基于文獻分析的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實困境及路徑選擇

蔡定昆 許小帆

[摘? 要]農(nóng)村宅基地利用不充分已受到社會高度關(guān)注。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，深入探討農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實困境，有助于解決“三農(nóng)”問題，緩解宅基地矛盾，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造有利條件。通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中關(guān)于財產(chǎn)功能和保障功能的爭論以及相關(guān)法律的限制已成為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要障礙。鑒于此，圍繞農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實困境，提出差異化處理財產(chǎn)功能與保障功能關(guān)系、防止土地增減掛鉤政策異化、探索多種形式的宅基地流轉(zhuǎn)模式、尊重傳統(tǒng)文化及農(nóng)戶退出意愿、健全農(nóng)戶利益保障機制、適度放寬限制實現(xiàn)要素自由流動等路徑。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地;流轉(zhuǎn);現(xiàn)實困境;路徑選擇

[中圖分類號]F301.1? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2022）08-0054-07

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的重要保障。在社會主義市場經(jīng)濟不斷完善的背景下，農(nóng)村宅基地依然延續(xù)無償取得及長期使用的方式，體現(xiàn)出福利性質(zhì)。隨著農(nóng)村勞動力外流及城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村人口不斷減少，土地撂荒、宅基地閑置等問題引發(fā)社會高度關(guān)注，改革迫在眉睫。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的開始，第一輪改革試點工作于2017年底完成。2020年，中央全面深化改革委員會審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，在此基礎(chǔ)上，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點在全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動，進一步深化改革試點工作。2022年，中央一號文件提出穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，這也反映出作為土地制度改革最為敏感的領(lǐng)域，農(nóng)村宅基地制度改革的特殊性、復雜性和艱巨性。如何盤活利用閑置的農(nóng)村宅基地，已成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略迫切需要解決的重要課題之一。對于農(nóng)村宅基地是否需要流轉(zhuǎn)，目前社會各界沒有形成共識，存在較大爭論。學界秉持兩種觀點：第一種觀點認為應該禁止流轉(zhuǎn)，繼續(xù)發(fā)揮保障功能[1][2];第二種觀點認為應允許交易，由市場配置以提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入[3][4]158。一些研究者表示，要放開農(nóng)村宅基地并允許城里人購買。[5]在法律法規(guī)上，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔保法》等對農(nóng)村宅基地都有相應的規(guī)定，如農(nóng)村宅基地由農(nóng)民無償取得，它具有福利性;允許房屋抵押、出租，但禁止宅基地抵押;等等。基于以上分析，對于農(nóng)村宅基地財產(chǎn)功能和保障功能誰占主導的爭議及相關(guān)法律制度的限制是其流轉(zhuǎn)的主要障礙。從現(xiàn)實情況來看，中國各地經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差距，從而使得對于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)需求不一致，這就要求對于宅基地的財產(chǎn)功能和保障功能不能簡單定義?；诖?，本文旨在通過對不同改革試點地區(qū)的改革經(jīng)驗與不足進行梳理，闡釋農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實踐困境，并探討深化農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的方向建議，以期為農(nóng)村宅基地制度改革提供有益借鑒。

一、農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗

自2015年開展第一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點以來，各地進行了比較多的嘗試，且在不同地區(qū)形成了不同的宅基地退出模式，通過對比分析改革試點不同模式，可為未來農(nóng)村宅基地制度改革提供不同思路。

（一）市場主導型模式

浙江義烏是通過引入市場機制來推動農(nóng)村宅基地制度改革的典型地區(qū)。其主要做法有“集地券”和“舊村改造”[6]?！凹厝?，通過將村莊零星宅基地復墾為農(nóng)用地，以“集地券”方式在全市內(nèi)使用?！凹厝笔浅青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的新形式，實施臺賬式管理，它的市場化程度更高?！芭f村改造”，旨在將村莊改造委托給專業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)商，改造后的住宅兼顧商業(yè)和居住功能，可向外出租。市場交易模式對農(nóng)村宅基地退出具有非常正向的激勵作用，交易雙方可以借助價格信號達成交易。

