創(chuàng)新公共關(guān)系 營造共同治理格局——基于北京城管的觀察

● 中國人民大學(xué)“中國城管研究”課題組

城管執(zhí)法部門對維護(hù)社會環(huán)境秩序起著不可替代的作用，但各地城管執(zhí)法實踐中也暴露出越來越多的問題，對城管公共關(guān)系造成了一定程度上的負(fù)面影響。城管公共關(guān)系是指城管部門在做好本職工作和維護(hù)社會環(huán)境秩序的基礎(chǔ)上，通過與群眾的良性互動，贏得群眾的認(rèn)可、理解和支持，營造人民城市人民共同治理的格局。其調(diào)整對象是城管部門與群眾之間的關(guān)系。北京城管在長期的實踐過程中，對創(chuàng)新公共關(guān)系，全方位營造共同治理格局進(jìn)行了有益探索。

一、理順體制機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法行為

（一）規(guī)范執(zhí)法，提高執(zhí)法質(zhì)量

針對城管部門面臨的領(lǐng)導(dǎo)體制有待健全和執(zhí)法法律依據(jù)不充分兩大主要問題，北京市積極理順城管管理體制機(jī)制，推動執(zhí)法規(guī)范化，提高執(zhí)法質(zhì)量。目前，城管執(zhí)法部門一般在市（直轄市、計劃單列市、地級市、縣級市）和縣（區(qū)）這兩級設(shè)立，只有為數(shù)不多的省設(shè)立了城管的直接領(lǐng)導(dǎo)和上級部門，且還沒有一部關(guān)于城管執(zhí)法的專門法律。由于城管執(zhí)法的法律效力及其自身的法律地位都不明確，這使其在執(zhí)法過程中陷入兩難境地，行政相對人在拒絕懲罰時城管往往沒有充足的法律依據(jù)對其進(jìn)行制裁，城管執(zhí)法需要其他部門配合時?？嘤谌狈Ψ梢罁?jù)而造成推諉。由于法律沒有對城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)以及履職范圍等問題做出明確規(guī)定，城管執(zhí)法的范圍在不斷擴(kuò)大，從市容環(huán)境到工商管理，從城市節(jié)水到公安交通都有涉及。同時，有效的監(jiān)督制約機(jī)制的缺位，也使得行政處罰自由裁量權(quán)易被城管執(zhí)法者濫用，在一定程度上助推了城管粗放式執(zhí)法。

為理順體制機(jī)制，北京市發(fā)布了《加強(qiáng)首都城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)管實施意見》，明確了北京城管綜合協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)管以及綜合執(zhí)法的職能定位。該意見指出：在市城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，建立健全以屬地管理為主體、行業(yè)部門和權(quán)屬單位負(fù)主責(zé)、執(zhí)法部門積極履責(zé)、城管部門執(zhí)法監(jiān)管、綜合部門指導(dǎo)評價的工作運行機(jī)制，促進(jìn)市有關(guān)部門、屬地政府落實城市管理和行政執(zhí)法責(zé)任，及時解決問題，形成城市管理合力。市城管執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市城管執(zhí)法局。市城管執(zhí)法局負(fù)責(zé)本市城市管理綜合行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度、督促檢查，并根據(jù)職責(zé)權(quán)限行使相對集中處罰權(quán)；負(fù)責(zé)向市、區(qū)縣政府或相關(guān)職能部門及時反映問題、通報情況；負(fù)責(zé)城管執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)跨區(qū)域、重大疑難或在全市有重大影響的違法案件查處工作。

北京城管還將城管執(zhí)法崗位分為行政許可和行政處罰兩類，并將行政處罰類崗位按職能細(xì)分為十三類。制定了“城管執(zhí)法人員責(zé)任手冊”，將崗位職責(zé)、工作標(biāo)準(zhǔn)、獎懲措施落實到人，形成以職定崗、以崗定責(zé)、崗責(zé)細(xì)化的工作格局。同時嚴(yán)格執(zhí)法程序，明確執(zhí)法質(zhì)量責(zé)任制，明確規(guī)范執(zhí)法內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，包括八個方面：執(zhí)法權(quán)限合法、執(zhí)法程序合法、違法事實清楚、適用法律標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法言行規(guī)范、文書填寫規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督有力和檔案管理規(guī)范。

（二）疏堵結(jié)合，增進(jìn)社會效益

北京城管協(xié)助屬地政府和相關(guān)部門，推出便民、利民措施，積極疏導(dǎo)化解可能導(dǎo)致執(zhí)法沖突的問題，同時引導(dǎo)街面謀生人員遵章守序、合法經(jīng)營，從源頭上減少違法行為的發(fā)生。維護(hù)良好的社會環(huán)境秩序和城管公共關(guān)系，必須立足城管部門的特征，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，由“管制”向“疏導(dǎo)”和“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。簡單地采用“禁”和“堵”的方法不能從根本上解決問題，反而可能會激化矛盾，引起沖突。城管作為“服務(wù)型政府”建設(shè)的重要主體之一，執(zhí)法過程中要疏堵結(jié)合，以疏為主，通過綜合協(xié)調(diào)，強(qiáng)化服務(wù)成效。

北京城管還嘗試引導(dǎo)社會游商攤販合法經(jīng)營，以人性化方式維護(hù)社會環(huán)境秩序。比如豐臺局南苑鄉(xiāng)執(zhí)法隊，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部、外來人口眾多、無照經(jīng)營占道經(jīng)營相對較多等實際情況，在依法整治南苑路果園村、涼水河橋、久敬莊、新宮等地區(qū)無照亂擺攤違法情況的同時，運用疏導(dǎo)結(jié)合的辦法，協(xié)調(diào)街道辦事處設(shè)置便民服務(wù)點，引導(dǎo)流動商販入戶經(jīng)營，既有效解決了亂擺攤影響市容和居民買菜難問題，也有力保障了良好的社會秩序。

