。同時環(huán)境法律監(jiān)管體系也需要以信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫為重點向綜合環(huán)境治理發(fā)展，其中環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)制（結(jié)果導(dǎo)向型監(jiān)管）和環(huán)境治理中的規(guī)劃都以環(huán)境信息綜合集成管理為基礎(chǔ)的。對于信息社會和互聯(lián)網(wǎng)時代下、民主法治建設(shè)中、全球化進(jìn)程里的中國環(huán)境治理，既有機(jī)遇又面臨挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞環(huán)境科技信息；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；合作和協(xié)調(diào)；環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)制度；協(xié)同治理

注：本文為國家社會科學(xué)基金重大項目“法治的生態(tài)轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明制度建設(shè)”（14ZDC030）的階段性成果。感謝杜群與萬勁波老師閱讀文稿并予以指點。

引言

環(huán)境問題的產(chǎn)生與科技發(fā)展和信息傳播有著密切關(guān)聯(lián)。當(dāng)科技發(fā)展初期，對科技蘊藏的不利風(fēng)險還未能被完全認(rèn)識，即使有懷疑時，也由于信息的封鎖或不對稱，而有意無意地被隱瞞或低估了面臨的危險或風(fēng)險，環(huán)境問題因此不斷產(chǎn)生并急劇積累。面對環(huán)境問題自然不是拒絕技術(shù)，而是在更高一個層面上，科學(xué)理解和有效評估以及主動理性選擇可控的技術(shù)創(chuàng)新，用可靠的技術(shù)來解決已經(jīng)存在的環(huán)境問題，這才是人類追求自由的更高境界。這當(dāng)然也還需要環(huán)境信息的公開與廣泛傳播，用全社會的知識與理性來降低或控制風(fēng)險。因此，科技進(jìn)步與信息管理是環(huán)境治理中的一條隱形主線。在我國環(huán)境政策與法律的重大轉(zhuǎn)型時期，知識權(quán)威與信息系統(tǒng)的創(chuàng)建對我國環(huán)境實踐將具有重要意義。信息在實質(zhì)上是包含兩層意義的，一是指基于科技得出的事實數(shù)據(jù)，二是這些數(shù)據(jù)的再分析、交流與分享過程。在本文中科技知識是作為信息的重要組織部分。

1 環(huán)境監(jiān)管的實質(zhì)是環(huán)境信息體系管理

我國環(huán)境監(jiān)管體制一直被詬病，認(rèn)為環(huán)保在監(jiān)管職責(zé)上不明晰，定位不準(zhǔn)確，導(dǎo)致與其他各部門之間分工不明、推諉扯皮。環(huán)境監(jiān)管體制因此被認(rèn)為是我國政府環(huán)境治理效果不理想、污染得不到有效遏制的一個重要原因。政府部門職責(zé)分工在任何一個國家、任何階段都是一個十分復(fù)雜的問題，一直是在不斷變化與調(diào)整的，都是以社會現(xiàn)實和實踐需要以及全面綜合深刻的理解為基礎(chǔ)的。隨著現(xiàn)代環(huán)境意識和問題的出現(xiàn)，以及作為政策與法律上的應(yīng)對，設(shè)立專業(yè)的環(huán)境保護(hù)部門都是各國環(huán)境保護(hù)的組織基礎(chǔ)。任何專業(yè)分工都是建立在合作與協(xié)調(diào)的系統(tǒng)基礎(chǔ)上的，在環(huán)境治理上也是同樣道理，分工雖然重要，但一方面完全獨立的分工不現(xiàn)實，另一方面分工是為了促進(jìn)更好的合作，這才是更重要的。

如何有效合作與協(xié)調(diào)，其實這也是提出“治理”概念的意義所在。治理是平衡多方利益沖突，達(dá)成有效一致的持續(xù)過程，是一種多元主體共同行動的制度安排?！爸卫怼痹谑澜绶秶鷥?nèi)受到廣泛關(guān)注，不僅指政府部門間的合作與協(xié)調(diào)，在更廣泛意義上，《奧胡斯公約》的三個方面：信息公開與公眾參與以及司法途徑，實質(zhì)是強(qiáng)調(diào)從管理向治理方向的發(fā)展。在環(huán)境治理上，雖然國家承擔(dān)著主要任務(wù)，但同時也是社會本身的任務(wù)。因此，治理的實質(zhì)是基于多元信息溝通的系統(tǒng)決策體系。而現(xiàn)代信息社會與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展也正好為現(xiàn)代社會治理提供了有力的技術(shù)支撐。除了從環(huán)境治理主體來理解協(xié)同治理外，還需要從環(huán)境治理的對象與方式角度來理解“協(xié)同”的另一層涵義，即從對環(huán)境不利物質(zhì)監(jiān)管、設(shè)施監(jiān)管、產(chǎn)品監(jiān)管以及特殊對象及特殊區(qū)域等多角度的環(huán)境治理。因為在現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)短暫的發(fā)展中，還沒有完全形成系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)體系，而是逐漸補丁狀發(fā)展起來的，相對缺乏整體綜合的環(huán)境保護(hù)理念的事實現(xiàn)狀下，多角度環(huán)境協(xié)同治理十分必要。同樣，為了促進(jìn)治理效率，環(huán)境治理要在源頭控制的基礎(chǔ)上向源頭控制和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)控制相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變。