（二）政府主導型模式

四川瀘縣、安徽金寨和福建晉江是政府主導農(nóng)村宅基地退出的典型地區(qū)。其主要做法包括異地搬遷、宅基地換房和保障房建設(shè)。[7][8][9]政府主導的宅基地退出模式實際上就是農(nóng)戶退出宅基地置換城市住房，最后由農(nóng)業(yè)戶口變成城鎮(zhèn)戶口，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。有研究表明，在以政府為主導的宅基地退出模式下，退出的農(nóng)戶相比以前，福利水平有所提高，同時，政府在就業(yè)和創(chuàng)業(yè)方面出臺相應的政策來保障退出農(nóng)戶的生活質(zhì)量。[10]

（三）政府和村集體雙主導型模式

政府和村集體雙主導型模式，就是政府賦予村集體多項土地管理權(quán)力，包括宅基地退出、宅基地申請等。江西余江作為宗族意識比較濃厚的地區(qū)，宗族力量對集體土地使用、分配具有較大的話語權(quán)。[11]因此，江西余江在村集體內(nèi)選取各宗族具有話語權(quán)的德高望重者組成村民事務理事會，代表“村民集體”行使包括宅基地在內(nèi)的集體土地所有權(quán)。村民事務理事會主要職責包括：對退出宅基地的農(nóng)戶按一定補償標準進行合理補償;制定村集體內(nèi)部宅基地分配方案;對宅基地流轉(zhuǎn)條件進行嚴格把關(guān);配合制定和執(zhí)行村莊規(guī)劃;等等。余江村民事務理事會在宅基地制度改革中發(fā)揮了重要作用，村民事務理事會的建立是余江在宅基地制度改革試點工作中的重要成果之一。

從以上各地區(qū)的農(nóng)村宅基地制度改革實踐經(jīng)驗可以看出，浙江義烏采取的市場主導模式，通過“集地券”和“舊村改造”，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地和城市建設(shè)用地不同產(chǎn)權(quán)屬性土地間的流動，使退出的收益更多留在農(nóng)戶手中，其形成的實踐經(jīng)驗具有很強的可復制性。四川瀘縣、安徽金寨和福建晉江通過行政力量代替市場作用，在一定程度上可以規(guī)避市場失靈給退出農(nóng)戶帶來的風險。江西余江探索在政府指導下發(fā)揮村集體的作用，利用村集體內(nèi)部治理來提高宅基地利用效率，降低了政府在宅基地制度改革試點中的成本。各地區(qū)在改革試點過程中，不斷摸索總結(jié)實踐經(jīng)驗，對于未來法律法規(guī)的形成完善及宅基地制度改革具有重要的實踐意義。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境

盡管對農(nóng)村宅基地是否流轉(zhuǎn)問題還存在較大爭議，但國家在一些地區(qū)已經(jīng)開始推進改革試點，這也表明農(nóng)村宅基地制度改革的迫切性。相關(guān)制度設(shè)計已難以適應社會發(fā)展的客觀需求，改革是大勢所趨。但是，從當前的實踐來看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)還面臨一些現(xiàn)實困境，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）宅基地保障功能與財產(chǎn)功能存在沖突

學界對農(nóng)村宅基地制度改革最大的爭議在于宅基地的保障功能和財產(chǎn)功能誰占主導的問題。如何處理這兩者關(guān)系還沒形成統(tǒng)一意見，存在兩種觀點。第一種觀點認為應繼續(xù)發(fā)揮保障功能，反對交易[12]，第二種觀點則認為應該由市場配置[13]，這體現(xiàn)出宅基地保障功能和財產(chǎn)功能之間存在對立[14]?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度設(shè)計中，在不同地域宅基地承載著不同功能，且功能之間存在難以調(diào)和的沖突。在現(xiàn)階段法律框架下，大部分地區(qū)農(nóng)村宅基地的保障功能占主導，但在改革試點地區(qū)，財產(chǎn)功能要大于保障功能。中國東部一些發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)形成隱性交易市場是不爭的事實，它已經(jīng)突破現(xiàn)有的法律框架體系，這表明農(nóng)村宅基地財產(chǎn)功能增強，已是農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要來源。但是，宅基地流轉(zhuǎn)出去后，如何保障農(nóng)民利益是政府必須要考慮的問題。對于保障功能和財產(chǎn)功能，如何衡量和取舍抑或部分放開宅基地流轉(zhuǎn)或全部放開，這對于政策制定者來說是難題，故此改革試點地區(qū)不斷延長試點時間，這也從側(cè)面反映出農(nóng)村宅基地制度改革的復雜性、艱巨性，各地區(qū)間差異大，改革措施還難以在全國推行。

