俄羅斯地勘工作改革方向分析

金 璽，楊宗喜，張 濤

(中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037)

俄羅斯地勘工作改革方向分析

金 璽，楊宗喜，張 濤

(中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037)

俄羅斯是世界上重要的礦產(chǎn)資源和能源生產(chǎn)及供應(yīng)大國，在蘇聯(lián)解體以后俄羅斯礦產(chǎn)資源的管理情況發(fā)生了巨大的變化。本文從三資的視角梳理了俄羅斯20世紀(jì)90年代初到21世紀(jì)前十年這段時(shí)間的地質(zhì)勘查工作現(xiàn)狀，分析了俄羅斯地質(zhì)勘查工作的改革和發(fā)展方向。聯(lián)邦政府和國有地勘單位在地勘工作中起主導(dǎo)性作用，承擔(dān)了大部分的地勘工作。除極少量的競(jìng)標(biāo)和拍賣之外，俄羅斯礦業(yè)權(quán)只能通過公司層面進(jìn)行交易，這限制了俄羅斯礦業(yè)權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。此外，俄羅斯擬設(shè)立中央自然資源銀行，建立公民紅利的國家基金，來實(shí)現(xiàn)俄羅斯礦產(chǎn)資源的全民所有，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的資本化管理?？傮w來看，俄羅斯的礦政管理是以政府管理為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的資源、資產(chǎn)、資本的綜合管理模式。

俄羅斯；礦產(chǎn)資源綜合管理；資源資產(chǎn)資本

俄羅斯是世界上主要的礦產(chǎn)資源大國，礦產(chǎn)種類比較齊全，儲(chǔ)量相當(dāng)豐富，大多數(shù)礦產(chǎn)都能自給自足。按礦業(yè)生產(chǎn)總量，俄羅斯排在美國、中國、南非、澳大利亞和加拿大之后，居第六位[1]。21世紀(jì)初據(jù)西方專家估算，俄羅斯地下資源潛在價(jià)值為28萬億美元，美國為8萬億美元，中國6.5萬億美元，而整個(gè)歐洲(不包括俄羅斯)僅5000億美元。在俄羅斯礦物原料基地構(gòu)成中，按價(jià)值指標(biāo)估算，能源礦產(chǎn)(石油、天然氣、煤、鈾)占80%～85%，非金屬礦產(chǎn)占12%～15%，金屬礦產(chǎn)10%～13%。據(jù)俄羅斯地質(zhì)部門權(quán)威人士資料，俄羅斯的天然氣儲(chǔ)量占世界儲(chǔ)量的30%，金剛石儲(chǔ)量占世界的50%，鎳儲(chǔ)量占25%，錫儲(chǔ)量占17%，石油儲(chǔ)量占將近10%。

礦物原料部門是俄羅斯舉足輕重的經(jīng)濟(jì)部門，經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位極其重要。礦業(yè)部門約占工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)的40%，固定資產(chǎn)賬面價(jià)值的13%集中在地下資源利用領(lǐng)域。俄羅斯每年從地下采出的原料的總價(jià)值約為2000億美元，礦物原料部門保障國家預(yù)算收入的50%以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值的59%。以2008年為例，俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算總收入為92760億盧布，礦物原料綜合體為58270億盧布，占62.8%。礦產(chǎn)品占出口總額75%左右，2008年僅礦物燃料就占出口總額的65.7%，所有礦產(chǎn)品占出口總額的比例可能超過80%。

礦產(chǎn)品占工業(yè)總產(chǎn)值50%～60%，而礦產(chǎn)開采領(lǐng)域從業(yè)人員占全俄工業(yè)生產(chǎn)總?cè)藬?shù)的11.4%。按所生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)值衡量，勞動(dòng)生產(chǎn)率比其他工業(yè)部門高5倍。俄羅斯目前礦產(chǎn)勘查和開采部門的從業(yè)人員約有150萬，僅占全俄勞動(dòng)力2.2%，但獲得全俄勞動(dòng)總報(bào)酬的4.9%。國家用于維持和發(fā)展礦物原料基地的投資僅占國家預(yù)算支出部分的不足0.2%。