信息一直是社會管理中的核心領(lǐng)域，在信息社會與互聯(lián)網(wǎng)時代，信息的意義更加重要。在傳統(tǒng)社會里，信息受到區(qū)域與時間的限制，往往是相對封閉的，是一種上下多層級信息過濾體制；而在知識化、信息化、數(shù)據(jù)化與網(wǎng)絡(luò)化的時代，扁平型互聯(lián)模式大大壓縮了信息的時空距離，共享與透明成為大趨勢。在多層政府結(jié)構(gòu)中，民主制度能促進(jìn)更高效率、更加公平，更能涉及所有的利益相關(guān)者，并衡平當(dāng)?shù)乩媾c更廣泛的公共利益。管理行為越靠近生態(tài)系統(tǒng)，越會涉及責(zé)任問題、所有權(quán)問題、公信力問題以及對地方傳統(tǒng)經(jīng)驗運用的問題。①《生物多樣性公約》締約方大會第五次會議通過的第V/6號決定《生態(tài)系統(tǒng)方法》，規(guī)定了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的十二項原則，原則二：應(yīng)將管理下放到最低的適當(dāng)層級。不管是政府監(jiān)管還是公共治理，信息交流是核心的，它也是環(huán)境治理的神經(jīng)系統(tǒng)。在我國《環(huán)境保護(hù)法》上，第七條明確規(guī)定了國家支持環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究、開發(fā)和應(yīng)用，鼓勵環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息化建設(shè)，提高環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)水平。

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條到第五十五條，環(huán)境信息體系包括國家環(huán)境信息體系和企業(yè)環(huán)境信息體系兩個層面，從權(quán)益角度分為個人的信息權(quán)利與義務(wù)和國家的信息權(quán)力與義務(wù)。在談及環(huán)境信息領(lǐng)域，一般都指向《奧胡斯公約》中的三支柱之一的環(huán)境信息公開。在此意義上更多是指公民向國家行政機(jī)關(guān)的信息權(quán)利主張，通過環(huán)境信息公開一方面明確個人與公共利益，另一方面由此對行政行為予以監(jiān)督?！董h(huán)境保護(hù)法》第五章新增加了“信息公開和公眾參與”，在第五十三條明確規(guī)定了獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，并相應(yīng)規(guī)定了國家的責(zé)任。但在強(qiáng)調(diào)個人對國家的信息權(quán)時，對于我國環(huán)境保護(hù)政策和法律才開始由外生向內(nèi)生型轉(zhuǎn)變中的現(xiàn)狀下，基礎(chǔ)環(huán)境信息的生產(chǎn)、收集、分析、整理以及公開，這才是環(huán)境信息公開和公眾參與以及環(huán)境司法的知識和信息基礎(chǔ)，因此尤為重要。

在德國20世紀(jì)90年代的環(huán)境法典立法過程中，曾經(jīng)制定過《環(huán)境法典（委員會草案）》，其中有專門一章對環(huán)境信息加以規(guī)定，分為國家環(huán)境信息體系，環(huán)境信息獲取，保密例外以及設(shè)立環(huán)境信息委員會的規(guī)定四節(jié)。其側(cè)重在于國家環(huán)境信息體系，分別規(guī)定了國家環(huán)境研究、環(huán)境監(jiān)測、聯(lián)邦的環(huán)境信息體系、數(shù)據(jù)的收集和發(fā)布、環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)境經(jīng)濟(jì)總量、環(huán)境公眾教育、信息和咨詢、環(huán)境啟蒙、環(huán)境執(zhí)行數(shù)據(jù)。

2 科技與信息在環(huán)境保護(hù)中的作用體現(xiàn)