（二）地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡

2017年的中央一號文件明確提出要提高農(nóng)民收入，尤其是財產(chǎn)性收入。由于中國各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，城市化水平不一，造成了各地區(qū)之間土地價值差距較大。東部地區(qū)，用地偏緊，土地價值高;中、西部地區(qū)受各種基礎(chǔ)設(shè)施以及自然條件的限制，對土地的需求相對較弱，土地價值相對較低。地方經(jīng)濟水平及農(nóng)戶收入差異對農(nóng)戶退出宅基地的決策具有重要影響，具體表現(xiàn)在東、中、西部地區(qū)農(nóng)戶對于退出宅基地持有不同的態(tài)度上。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，農(nóng)村居民收入快速提高，加上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善，農(nóng)村和城市的生活差距小，農(nóng)戶對退出宅基地愿望不高，即使農(nóng)戶在城市已有住房，也不愿意退出宅基地。如珠三角地區(qū)農(nóng)民對于征地持強烈的反對態(tài)度。[15]中、西部地區(qū)農(nóng)戶從土地上獲利比較少，農(nóng)村和城市生活差距較大，農(nóng)戶更加渴望進城。如安徽金寨（改革試點地）經(jīng)濟發(fā)展水平不高，但農(nóng)戶退出意愿較高。[16]中、西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)戶由于發(fā)展機會少、缺少資本，與發(fā)達地區(qū)相比，退出宅基地的愿望更加強烈，但由于土地價值和當?shù)卣斄Φ仍?，推進進程始終很慢。這就形成了一對矛盾：土地價值高且地方政府財力雄厚的發(fā)達地區(qū)農(nóng)戶不愿退出宅基地與土地價值低且地方財力薄弱的欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)戶渴望退出宅基地之間的矛盾。

（三）宅基地流轉(zhuǎn)渠道不充分

除了改革試點地區(qū)外，目前，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)僅限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部或附近村莊，加上可以無償申請取得，使得宅基地價值得不到體現(xiàn)，部分宅基地長期處于閑置狀態(tài)。農(nóng)村宅基地存在流轉(zhuǎn)范圍過窄問題。[17]農(nóng)村宅基地不允許對外流轉(zhuǎn)，從側(cè)面降低了集體組織成員購買的動力。有研究表明，中國農(nóng)村宅基地閑置比例在13%～19%，以16%計算，閑置面積達180萬公頌。[18]一邊是城市建設(shè)用地緊張，一邊是農(nóng)村宅基地大量閑置，不利于土地集約利用。因此，在宅基地流轉(zhuǎn)市場尚未建立、流轉(zhuǎn)渠道不夠暢通和快速城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村極易出現(xiàn)“人走屋空”而產(chǎn)生“空心村”“空殼村”。

（四）中國農(nóng)戶固有的鄉(xiāng)土依戀情結(jié)