1 俄羅斯地勘工作現(xiàn)狀

俄羅斯最近20多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程表明，礦物原料部門是使俄羅斯擺脫1992～1999年期間經(jīng)濟(jì)危機(jī)的主要?jiǎng)恿?，它保障?000～2008年期間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鞏固了國家預(yù)算系統(tǒng)，造就了其后所使用的財(cái)政準(zhǔn)備金，在新的危機(jī)期，它給銀行系統(tǒng)和某些工農(nóng)業(yè)部門提供了經(jīng)濟(jì)支持，是俄羅斯經(jīng)濟(jì)危機(jī)過后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一支柱。俄羅斯迄今發(fā)現(xiàn)并探明了近2萬個(gè)礦床，其中三分之一以上已投產(chǎn)。大型和特大型礦床約占礦床總數(shù)的5%，它們擁有的儲(chǔ)量幾乎占了俄羅斯總儲(chǔ)量的70%，產(chǎn)量的50%。石油、天然氣、煤、鐵、鎳、鉑族金屬、銅、金、金剛石、鉀鹽和石棉等礦產(chǎn)是俄羅斯的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)，不僅儲(chǔ)量充足，而且采礦和加工能力強(qiáng)大，其產(chǎn)品不僅可滿足內(nèi)需，尚可大量出口，是外匯的重要來源。

豐富的礦產(chǎn)資源和強(qiáng)大的礦產(chǎn)開采加工能力，使俄羅斯成為世界上最重要的礦產(chǎn)品生產(chǎn)國和出口國之一。主要礦種的礦物原料及其加工產(chǎn)品不僅可滿足國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，從礦產(chǎn)資源這個(gè)方面保障了國家安全，而且有力地?cái)U(kuò)大了俄羅斯的出口創(chuàng)匯能力，增強(qiáng)了俄羅斯政治、軍事和外交實(shí)力和地位。

雖然俄羅斯近二十多年的礦業(yè)活動(dòng)支撐了俄羅斯國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是其近二十多年的地質(zhì)找礦工作卻明顯滯后于其礦業(yè)開發(fā)工作。1990～2005年期間，俄羅斯的普查勘探活動(dòng)基本停滯，俄羅斯的地勘工作陷入困境。為解決這一突出矛盾，2005年，俄羅斯自然資源部制定并批準(zhǔn)了《2005～2020年以礦物原料供需平衡為基礎(chǔ)的俄羅斯地下資源研究與礦物原料基地再生產(chǎn)長期國家規(guī)劃》，該規(guī)劃的目的包括：一是保障礦物原料簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，即新增儲(chǔ)量要補(bǔ)償開采量；二是滿足基礎(chǔ)工業(yè)部門的礦物原料需求；三是保持預(yù)算穩(wěn)定性，依靠礦產(chǎn)出口增加外匯收入。長期規(guī)劃實(shí)施以來，情況出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)，2004～2008年期間，地勘經(jīng)費(fèi)逐年增加，地勘工作效益與成果比較顯著。但受2008年金融危機(jī)影響，地勘工作再次陷入短暫低迷狀態(tài)，其后又迅速回升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，長期規(guī)劃實(shí)施的前5年，俄羅斯已發(fā)現(xiàn)近500個(gè)礦床，礦產(chǎn)開采稅收入增長5倍。因此，俄羅斯專家認(rèn)為，俄羅斯已逐步改善了過去15年來地勘工作的落后局面。俄羅斯地勘工作嚴(yán)重弱化，倒逼其地質(zhì)礦產(chǎn)資源管理改革。

2 俄羅斯地勘工作管理現(xiàn)狀和改革方向

2.1 聯(lián)邦政府和國有地勘單位在地勘工作中的作用

俄羅斯的礦產(chǎn)資源管理是典型的政府控制型資源管理模式，主要是通過俄羅斯聯(lián)邦地質(zhì)部門和大型國營企業(yè)具體實(shí)施。

俄羅斯地勘工作所需資金以前來自聯(lián)邦預(yù)算、聯(lián)邦主體預(yù)算和礦物原料基地再生產(chǎn)提成資金，經(jīng)過若干年改革，從2002年開始，完全取消礦物原料基地再生產(chǎn)提成，目前由國家預(yù)算和地下資源用戶資金組成，2011年二者比值為1∶10。國家預(yù)算主要用于新區(qū)的礦產(chǎn)勘查，而地下資源用戶資金主要用于在已取得礦業(yè)權(quán)的區(qū)塊進(jìn)行勘查[2]。