因此，從環(huán)境問題的科學(xué)共識到政治共識再到真正貫徹到環(huán)境法律中，科技與信息是基礎(chǔ)性的?？疾臁稓W盟水框架指令》的法律文本及附件和技術(shù)指南以及整個實施過程，其實就是對于歐盟內(nèi)所有水體進(jìn)行的一個信息收集、分析、公開、報告及評估，以及再循環(huán)深入的過程，創(chuàng)造了一個公開透明的大數(shù)據(jù)信息庫，由此歐盟、成員國和社會共享治理帶來的透明與安全，并共同承擔(dān)治理不足造成的風(fēng)險。結(jié)合我國當(dāng)前正在展開的有關(guān)環(huán)境保護(hù)行政體制的討論，其實質(zhì)應(yīng)該是圍繞如何建立一個環(huán)境信息透明權(quán)威、有效上通下達(dá)和基于網(wǎng)絡(luò)共享的問題。真實有效充分的環(huán)境信息不僅是立法、行政與司法的合理性基礎(chǔ)，更是實現(xiàn)環(huán)境綜合治理原則的根本所在。

2.1 科技知識和信息交流為紐帶的現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)

在環(huán)境治理上，國家職能從危險防衛(wèi)擴(kuò)展到風(fēng)險預(yù)防和剩余風(fēng)險防控，這正是以人類科技與認(rèn)知進(jìn)步為基礎(chǔ)的。環(huán)境法研究中又經(jīng)常被稱之為環(huán)境與技術(shù)法、環(huán)境與規(guī)劃法、環(huán)境與信息法，環(huán)境保護(hù)與知識進(jìn)步、信息傳播有著直接聯(lián)系，除了一部分對于傳統(tǒng)危險的直接監(jiān)管與應(yīng)對外，現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)法在更廣泛領(lǐng)域上，是對影響人類自然生存基礎(chǔ)的已知和未知風(fēng)險的預(yù)防和規(guī)范。對危險與風(fēng)險的認(rèn)識和對于環(huán)境問題的意識都是以技術(shù)和自然科學(xué)知識為基礎(chǔ)的。只有基于充分的科學(xué)與經(jīng)驗基礎(chǔ)上，才能促進(jìn)對環(huán)境問題（即危險和風(fēng)險）意識的不斷增長，現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)意識才不斷得到強(qiáng)化。同時在環(huán)境治理上，對于危險與風(fēng)險的區(qū)分也是很有必要的。對危險與風(fēng)險的界定，是需要綜合考慮發(fā)生的可能性與可能產(chǎn)生損害的嚴(yán)重程度的結(jié)合。對于傳統(tǒng)的危險，在法律規(guī)范上往往要求行政機(jī)關(guān)采取措施避免危險；而在風(fēng)險預(yù)防上，行政機(jī)關(guān)具有更大的自由裁量權(quán)限[1]。不僅在對危險與風(fēng)險的區(qū)分上需要以科技信息作為支撐，而且在風(fēng)險的更大裁量空間問題上，也就同時意味著要求行政機(jī)關(guān)在知識與信息上更具證明力的掌握。

在環(huán)境保護(hù)的立法、執(zhí)行與司法中，環(huán)境信息是一條主線和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在立法層面，環(huán)境保護(hù)法的嚴(yán)格程度取決于立法者對國家的自然生存基礎(chǔ)的整體意識，它依賴于國家的各種普查或統(tǒng)計數(shù)據(jù)及專業(yè)報告，以及立法者基于此的利益平衡，即在科學(xué)基礎(chǔ)與政治共識的基礎(chǔ)上。另外，在歐盟和德國環(huán)境法立法中，十分注重對法律概念的集中定義，其實質(zhì)是將科學(xué)概念轉(zhuǎn)化為法律概念，將科學(xué)信息法律化。在制度設(shè)計上，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境排放總量制度以及環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及達(dá)標(biāo)制度都是建立在科學(xué)知識與信息基礎(chǔ)上的。

在環(huán)境行政中，緊密圍繞環(huán)境相關(guān)信息與數(shù)據(jù)的收集、提供、分析、報告，尤其實施規(guī)劃與計劃手段，必須以大量的信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)；在登記、許可審批、豁免制度中，要掌握各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境容量以及治理規(guī)劃與達(dá)標(biāo)目標(biāo)，以及要求申請人提供環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)或環(huán)評報告，它們本身也都是知識與信息收集積累的過程和結(jié)果，在行政許可中要求整體理解和平衡這些利益；而在具體的環(huán)境污染事件（事故）中，同樣要求企業(yè)如實提供相應(yīng)的環(huán)境數(shù)據(jù)（企業(yè)有如實提供環(huán)境信息的義務(wù)），行政機(jī)關(guān)以此信息以及在必要時根據(jù)專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)的評估做出相應(yīng)行政處理。進(jìn)一步在環(huán)境綜合治理，即環(huán)保相關(guān)事務(wù)的部門合作協(xié)調(diào)上，法律需要明確規(guī)定相關(guān)部門之間的意見征詢和信息共享，以及上下級之間的環(huán)境狀況報告義務(wù)，除了實體法上的義務(wù)外還需要對于具體程序加以明確。