中國作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家，經(jīng)過幾千年的發(fā)展，人們對土地產(chǎn)生了深厚的感情。農(nóng)戶對宅基地擁有的時間越長，對其投入的感情就越多，對宅基地依賴越深。[19]雖然很多農(nóng)戶的子女已在城里買房，站住了腳，希望鄉(xiāng)下的父母搬到城里，但很多農(nóng)村老人或多或少對村里的房子有依戀，偶爾會抽時間回鄉(xiāng)下住，做“城鄉(xiāng)兩棲人”。農(nóng)村宅基地承載的是一種鄉(xiāng)土情結(jié)、祖業(yè)觀和落葉歸根的心理需要，也是連接家鄉(xiāng)親友關(guān)系的情感紐帶?！皯偻燎榻Y(jié)”使農(nóng)戶退出意愿不高[20]，即使宅基地閑置也會被農(nóng)戶作為一份遺產(chǎn)保留。有研究表明，由于對宅基地的依戀度較高，部分農(nóng)戶在宅基地被征用過程中，其受到的心理創(chuàng)傷相當嚴重。[21]鄉(xiāng)土依戀情結(jié)構(gòu)成了宅基地退出的重要梗阻因素。

（五）農(nóng)戶退出宅基地的利益保障機制不健全

宅基地及住房是農(nóng)戶比較大的“資產(chǎn)”，宅基地能否按照預先設(shè)定的路徑有序退出，關(guān)鍵在于退出的補償標準和后續(xù)的保障機制是否健全。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，政府可因為某些公共利益需要，對集體土地實行依法征用或征收，但對公共利益范圍界定比較模糊，這可能使農(nóng)民利益得不到保障。有調(diào)查顯示，認為退出宅基地使他們利益受損的農(nóng)戶占到了33.7%。[22]在宅基地退出方式上，有主動退出和被動退出。在主動退出方面，中國中、西部大部分地區(qū)地方政府財政偏緊，在宅基地退出資金補償過程中很難一次性進行支付，這使得農(nóng)民退出宅基地積極性不高。在被動退出方面，受到土地財政的刺激，一些地方政府在強行推動宅基地退出過程中忽視農(nóng)戶自愿行為，出現(xiàn)農(nóng)戶“被迫上樓”“上高樓”等現(xiàn)象，使宅基地退出偏離政策初衷。[23]

（六）城鄉(xiāng)之間要素流動不通暢

目前，有關(guān)法律已明確規(guī)定禁止城市居民購買農(nóng)村宅基地。有研究者認為，放開城市居民到農(nóng)村購買宅基地，表面上看是一種公平交易，但從長遠來看，是對農(nóng)村的掠奪，會導致農(nóng)村社會陷入混亂，故此，允許城市居民購買農(nóng)村宅基地弊大于利。[24]也有學者認為，禁止集體經(jīng)濟組織以外人員尤其是城市居民購買農(nóng)村宅基地，是農(nóng)村宅基地不能釋放潛在紅利的主要原因，因此，如果在不影響耕地數(shù)量和質(zhì)量前提下，也能夠增加社會財富，可以適度放寬農(nóng)村宅基地對城市居民的購買限制。[25]不可否認的是，即使在法律禁止之下，城市居民私下購買農(nóng)村宅基地現(xiàn)象也時有發(fā)生。其主要原因有：第一，只允許農(nóng)村宅基地在集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)范圍過于狹小，且集體經(jīng)濟組織成員幾乎都有自己的宅基地，對宅基地需求不高;第二，在集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)難于形成較高的交換價格。在城市居民對宅基地需求更加強烈且愿意出更高價的情況下，農(nóng)戶更愿意突破法律界限將宅基地賣給城市居民。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)路徑選擇

目前，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的難點和障礙，最主要的在于法律對宅基地作出的各種限制性規(guī)定，這是出于對農(nóng)民的保護，但隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民對于宅基地流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)的要求與各種限制性規(guī)定產(chǎn)生了沖突，改革農(nóng)村宅基地制度是現(xiàn)實需要，更是保護農(nóng)民利益的需要。