俄羅斯大部分空白地區(qū)的礦產(chǎn)勘查工作是由其國有地質(zhì)部門承擔(dān)。俄自然資源和生態(tài)部部長宣布，俄政府決定將現(xiàn)有的地質(zhì)中心和其他地質(zhì)部門整合為“俄羅斯地質(zhì)無限公司”，并準(zhǔn)備將其列入戰(zhàn)略企業(yè)名單。該公司直屬聯(lián)邦政府，百分之百由國家投資，主要從事俄國內(nèi)各地區(qū)的地質(zhì)勘查工作，該公司的具體運(yùn)作在《2030年俄羅斯地質(zhì)部門發(fā)展戰(zhàn)略方案》[3]中已有明確路線。而已設(shè)立礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的勘查工作則由國營大型礦業(yè)公司承擔(dān)。

俄羅斯的找礦工作除了由國有地質(zhì)部門承擔(dān)以后，還有一些由其他投資方承擔(dān)。但是，根據(jù)2008年第58號(hào)聯(lián)邦法令，倘若投資方發(fā)現(xiàn)了具有聯(lián)邦意義的礦床，國家在補(bǔ)償了其實(shí)際開支和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金以后就有權(quán)把礦床收歸國有。而風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償最高僅為實(shí)際開支的150%，這與礦產(chǎn)勘查公司所面臨的極高的找礦風(fēng)險(xiǎn)顯然不成比例，無疑極大抑制了私營礦業(yè)公司的找礦積極性。

從三資關(guān)系的角度來看，只有在進(jìn)行礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的國家評(píng)審之后，才允許將該礦區(qū)提供給使用人進(jìn)行開發(fā)利用，然后通過招標(biāo)和拍賣的方式將礦業(yè)權(quán)出讓給地下資源用戶使用，實(shí)現(xiàn)了資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，通過拍賣和招標(biāo)，將礦業(yè)權(quán)出讓給地下資源用戶，即資源資產(chǎn)化的過程。實(shí)際上，對(duì)于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的管理，如石油、有色金屬、金、金剛石等，則由國家公司或國家控股公司壟斷，它們控制了國家已探明可采儲(chǔ)量的80%～95%，并壟斷了這些礦產(chǎn)的生產(chǎn)、銷售和出口。

2.2 礦業(yè)權(quán)管理制度

《俄羅斯聯(lián)邦礦產(chǎn)資源使用許可制度條例》規(guī)定，俄羅斯礦產(chǎn)資源許可證可分為：礦產(chǎn)資源地質(zhì)研究許可證、采礦許可證、非采礦地下設(shè)施建設(shè)和使用許可證、特殊保護(hù)對(duì)象設(shè)立許可證。此外，還允許發(fā)放兼用許可證，憑這張?jiān)S可證可以對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行幾種形式的使用(普查、勘探、采礦)。在這種情況下，采礦工作既可以在地質(zhì)研究過程中進(jìn)行，也可以在地質(zhì)研究完成后立即進(jìn)行[4,5]。

礦產(chǎn)資源地質(zhì)研究許可證享有對(duì)礦床進(jìn)行普查和評(píng)價(jià)的權(quán)力，該許可證只享有許可證中規(guī)定的一種(或數(shù)種)礦產(chǎn)的研究權(quán)，且其持有者不享有取得采礦許可證的優(yōu)先權(quán)。在礦產(chǎn)資源地質(zhì)研究許可證有效的礦產(chǎn)資源區(qū)塊，礦產(chǎn)儲(chǔ)量的地質(zhì)資料經(jīng)國家評(píng)審后，可發(fā)放采礦許可證。

采礦許可證享有勘探和開采礦床的權(quán)利，如無特別規(guī)定，也享有加工采礦廢料及與采礦有關(guān)的加工生產(chǎn)廢料的權(quán)利。憑采礦許可證可以開采整個(gè)礦床或開采礦床的一部分。

俄羅斯《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定法人按照法定程序獲得的礦區(qū)使用權(quán)許可證，但是不得轉(zhuǎn)讓給第三方，除了以下7種情況：①法人重組-變更其法律組織形式；②法人吸收新的法人； ③現(xiàn)法人與其他符合要求的法人合并； ④現(xiàn)法人分裂出其他的法人； ⑤法人成為新法人的創(chuàng)辦人，且原法人轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)時(shí)，在新法人的法定資本中所占比重大于50%； ⑥作為總公司的法人將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其子公司； ⑦企業(yè)經(jīng)營主體根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦破產(chǎn)法》獲得破產(chǎn)企業(yè)(礦產(chǎn)使用人)的財(cái)產(chǎn)。因此在俄羅斯取得礦業(yè)權(quán)的途徑只有兩種：一為招標(biāo)和拍賣，二為公司層面的交易。

