地市中支集中采購監(jiān)督機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀與思考

中國人民銀行張家界市中心支行課題組

摘要：伴隨人民銀行系統(tǒng)集中采購工作的不斷發(fā)展，基層央行集中采購活動(dòng)中存在的問題也逐漸顯現(xiàn)，建立一套既能體現(xiàn)中央銀行特性又符合基層央行實(shí)際的集中采購運(yùn)行模式和完善的監(jiān)督體系成為當(dāng)務(wù)之急。本文以基層中心支行為視角，立足課題組所在中支實(shí)際，借鑒部分基層中支調(diào)研中集中反饋的一些情況和共性問題，在分析基層中支集中采購及監(jiān)督現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對完善地（州、市）中心支行集中采購監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行一些務(wù)實(shí)性路徑思考。

關(guān)鍵詞：基層中支；集中采購；監(jiān)督機(jī)制；路徑思考

集中采購監(jiān)督機(jī)制是集中采購制度的有機(jī)構(gòu)成，在實(shí)踐中起到了保證集中采購順利進(jìn)行、實(shí)現(xiàn)集中采購制度目標(biāo)的作用。人民銀行地（州、市）中心支行（以下簡稱地市中支）及所轄縣（市）支行覆蓋全國各地，機(jī)構(gòu)數(shù)量多、人員多，采購需求總量大。地市中支集中采購是人民銀行系統(tǒng)集中采購的重要組成部分，建立一套切合地市中支實(shí)際更科學(xué)合理的管理運(yùn)行模式和與之相匹配的監(jiān)督機(jī)制是集中采購的制度要求和現(xiàn)實(shí)需要。

一、地市中支集中采購與監(jiān)督工作現(xiàn)狀及成效

總體來看，目前地市中支按照上級行的制度要求初步建立起了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，會計(jì)財(cái)務(wù)、辦公室、科技、后勤、保衛(wèi)、貨幣金銀、內(nèi)審、紀(jì)檢等部門組織協(xié)調(diào)、實(shí)行集中采購集體決策的制度框架。對采購計(jì)劃編報(bào)、采購需求填報(bào)、采購任務(wù)下達(dá)、市場調(diào)查、采購實(shí)施、中標(biāo)公示、合同簽訂、驗(yàn)收付款、檔案歸集與信息反饋、投訴管理、監(jiān)督與法律責(zé)任等集中采購各個(gè)環(huán)節(jié)都有具體的規(guī)范要求。從制度建設(shè)層面看，地市中支集中采購的操作程序和內(nèi)部約束機(jī)制是較為規(guī)范的，制度化、規(guī)范化程度明顯提高，集中采購管理由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的趨勢比較明顯。相對于分散采購，集中采購更有利于減少重復(fù)采購的工作量，節(jié)約了人力資源，降低了采購成本，提高了資金的使用效益。以某中心支行為例，2013年度該中支共計(jì)實(shí)施集中采購9次，預(yù)算資金241.5萬元，實(shí)際采購資金212.18萬元，資金節(jié)約率為12.14%；其中在上級行授權(quán)下自主開展的涉及工程類和服務(wù)類項(xiàng)目集中采購6次，預(yù)算資金207萬元，實(shí)際采購資金184.69萬元，資金節(jié)約率達(dá)10.78%。在該中支歷年的集中采購活動(dòng)中也沒有收到投訴、舉報(bào)以及其他不廉潔行為的情況反映。應(yīng)該說，地市中支集中采購工作取得的實(shí)際效果應(yīng)該予以肯定。

二、地市中支集中采購與監(jiān)督面臨的問題及困惑

從接受監(jiān)督的角度分析，在地市中支集中采購制度設(shè)計(jì)及制度執(zhí)行方面仍存在一些亟待改進(jìn)的問題，這些問題不僅制約著集中采購工作的健康發(fā)展，也成了對集中采購進(jìn)行有效監(jiān)督管理的掣肘。上述問題集中表現(xiàn)在以下方面：

一是制度定位不夠清晰?！吨袊嗣胥y行集中采購管理辦法》明確集中采購實(shí)行“統(tǒng)一管理，分級授權(quán)”的管理體制，并明確副省級城市中心支行及以上分支機(jī)構(gòu)會計(jì)財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)轄區(qū)的集中采購管理工作，且配備專人組織集中采購的實(shí)施工作，而“地市中心支行、縣（市）支行根據(jù)上級行的授權(quán)實(shí)施采購”。應(yīng)該說，地市中支的集中采購既是人民銀行集中采購的一個(gè)組成部分，但又區(qū)別于副省級城市中心支行及以上分支機(jī)構(gòu)。地市中支集中采購需要得到省會中支的授權(quán)，但由于沒有嚴(yán)格限定采購的范圍和對象，省會中支常常給地市中支的集中采購授權(quán)較大，比如某省會中支將總行授權(quán)的采購項(xiàng)目，除車輛保險(xiǎn)與財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)外，均悉數(shù)對所轄地市中支進(jìn)行了授權(quán)。