（一）差異化協(xié)調(diào)農(nóng)村宅基地財產(chǎn)功能與保障功能的關(guān)系

由于中國地區(qū)間差距較大，對于農(nóng)村宅基地的認識及其所承擔的功能也不同。就東部沿海地區(qū)而言，經(jīng)濟發(fā)達，城鎮(zhèn)化率較高，市場經(jīng)濟比較完善，更加追求實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)功能;中部地區(qū)與東部地區(qū)相比，經(jīng)濟稍微落后，農(nóng)村人口較多，人們對宅基地的依賴還比較深，對于實現(xiàn)其財產(chǎn)功能愿望沒那么強烈;而西部地區(qū)作為中國欠發(fā)達地區(qū)，宅基地的保障功能是首位。針對以上各地區(qū)的實際發(fā)展狀況，要采取不同的舉措。應率先打開東部地區(qū)宅基地市場，實現(xiàn)其財產(chǎn)功能，鼓勵人們更多地退出宅基地，采取不同的退出方式，以緩解土地緊張局勢。通過東部的實踐積累，逐步向中、西部放開，鼓勵有條件的農(nóng)民退出宅基地，逐步實現(xiàn)同地、同權(quán)、同價。在退出過程中，應尊重農(nóng)戶意愿，不能采取強迫手段，農(nóng)戶退不退出由農(nóng)戶自主決定，政府無權(quán)幫農(nóng)戶做主。

（二）防止土地增減掛鉤政策異化

在快速城鎮(zhèn)化與建設(shè)用地吃緊矛盾下，2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標準市場體系行動方案》，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標跨區(qū)域調(diào)配，探索建設(shè)用地指標跨區(qū)域交易機制。土地是不可移動的，加上建設(shè)用地指標偏緊，已成為沿海地區(qū)進一步發(fā)展的瓶頸。建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)配，可以緩解沿海地區(qū)用地緊張，指標節(jié)余地區(qū)也可獲得資金收入。中國建設(shè)用地指標不足主要是東部地區(qū)，指標節(jié)余是中、西部地區(qū)，通過調(diào)配滿足各自需求，東部地區(qū)獲得土地，中、西部地區(qū)獲得發(fā)展資金。但中、西部一些地區(qū)為了增加節(jié)余指標，增加財政收入，將農(nóng)戶宅基地征用開墾成耕地，農(nóng)民“被迫上樓”。對于中、西部地區(qū)而言，通過指標節(jié)余和復墾來獲得收入，意味著犧牲自己未來城市發(fā)展擴張的可能性，將會造成地區(qū)間差距進一步拉大。況且除了東部少數(shù)城市用地緊張外，有些城市建設(shè)指標不夠的原因在于盲目擴大建設(shè)用地，過熱的房地產(chǎn)投資使得新增住宅面積遠遠大于需求，造成土地的浪費。對于建設(shè)用地指標跨區(qū)域調(diào)配，應該理性辯證看待。

（三）探索多種形式的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式

探索多種農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式，是實現(xiàn)其財產(chǎn)功能的重要手段。除了現(xiàn)有的轉(zhuǎn)讓、置換、征收、抵押、出租、集中居住等流轉(zhuǎn)模式外，還應積極探索其他的流轉(zhuǎn)模式。探索多種宅基地流轉(zhuǎn)模式不僅是提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要方式，也是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的重要手段。在集體所有制不變前提下，應探索多樣化流轉(zhuǎn)模式，擴大流轉(zhuǎn)對象，放寬流轉(zhuǎn)標準。在探索宅基地流轉(zhuǎn)模式過程中，必須把農(nóng)民利益不受損作為底線。流轉(zhuǎn)后的宅基地使用不能違背土地利用總體規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃。

（四）尊重傳統(tǒng)文化及農(nóng)戶退出意愿

人類依賴土地而生存。中國作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)土文化無一不以土地為基礎(chǔ)，而宅基地在文化中扮演了不可替代的角色，是人們歸屬感和鄉(xiāng)土文化認同感的載體。鄉(xiāng)土情結(jié)、衣錦還鄉(xiāng)等都是以宅基地作為根基，沒了宅基地，這些也就隨之淡化。今天各種傳統(tǒng)節(jié)日也是從以土地為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)土文化中演變而來，“一方水土養(yǎng)一方人”是中國人對于土地具有深厚感情的真實寫照。在宅基地退出過程中，應充分尊重農(nóng)戶退出意愿，聽取他們的聲音，不能采取“一刀切”方式。在宅基地退出過程中，對于具有歷史文化價值的傳統(tǒng)村落應給予保護，防止其遭到破壞。