同樣，環(huán)境司法的難點也在于環(huán)境影響程度的合法性審查上，即需要專業(yè)的環(huán)境信息與知識為合法性提供支撐。在環(huán)境私法中，引入無過錯環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的實質(zhì)也就是基于信息掌握的不對稱性，因而要求環(huán)境侵權(quán)方承擔(dān)主要舉證責(zé)任。相對其它司法實踐，環(huán)境司法更需要專家意見和專業(yè)鑒定為司法提供科學(xué)根據(jù)。

盡管國家在環(huán)境信息中起著重要作用，但社會（科研機(jī)構(gòu)、專家、社會團(tuán)體以及行業(yè)組織）和私人（企業(yè)和個人）的環(huán)境信息是必要補充，在國家機(jī)構(gòu)、社會和個人之間圍繞環(huán)境相關(guān)信息的權(quán)利、義務(wù)與職責(zé)已經(jīng)是環(huán)境治理中的一個重點。尤其是在公眾參與制度上，參與的實質(zhì)即是環(huán)境信息的交流與共享?，F(xiàn)代環(huán)境問題從信息的角度，也正是因為基于獲取環(huán)境信息的不對稱所以導(dǎo)致監(jiān)管的困難，因此明確易懂、科學(xué)獨立和接受監(jiān)督的環(huán)境信息體系是環(huán)境治理中的一個重要領(lǐng)域。除了專門的環(huán)境信息法規(guī)外，環(huán)境部門法中也大量規(guī)定了與環(huán)境信息相關(guān)的權(quán)利義務(wù)。因此，在一定意義上，整個環(huán)境的監(jiān)管與監(jiān)控主要是圍繞信息的掌控和流動而展開的，而信息以知識的進(jìn)步為前提。

2.2 合作和協(xié)調(diào)是知識與信息的內(nèi)在要求

環(huán)境治理的機(jī)構(gòu)設(shè)置本來就是一個十分復(fù)雜的難題。首先，環(huán)境保護(hù)作為新出現(xiàn)的橫向型國家任務(wù)在各行政機(jī)關(guān)的職責(zé)分配與合作上本來就是十分復(fù)雜。它是20世紀(jì)60年代才新產(chǎn)生的國家治理任務(wù)，有著后發(fā)性和橫貫性的特點。其次，環(huán)境問題與人口、資源和社會發(fā)展階段密切相關(guān)，環(huán)境問題也就是如何發(fā)展的問題，有著外部的社會系統(tǒng)性；同時環(huán)境本身是一個生態(tài)系統(tǒng)，水、土地、空氣、動植物、城市、農(nóng)村等它們本身是一個個小的生態(tài)系統(tǒng)，但它們同時又處在另一個大的生態(tài)系統(tǒng)中。另外，也與我國政治體制和政府機(jī)構(gòu)建制，即單一制國家下的部門垂直管理有關(guān)。但這方面也一直在變化發(fā)展中，尤其是在城市行政機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)限方面，正出現(xiàn)多樣性的制度競爭。第三，對不同環(huán)保領(lǐng)域的行政權(quán)限還需加以區(qū)別，例如在核安全、航空管制、土壤污染與固廢管理，以及與物質(zhì)或設(shè)施相關(guān)的涉及到統(tǒng)一市場監(jiān)管的規(guī)范，更需要中央的統(tǒng)一管理。由于不同管理部門針對生態(tài)系統(tǒng)管理的不同方面具有不同層次的利益需求，因此對于任一地點或任一資源，常常會有多個不同角色的決策者和管理者。地方管理者所做的決定通常受制于、甚至服從于超出其控制范圍之外的上層機(jī)構(gòu)的環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)以及政治方面的程序，所以需要協(xié)調(diào)不同層級的決策和管理行為。因此，在環(huán)境行政權(quán)限的配置中，實體性法律與程序性規(guī)定要相互結(jié)合，垂直的中央地方權(quán)限關(guān)系與平行同級中部門權(quán)限關(guān)系相互制約。在不同的部門環(huán)境法中需要較為明確的規(guī)定具體行政程序，以程序保障職責(zé)的分配與合作。而在法律程序中，社會利益訴求表達(dá)和自然環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)，最終都是以數(shù)據(jù)信息表達(dá)出來的。因此，環(huán)境行政權(quán)限的實質(zhì)內(nèi)容在一定程度上也就是針對環(huán)境信息的收集、分析、評估和交流的任務(wù)劃分和合作要求。