招標(biāo)和拍賣對(duì)應(yīng)于我國的礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)際上通過招標(biāo)和拍賣出讓的礦業(yè)權(quán)數(shù)量十分有限(圖1)，而且質(zhì)量也大多不佳。進(jìn)行招標(biāo)時(shí)，確定中標(biāo)人的主要標(biāo)準(zhǔn)為：礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查規(guī)劃的學(xué)術(shù)-技術(shù)水準(zhǔn)及礦區(qū)利用規(guī)劃的科技含量、選礦回收率、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)、相應(yīng)規(guī)劃的實(shí)施期限、資源保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)措施的有效性、對(duì)國防和國家安全的保障程度。進(jìn)行拍賣時(shí)，為獲得礦業(yè)權(quán)自愿一次性支付的費(fèi)用額度是確定勝出者的主要標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 1993～2010年俄羅斯礦業(yè)權(quán)競(jìng)標(biāo)和拍賣數(shù)量

除競(jìng)標(biāo)和拍賣之外，俄羅斯礦業(yè)權(quán)只能通過公司層面進(jìn)行交易，這就限制了俄羅斯礦業(yè)權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，而必須通過公司間的股權(quán)交易來實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，在一定程度上阻礙了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)化和資本化。這是俄羅斯礦業(yè)權(quán)管理制度的獨(dú)特之處。

2.3 國有資源資本化，實(shí)現(xiàn)資源紅利全民共享

近年來俄羅斯在礦產(chǎn)資源管理改革中，圍繞資源、資產(chǎn)和資本新屬性特征，做了許多探索。俄羅斯擬設(shè)立中央自然資源銀行，建立公民紅利的國家基金，以落實(shí)從憲法上規(guī)定的地下資源和自然資源的公民所有權(quán)。設(shè)立中央自然資源銀行的主要目的是保障自然資源的有效、有益、贏利、合理的利用，從而積累俄羅斯自然資源財(cái)富，進(jìn)行礦產(chǎn)資源的資本化管理。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的全民所有具有重要的戰(zhàn)略意義。

俄羅斯將因自然資源的商業(yè)利用而獲得的資金(包括拍賣地下資源使用權(quán)的收入、拍賣礦產(chǎn)儲(chǔ)量的收入和自然資源地租費(fèi))歸入俄羅斯的國民紅利基金，實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源收益的全民共享。俄羅斯的公民每年都應(yīng)享有國民紅利基金的收益。因此，在俄羅斯儲(chǔ)蓄銀行的所有支行，都應(yīng)設(shè)立全權(quán)代辦處，每個(gè)公民都可在那里開立國民紅利的個(gè)人賬戶。基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)規(guī)定自然資源(公民)紅利的收支額度，以及由俄聯(lián)邦國家杜馬批準(zhǔn)的基金會(huì)自身的開支。

3 俄羅斯礦政管理中的三資關(guān)系分析

俄羅斯《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，成為俄羅斯聯(lián)邦所屬大陸架的聯(lián)邦礦區(qū)和位于俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)并延伸到大陸架的礦區(qū)使用人必須具備下述條件：依據(jù)俄羅斯法律成立的法人，具有不少于5年以上在俄羅斯聯(lián)邦所屬大陸架礦區(qū)的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，且俄羅斯聯(lián)邦在法定資本所占份額超過50%，并且(或者)俄羅斯聯(lián)邦相應(yīng)的直接或間接控制50%以上的投票權(quán)，且其投票權(quán)源于其所擁有的構(gòu)成此類法人法定資本的股份。這體現(xiàn)出俄羅斯在礦產(chǎn)資源管理方面，不僅局限于資源儲(chǔ)量的管理，而且對(duì)礦業(yè)公司的資產(chǎn)和資本做出了詳細(xì)的規(guī)定，體現(xiàn)出三資綜合管理理念。