二是制度規(guī)范存在缺陷。其一，監(jiān)督體系不完善，比如監(jiān)督依據(jù)不夠充分、監(jiān)督對象不夠明確、監(jiān)督范圍不夠全面。運(yùn)行機(jī)制方面，上級行對基層集中采購機(jī)構(gòu)的職能、職責(zé)以及工作目標(biāo)只作了原則性規(guī)定，不夠具體細(xì)化，基層中支大都各自立規(guī)，或簡單套用上級行的相關(guān)工作流程。其二，缺少違規(guī)罰則規(guī)定。對采購單位不執(zhí)行相關(guān)規(guī)定應(yīng)如何處理未做出明確規(guī)定。罰則不明確，致使在追究有關(guān)人員違規(guī)責(zé)任時(shí)無規(guī)可依。其三，沒有建立集中采購資金效益評價(jià)體系，在例行監(jiān)督檢查中大多注重集中采購事項(xiàng)的過程和結(jié)果，只是對采購程序的合法合規(guī)性進(jìn)行檢查，而沒有對采購工作的實(shí)效進(jìn)行總體評價(jià)，缺少資金效益的評價(jià)方法和指標(biāo)體系。其四，集中采購資源未得到充分利用。一方面，目前地市中支及所轄支行有些辦公用品和設(shè)施由于不屬于總行規(guī)定的集中采購項(xiàng)目，或因?yàn)橛械牟少彉?biāo)的金額在權(quán)限以下，從而未納入集中采購范圍實(shí)現(xiàn)應(yīng)采盡采；另一方面，地市中支各自為政，各地區(qū)間缺乏相互聯(lián)動(dòng)、優(yōu)勢互補(bǔ)、資源和信息共享，基層央行機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多的集團(tuán)優(yōu)勢和規(guī)模效應(yīng)沒有充分挖掘，“物盡所值”價(jià)值最大化原則體現(xiàn)不充分。

三是制度要求難以落實(shí)。集中采購工作專業(yè)性很強(qiáng)，以目前各地市中支集中采購力量的配備，采購人員普遍所具有的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)水平狀況，集中采購有關(guān)制度要求是難以有效落實(shí)的，制度目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)，集中采購的效率和質(zhì)量得不到保證。比如，地市中支設(shè)在會計(jì)財(cái)務(wù)部門的管委會辦公室承擔(dān)著實(shí)際上的采購組織和日常管理多重職責(zé)，管理的規(guī)范性、監(jiān)督的有效性難以得到體現(xiàn)。地市中支沒有專門采購執(zhí)行部門，人員都是兼職，并且是隨著每次采購任務(wù)來臨而臨時(shí)聚集。采購實(shí)踐中，常常是會計(jì)財(cái)務(wù)部門組織，需求部門負(fù)責(zé)兼職采購，需求和采購沒有實(shí)質(zhì)性分開。近年來發(fā)生在基層行與集中采購相關(guān)的一些案件，都是由于制度執(zhí)行不到位致使對采購程序失去有效監(jiān)督造成的。

四是監(jiān)督主體不夠獨(dú)立。制度要求紀(jì)檢、內(nèi)審部門對本單位集中采購活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，但同時(shí)兩部門又是管委會成員，參與采購決策。有的基層行監(jiān)督定位不準(zhǔn)、職責(zé)不明，比如，有的要求監(jiān)督部門參與集中采購市場調(diào)查、評審、采購、驗(yàn)收；有的甚至要求參加會議的監(jiān)督部門人員舉手表決，在評審表、驗(yàn)收單、發(fā)票等資料上簽字。這種不合理安排，不僅不能對采購立項(xiàng)是否合規(guī)，采購方式是否合理，招投標(biāo)程序是否合法，評審人員資格是否符合格等重要環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，還可能將監(jiān)督部門和監(jiān)督人員置于裁判員與運(yùn)動(dòng)員雙重身份的被動(dòng)地位，乃至成為被監(jiān)督者維護(hù)其活動(dòng)的“擋箭牌”，造成監(jiān)督職能的錯(cuò)位和扭曲，監(jiān)督部門獨(dú)立性的喪失將嚴(yán)重削弱內(nèi)部監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。