同時，環(huán)境法強(qiáng)調(diào)合作原則。合作原則可從多個層面理解：包括國家與社會在環(huán)保事務(wù)上的相互補充，上下行政機(jī)關(guān)間的合作協(xié)調(diào)，不同地區(qū)相同職責(zé)部門的橫向交流與合作，也包括政府內(nèi)部不同職責(zé)部門的合作與協(xié)調(diào)。在環(huán)境規(guī)劃和具體環(huán)境行政行為中，涉及眾多相關(guān)利益代表的參與，這是保證行政行為合法有效的必要手段，它也是符合環(huán)境系統(tǒng)性的特征。因此，合作與協(xié)調(diào)在實質(zhì)上是為了掌握盡可能多的信息，明確利益沖突內(nèi)容，由此平衡眾多不同利益，環(huán)境法是一種平衡藝術(shù)。

除了在具體行政決定中的信息公開、交流與分享外，環(huán)境統(tǒng)計工作也是國家環(huán)境政策制定和實施的基礎(chǔ)。需要重視兩點：一是進(jìn)一步細(xì)化環(huán)境統(tǒng)計事項，并保證真實性；另一個是統(tǒng)計數(shù)據(jù)的公開，只有公開的統(tǒng)計結(jié)果才能保證真實權(quán)威，公眾才有判斷真實與否的可能性。在通過環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境信息知識以及合作協(xié)調(diào)行政合理性，減少危險和風(fēng)險的同時，一定的法律不確定性仍然是不可能徹底排除的。

2.3 環(huán)境技術(shù)規(guī)范（環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)）是環(huán)境信息的集中體現(xiàn)

對有效環(huán)境治理，各種來源的信息都很重要，需要更多更先進(jìn)的有關(guān)生態(tài)功能和人類利用所導(dǎo)致環(huán)境影響的知識，應(yīng)盡可能與利益相關(guān)者及參與者分享有關(guān)信息。高效的環(huán)境監(jiān)管依靠大量的信息收集、信息的準(zhǔn)確性和相關(guān)性的詳細(xì)評估，以及信息在決策和管理過程的提煉。在這種廣義的環(huán)境信息概念下，環(huán)境技術(shù)規(guī)范實質(zhì)上是對于各種環(huán)境信息一定程度的研究、分析、評價和決策的結(jié)晶，它是環(huán)境科技與信息的集中體現(xiàn)。

環(huán)境問題主要是由技術(shù)發(fā)展引起的，一些研究機(jī)構(gòu)把環(huán)境法與技術(shù)法放在一起研究。在環(huán)境治理中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范顯得十分重要，其詳細(xì)與嚴(yán)格程度代表著一個國家的環(huán)境治理成就。我國環(huán)境治理效率不足的一個重要原因，因為法規(guī)相對粗略，缺乏可執(zhí)行的技術(shù)規(guī)范。究其原因，一方面是中國環(huán)境法治還正處在外生型向內(nèi)生型的轉(zhuǎn)變中，動力不足；另一方面是因為科學(xué)與技術(shù)力量仍相對落后，支撐不足。確定性原則是法治國家的一個重要內(nèi)容，它要求法律規(guī)則是清楚可辨的，尤其是在強(qiáng)制性環(huán)境行政監(jiān)管中，最終的合理與合法性往往取決于基本法律下面的條例、行政法規(guī)以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[2]。缺乏環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的描述性或者判斷性輔助作用，環(huán)境法律法規(guī)就缺乏可操作性，指引和規(guī)范作用會大打折扣[3]。因此隨著環(huán)境立法的完善，更需要通過環(huán)境技術(shù)規(guī)范落實細(xì)化。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是指在環(huán)境保護(hù)工作中需要統(tǒng)一的各項技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求。它是執(zhí)法的尺度，也是實現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)的重要依據(jù)，是環(huán)境管理工作的核心之一[4]。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在第十五條到第十七條規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測規(guī)范。在此，一方面要厘清環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境總量控制和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，環(huán)境總量控制是環(huán)境實踐中一個重要環(huán)節(jié)，是環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接點，它既規(guī)范企業(yè)又對區(qū)域行政提出要求。另一方面也要根據(jù)環(huán)境保護(hù)的不同階段來決定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不同側(cè)重，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)更強(qiáng)調(diào)源頭控制和點源控制，是現(xiàn)代環(huán)境監(jiān)管初始時期的有效方式，而環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，實質(zhì)上側(cè)重在了末端管理上，對系統(tǒng)內(nèi)部的整體性考慮上要求更高，并考慮到了面源污染的問題，但在技術(shù)上也更為綜合，難度更大。