由以上介紹可以看出，俄羅斯的礦產(chǎn)資源改革也是朝著資源、資產(chǎn)、資本綜合管理的方向推進(jìn)(圖2)。因俄聯(lián)邦大陸架面積廣大，且蘊(yùn)含豐富的石油、天然氣等戰(zhàn)略資源。俄羅斯政府對(duì)此類礦產(chǎn)的管理，不僅要掌握其資源儲(chǔ)量，而且對(duì)于開采此類資源的公司的資產(chǎn)和資本方面的限制，其礦產(chǎn)資源法明確規(guī)定國家要在此類公司法定資本中所占份額超過50%，且控制50%以上的投票權(quán)。

另一方面，俄羅斯礦產(chǎn)資源法禁止礦業(yè)權(quán)在公司間的自由交易，故而其與我國國內(nèi)礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)類似的二級(jí)市場(chǎng)基本缺失，其礦業(yè)權(quán)的交易只能通過公司間的重組、合并、拆分等公司層面的操作進(jìn)行，且凡涉及礦產(chǎn)使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，許可證必須更名。這點(diǎn)也反映了俄羅斯礦產(chǎn)資源的三資綜合管理，國家對(duì)于礦產(chǎn)資源不僅僅是在資源儲(chǔ)量層面的管理，更進(jìn)一步延伸到了握有資源性資產(chǎn)的公司，規(guī)定其所擁有的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)不可隨意轉(zhuǎn)讓，只能通過公司間的合并、拆分等方式轉(zhuǎn)讓給新的公司，如此一來，國家便可掌握擁有礦業(yè)權(quán)的法人信息。

俄羅斯的礦政管理體現(xiàn)了以政府主導(dǎo)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的三資綜合管理模式。從礦產(chǎn)資源的勘查到礦產(chǎn)資源的配置等各個(gè)方面都可看出俄羅斯國家政府在其中的重要地位，同時(shí)也開始采用市場(chǎng)化的配置礦業(yè)權(quán)等。國家不僅要對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)估進(jìn)行儲(chǔ)量管理，而且對(duì)投資礦產(chǎn)資源的公司有明確的資本和股份方面的限制。

[1] 紀(jì)忠元，項(xiàng)仁杰，劉吉成，等.世界礦情(獨(dú)聯(lián)體卷[M].北京.地質(zhì)出版社.2010：18-88.

[2] Ледовских А А.2012.Основные результаты работ федерального агентства по недропользованию в 2011 году и приоритетные задачи на 2012 год.Разведка и охрана недр，(6)：3-7.

[3] Донской С Е.2010.О проекте стратегии развития геологической отрасли до 2030 года.Разведка и охрана недр，(1)：3-12.

[4] 姜哲.俄羅斯聯(lián)邦礦產(chǎn)資源法律法規(guī)匯編[M].北京：地質(zhì)出版社，2010.[5] 姜哲.俄羅斯聯(lián)礦產(chǎn)資源政策研究[M].北京：地質(zhì)出版社，2010.

Analysis of Russia’s mineral exploration reform orientation

JIN Xi，YANG Zong-xi，ZHANG Tao

(Development Research Center，China Geological Survey，Beijing 100037，China)

Russia is the most important mineral resources and energy resource producer and supplier in the world.After the collapse of Soviet Union，Russian’s mineral resources management has undergone tremendous changes.In this paper，we introduced the present situation of mineral exploration work in this period of 1990 to 2010 in the view of resource，property and capital，and analyzed the reform and the development direction of the mineral exploration work in Russia.The federal government and state-owned geological exploration units play a leading role in the geological exploration work.In addition to the very small amount of the bid and the auction，the Russian mining rights can only be traded through the company level，which limits the free transfer of mining rights in Russia.In addition，Russia government intends to establish a central bank of natural resources and a national fund，and this makes all Russian get the portion of their own mineral resources，which achieve capital management of mineral resources.Overall，the Russian mining administration is dominated by the federal government，and the market is less important in the mining administration in Russia.It is an integrated management way of mineral resource management.

Russia；mineral resource integration management；mineral resource property and capital

2014-05-10

中國地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目“礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略若干問題研究”資助(編號(hào)：1212011220306)

金璽(1979-)，男，碩士，工程師，主要從事俄羅斯地質(zhì)礦產(chǎn)情報(bào)研究。E-mail：23275373@qq.com。

楊宗喜(1984-)，男，碩士，工程師，主要從事礦產(chǎn)資源管理研究和地質(zhì)科技研究。E-mail：77759059@qq.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)01-0079-04