（五）健全退出農(nóng)戶的利益保障機制

一些學者反對宅基地流轉(zhuǎn)的重要原因之一，是認為農(nóng)民利益得不到保障。為保障退出農(nóng)戶的利益，應逐步改革，讓集體土地和國有土地一樣獨立進入市場，參與土地招拍掛競爭，享有同等的權(quán)利，形成國有與集體兩個土地市場，使宅基地流轉(zhuǎn)后的收益更多地留在農(nóng)民手中。在宅基地流轉(zhuǎn)之前，應評估農(nóng)戶是否具備流轉(zhuǎn)條件，防止農(nóng)戶盲目流轉(zhuǎn)而造成未來生活的困難。對流轉(zhuǎn)后的農(nóng)戶，應設(shè)立保障金制度，即流轉(zhuǎn)農(nóng)戶需繳納一部分資金作為未來生活的保障，以使得失地農(nóng)戶在進城遇到困難后，生活還有保障。

（六）適度放寬限制，促進城鄉(xiāng)要素自由流動

2017年中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確定今后較長時間內(nèi)資源要素向農(nóng)村傾斜總基調(diào)。2022年中央一號文件提出，鄉(xiāng)村振興要為農(nóng)民而建，為農(nóng)民而興。長期以來，中國農(nóng)村勞動力、資金等要素單向地流入城市，造成城鄉(xiāng)差距過大。隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加快及部分農(nóng)村人口農(nóng)轉(zhuǎn)非，勢必造成農(nóng)村宅基地閑置。宅基地作為“凝固”財產(chǎn)，不能自由處置，已成為進城農(nóng)民的“包袱”。對于城市居民購買農(nóng)村宅基地問題，應辯證看待，不可一刀切地反對或支持，應在農(nóng)民利益不受損及宅基地所有權(quán)屬于村集體不變前提下靈活處理。對于收入較低而無力蓋房的村民，可以采取與城市居民合作方式，雙方簽訂合同，村民出地，城市居民出資金蓋房，即在合同期限內(nèi)，雙方對房子都擁有使用權(quán)，合同期結(jié)束后，房子歸屬村民所有。對于致力服務于鄉(xiāng)村的城市居民可放寬其獲得宅基地的權(quán)限，推動專業(yè)人才服務鄉(xiāng)村振興。但農(nóng)村土地作為稀缺資源，要防止資本下鄉(xiāng)侵占農(nóng)村宅基地，禁止占用宅基地修建度假村、別墅大院等。

四、結(jié)論

農(nóng)村宅基地制度改革在促進農(nóng)村土地集約化利用、實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)功能方面具有重要作用。在宅基地制度改革試點地區(qū)實踐模式中，各地進行了積極有益的探索，形成一些可借鑒的宅基地流轉(zhuǎn)模式。城鄉(xiāng)走向融合發(fā)展模式背景下，在土地層面上如何平衡國家、地方政府和村集體（農(nóng)戶）之間的利益關(guān)系至關(guān)重要?；诖?，在未來農(nóng)村宅基地改革實踐中，應重點關(guān)注以下幾方面：其一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，針對不同地區(qū)，實施差異化制度設(shè)計。根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟水平、人口規(guī)模及城市化率等影響因素，優(yōu)化宅基地流轉(zhuǎn)的模式，提高流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的收益比率。其二，注意改革的系統(tǒng)性和整體性，防范發(fā)生制度改革風險。在改革過程中除了評估農(nóng)戶是否具備退出條件外，還應統(tǒng)籌兼顧，在社會保障、財政、金融等方面建立相應的風險防范機制。其三，注重農(nóng)戶利益訴求。在宅基地制度改革中，地方政府占據(jù)主導地位，農(nóng)戶缺少談判能力，在實施整村退出或連片退出時，要加大對農(nóng)戶利益的保障力度，防止地方政府自利行為的發(fā)生。

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責任編輯? 魏亞男