污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定中，不僅要考慮到排放總量的問題，還要考慮環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、環(huán)境容量以及在不同環(huán)境媒介間的危害轉(zhuǎn)移影響。另外，因為污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與市場直接相關(guān)，因此制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，不僅需要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的連續(xù)性，還要考慮國內(nèi)與國際市場的銜接。在制定中，需要多方面的參與，生產(chǎn)者、消費者以及監(jiān)管部門都要履行積極義務(wù)。同時從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，提高技術(shù)規(guī)范也意味著國際市場技術(shù)競爭力的提升。而環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)盡管也有著一定的統(tǒng)一性，但基于各地氣候與地理位置的不同，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是有所區(qū)別的。

環(huán)境技術(shù)規(guī)范是技術(shù)與法律的結(jié)合，一方面技術(shù)與法律判斷一定都會有時代局限性，必須不斷加以修訂更新，另一方面法律的判斷與技術(shù)的判斷有著很大的差異，技術(shù)上往往只表現(xiàn)為數(shù)字，而法律體現(xiàn)了價值判斷，技術(shù)判斷可以中立，而法律判斷必須要有個決斷。另外，環(huán)境技術(shù)規(guī)范的法律效力階層問題，在環(huán)境法立法中，細(xì)化具體法律概念或條文的技術(shù)性附件盡可能附于法律文本后，由此保證環(huán)境技術(shù)規(guī)范的較高法律效力層階。

3 環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制和環(huán)境規(guī)劃措施

傳統(tǒng)環(huán)境法基于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是對單個設(shè)施或行為的許可審批制為主，但大量即使達(dá)標(biāo)合法排放行為將會產(chǎn)生聚集效應(yīng)，環(huán)境本身無法消解大量的污染排放以及在生態(tài)系統(tǒng)中的轉(zhuǎn)移，而最后導(dǎo)致環(huán)境進(jìn)一步惡化。以2000年《歐盟水框架指令》為代表，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)制度正式在歐盟法內(nèi)得到確立并受到關(guān)注。這種質(zhì)量目標(biāo)（結(jié)果）導(dǎo)向型的環(huán)境監(jiān)管實質(zhì)是綜合環(huán)境保護(hù)的一個體現(xiàn)。環(huán)境本身是一個系統(tǒng)，對于系統(tǒng)的入侵往往只要一個環(huán)節(jié)就可致其失靈，所以要保護(hù)系統(tǒng)整體需要十分周全的政策和法律。

盡管從多角度著手創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)制度，它仍然是抓不同側(cè)面的不同點。體系松散的環(huán)境法在解決復(fù)雜環(huán)境問題上雖然展現(xiàn)出了靈活性，針對不同的環(huán)境媒介（水、空氣、土壤、動植物），從多種危害因子角度（化學(xué)品、工業(yè)設(shè)施、噪聲、固體廢物、電子輻射、核物質(zhì)等），創(chuàng)新不同的監(jiān)管制度（從許可審批、監(jiān)控體系、環(huán)境審計、環(huán)境規(guī)劃、公眾參與、環(huán)境評估、環(huán)境稅費等），在傳統(tǒng)的環(huán)境危險防衛(wèi)與防范的基礎(chǔ)上提出環(huán)境風(fēng)險預(yù)防，形成了多層次多角度交叉的環(huán)境保護(hù)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)，但在整體系統(tǒng)性上仍具欠缺。

人類對環(huán)境的不利影響隨著監(jiān)管的加強(qiáng)會在環(huán)境媒介間轉(zhuǎn)移（如從污水處理后的污泥轉(zhuǎn)移到土地污染），區(qū)域轉(zhuǎn)移（發(fā)達(dá)國家向發(fā)展國家的高污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移），結(jié)果轉(zhuǎn)移（從內(nèi)陸水體向海洋水體的轉(zhuǎn)移）以及代際轉(zhuǎn)移（比如核廢料的長期存儲和處理）甚至是在危險與風(fēng)險間的轉(zhuǎn)移（比如從傳統(tǒng)能源向核能的轉(zhuǎn)變）。因此在應(yīng)對的治理機(jī)制上，一方面是對于計劃和項目甚至政策進(jìn)行環(huán)境影響評估，要求作全面的總評價；另一方面是在環(huán)境政策與環(huán)境監(jiān)管上實施結(jié)果導(dǎo)向型機(jī)制，以整體環(huán)境政策與法律的最后實施效果作為監(jiān)管要求。這其實也就體現(xiàn)了環(huán)境法的綜合原則，包括外部綜合原則（環(huán)境政策與其它政策的緊密銜接）與內(nèi)部綜合原則（專業(yè)環(huán)境政策與環(huán)境法內(nèi)部的協(xié)調(diào)與銜接）[5]。結(jié)果導(dǎo)向型環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制在一定程度上彌補了環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)制度的不足，解決了單個行為與環(huán)境總?cè)萘恐g的矛盾，并且通過要求實施規(guī)劃與積極治理措施，彌補了以許可審批為核心的消極環(huán)境行政保護(hù)之不足。同時，在評定環(huán)境目標(biāo)時，也增加系統(tǒng)性的考慮，比如在《歐盟水指令框架》中不僅是考察水質(zhì)，同樣要考慮到水生系統(tǒng)與水體狀況，自然生態(tài)平衡同樣成為水法的保護(hù)對象。評估環(huán)境（生態(tài)系統(tǒng)）現(xiàn)狀是一項科學(xué)活動，利用的是現(xiàn)有最佳信息和做法。它尊重社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和自然生態(tài)客觀規(guī)律，將管理建立在生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、管理學(xué)等科學(xué)理論和科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)上。

從環(huán)境信息的角度，環(huán)境規(guī)劃作為信息具體化的一個環(huán)節(jié)，從法律信息到具體個案決策中，起著日益重要作用，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)制度也依靠環(huán)境規(guī)劃制度來實現(xiàn)。具體的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)設(shè)定由規(guī)劃進(jìn)一步得以細(xì)化或量化，環(huán)境規(guī)劃已經(jīng)是法律到具體實施不或匱缺的一環(huán)節(jié)。沒有環(huán)境規(guī)劃制度，環(huán)境保護(hù)很難實現(xiàn)預(yù)防原則和綜合保護(hù)原則[6]。規(guī)劃制度對傳統(tǒng)行政管理在空間與時間尺度、管理事務(wù)對象范圍和利益信息來源以及事后評估等方面的擴(kuò)展，使得行政機(jī)關(guān)針對復(fù)雜的環(huán)境事務(wù)擁有更強(qiáng)的決策能力，更靈活的決策空間。專業(yè)規(guī)劃和綜合規(guī)劃，都要從現(xiàn)狀出發(fā)，對未來一定時期內(nèi)特定事務(wù)從多方利益角度進(jìn)行的綜合評估，它甚至為將來的具體行政行為的合法與合理性提供一定的框架基礎(chǔ)[6]。規(guī)劃在法律效率上具有多樣性，一般簡單規(guī)劃可作為行政內(nèi)部規(guī)章和指南，具體規(guī)劃則具有法律、法規(guī)、章程和行政文件的效力[6]。同時，規(guī)劃機(jī)制不只是實體性規(guī)定，更是程序性規(guī)定。程序公開并保證足夠公眾參與的環(huán)境規(guī)劃，在實質(zhì)上是利益表達(dá)的多元化，并保障不同參與程度的公眾有一定的司法訴權(quán)，是眾多公共利益與私人利益的平衡。

4 中國面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

科技信息作為我國環(huán)境協(xié)同治理薄弱環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)為以下方面：

環(huán)境科技信息體系還不完善，信息綜合管理機(jī)構(gòu)還不到位。我國基層環(huán)保行政機(jī)構(gòu)既因為本身信息與知識儲備不足，又因為行政的開放性不夠?qū)е卤O(jiān)督缺乏，所以行政權(quán)威性與獨立性總體上不強(qiáng)。同樣因為缺乏系統(tǒng)性知識，不能全面合理地理解環(huán)境問題。尤其是體現(xiàn)在環(huán)境治理中不僅要重視傳統(tǒng)法上的危險預(yù)防，同時還要重視現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險預(yù)防。對此，國家環(huán)境科研體系的轉(zhuǎn)型和建設(shè)國家環(huán)境信息體系十分重要。尤其是國家環(huán)境科學(xué)研究院和環(huán)境規(guī)劃院，他們作為國家環(huán)境信息與智囊機(jī)構(gòu)，不應(yīng)該忙于第三方項目，更應(yīng)該是國家環(huán)境信息組織生產(chǎn)和收集以及管理者的角色。國家環(huán)境信息需要以環(huán)境基準(zhǔn)為環(huán)境信息的核心領(lǐng)域，以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀為中央與地方環(huán)境合作治理的出發(fā)點，由國家環(huán)境科學(xué)的專門機(jī)構(gòu)來管理信息與共建開放網(wǎng)絡(luò)。

環(huán)境民主與環(huán)境法治意識不足。它對于環(huán)境保護(hù)同樣具有十分重要的意義。環(huán)境保護(hù)是一種任務(wù)，但更是一種理念，需要由國家各部門與社會各階層共同合作實施，國家環(huán)境保護(hù)部門的工作不是實施具體的環(huán)境保護(hù)，而是強(qiáng)調(diào)在環(huán)境治理與各部門的合作與協(xié)調(diào)上，并加以監(jiān)督，這尤其需要民主與法治的理念。

污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系和排污許可制度還不完善的情況下，向環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理轉(zhuǎn)型，有一定風(fēng)險。我國現(xiàn)在將環(huán)境管理理念從原來的排放標(biāo)準(zhǔn)管理和總量控制向排放標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境質(zhì)量管理相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，這也是發(fā)達(dá)國家的環(huán)境監(jiān)管理念的發(fā)展趨勢，但這個轉(zhuǎn)變是建立在科學(xué)技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)上的。依照排放技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，相對來說是較為簡單而直接的措施手段，而向環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)監(jiān)管的轉(zhuǎn)型，技術(shù)要求將更高。技術(shù)的不足是我國先前環(huán)境治理效率不高的主要原因，而現(xiàn)在隨著環(huán)境治理理念的轉(zhuǎn)變，技術(shù)的要求更高，治理理念與技術(shù)水平需要契合，因此轉(zhuǎn)型也伴隨著風(fēng)險。

當(dāng)然，我國環(huán)境治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇也是同時并存的。處在數(shù)據(jù)、信息和互聯(lián)網(wǎng)時代，在發(fā)達(dá)國家對于環(huán)境相關(guān)的信息因國內(nèi)信息公開的前提下，也為我國在掌握類似的環(huán)境信息上提供了便捷。另外，我國信息和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展也為環(huán)境信息提供了硬件基礎(chǔ)。但同時也要看到信息和互聯(lián)網(wǎng)時代對于環(huán)境信息的更大需求，滿足這個龐大需求需要國家與地方環(huán)境信息體系建設(shè)。

在經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中，中國深入其中，完善環(huán)境治理的信息基礎(chǔ)制度的時間很有限，而且在中國的環(huán)境污染因為技術(shù)進(jìn)步與污染規(guī)模是其它國家無法比擬的。但同樣在全球化進(jìn)程中，市場機(jī)制有力地推動著國家治理機(jī)制的融合，有利于我國環(huán)境治理機(jī)制的進(jìn)步與創(chuàng)新。在全球環(huán)境共同治理中，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗與知識可以及時地移植到國內(nèi)，被借鑒與參照。

同樣，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會創(chuàng)新可以為環(huán)境科技信息體系建設(shè)提供機(jī)遇，環(huán)境信息經(jīng)濟(jì)成為重要的經(jīng)濟(jì)分支和創(chuàng)新領(lǐng)域。這個 領(lǐng)域迫切需要國家的大量投資，可以為貨幣政策提供相當(dāng)空間。但同時，轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新也意味著經(jīng)濟(jì)下行的壓力，國家政策上更多向?qū)捤傻氖袌稣邇A斜，而不利于嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管政策與法律的實施?，F(xiàn)代環(huán)境問題正是源于現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)的發(fā)展，從環(huán)境治理角度，鼓勵創(chuàng)新政策也就意味著同時要加強(qiáng)創(chuàng)新技術(shù)的風(fēng)險評估與監(jiān)管。

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Analysis of the Technology Information as the Main Line of Environment Synergistic G overnance

Shen Baixin
（Helmholtz UFZ, Germany Leipzig D04103）

Abstract:To improve the administrative efficiency of environmental protection in China, the key is to strengthen cooperation and coordination of environmental governance concept, and its core carrier is technology data-focused information management system. Scientific and technological progress and information management systematic determine the modern environmental governance beyond traditional dangerous defense into risk prevention. They also determine the core concept of cooperation and coordination in modern environmental protection. To adapt the principle of prevention and environmental permit system in environmental protection, environmental technology standard system is a concentrated expression of the modern environmental technology information system. Meanwhile, the environmental regulatory system also needs to develop integrated environmental governance with information systems and database development as the focus. In which environmental quality standards system (results-oriented regulatory) and the environmental planning management needs to be based on comprehensive integration of environmental information. In the information society and era of the Internet, in the construction of democracy and the rule of law and in Globalization, the Chinese environmental governance has both opportunities and challenges.

Keywords:environmental science and technology information; environmental standards; cooperation and coordination; environmental quality standards system; synergistic governance

中圖分類號：X321；G201

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-6252(2015)06-0084-06

作者簡介：沈百鑫（1975—），德國亥姆霍茲環(huán)境研究中心（Helmholtz UFZ）研究員，研究方向為中國、德國及歐盟的環(huán)境保護(hù)法律比較。