二、優(yōu)化職能定位，主動作為，盡職盡責(zé)

（一）主動作為，塑造形象

城管的形象問題突出，自身管理問題和社會負(fù)面影響的積累，導(dǎo)致城管公共關(guān)系建設(shè)的基礎(chǔ)較為薄弱。北京城管從三個層次著手，積極塑造形象，具體來看，第一層是外圍的“窗口”形象建設(shè)，第二層是中間的制度完善，第三層是內(nèi)部的職能優(yōu)化。

北京城管提出了“形象是生命”工作理念，強(qiáng)化每個城管隊員的形象責(zé)任，從最基本的一言一行、一舉一動、一點一滴做起，同時強(qiáng)化城管的服務(wù)意識，強(qiáng)化“疏堵結(jié)合”，提供便民服務(wù)。北京市城管加大了城管法規(guī)、重大治理活動的宣傳力度，營造良好的執(zhí)法環(huán)境和社會氛圍。提出了“服務(wù)是本質(zhì)、形象是生命、規(guī)范是基礎(chǔ)、執(zhí)行是關(guān)鍵”的工作理念，明確了“服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)社會建設(shè)、服務(wù)城市環(huán)境、服務(wù)市民群眾”的職能定位，確定了“不能因城市秩序問題影響首都穩(wěn)定，不能因執(zhí)法不當(dāng)引發(fā)群體性事件”的執(zhí)法原則，統(tǒng)一了管理思路，形成了發(fā)展共識。同時，積極穩(wěn)妥培育社會自治組織、行業(yè)自律組織和公益組織，成立城管志愿者協(xié)會，強(qiáng)化公民社會責(zé)任。進(jìn)一步擴(kuò)大社會監(jiān)督渠道，提高城管執(zhí)法公信力。

城管從形象和公共關(guān)系視角的制度設(shè)計，重點則在于對內(nèi)預(yù)防形象風(fēng)險的隊伍管理制度和對外提升形象和群眾滿意度的制度規(guī)范。北京城管深化公安領(lǐng)導(dǎo)干部兼任城管領(lǐng)導(dǎo)干部的工作體制，加強(qiáng)公安保障城管執(zhí)法的力度，加大市一級層面法制建設(shè)的力度，推進(jìn)法制建設(shè)步伐，強(qiáng)化市執(zhí)法部門聯(lián)席會的作用，做好城管執(zhí)法與司法的銜接。拓展法律顧問單位服務(wù)城管執(zhí)法的范圍，為每一位隊員提供免費咨詢服務(wù)，提高城管執(zhí)法整體效能；進(jìn)一步制定和實施全市環(huán)境秩序分類管控標(biāo)準(zhǔn)，研究出臺對環(huán)境秩序問題高發(fā)時段、高發(fā)地區(qū)、高發(fā)類型城管執(zhí)法勤務(wù)模式指導(dǎo)意見，有針對性解決城市環(huán)境秩序問題，按照“疏堵結(jié)合”的理念，探索服務(wù)改善民生的措施。

深層次上，通過轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法職能，既能實現(xiàn)城管預(yù)期的工作目標(biāo)，又能改觀形象。順義區(qū)將城市管理重心下移至基層組織和行業(yè)部門，充分利用各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會等基層組織的現(xiàn)有資源，打造“屬地管理為主體、行業(yè)權(quán)屬為主責(zé)、綜合協(xié)調(diào)部門指導(dǎo)、執(zhí)法部門積極配合、城管部門綜合監(jiān)管”的“大城管、大監(jiān)察”管理模式，授權(quán)區(qū)城市管理監(jiān)察大隊履行城市管理監(jiān)察和綜合執(zhí)法職能，由以往單一執(zhí)法向執(zhí)法與監(jiān)察并重轉(zhuǎn)變。城管部門的管理對象重點不再只是違法人員，也包括涉嫌不作為的政府部門，城管部門負(fù)責(zé)執(zhí)法的人員，要監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層政府和供排水、供熱、電信等市政單位以及環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、交通等管理部門的城市管理效果，對發(fā)現(xiàn)的問題，協(xié)調(diào)城管、公安、工商、交通等執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法解決?！按蟪枪堋⒋蟊O(jiān)察”的制度創(chuàng)新使城管擁有了“監(jiān)督別人執(zhí)法”的權(quán)力，有力地解決了城管職能廣泛、執(zhí)法專業(yè)化不足、部門責(zé)任推諉等諸多問題，激發(fā)了各管理主體的積極性和高效率，協(xié)調(diào)多個執(zhí)法部門聯(lián)合解決問題，督促了城市管理各職能部門能有效開展工作。

（二）盡職盡責(zé)，尋求認(rèn)同

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”。為貫徹落實十八屆三中全會精神，城管必須圍繞相對集中執(zhí)法權(quán)來理順體制機(jī)制，整合行政資源，更好地發(fā)揮城管維護(hù)社會環(huán)境秩序的主導(dǎo)、主力作用。北京城管一直在開展執(zhí)法方式創(chuàng)新。比如石景山探索啟動了城市綜合管理體系的改革。圍繞市容環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、設(shè)施環(huán)境和秩序環(huán)境這“四大環(huán)境”，制定了“區(qū)級指揮、部門共治、街道統(tǒng)籌”的三級響應(yīng)體系。向上，成立區(qū)社會治理綜合執(zhí)法委員會，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)掛帥指揮；向下，對街道進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，公安、食藥監(jiān)、安監(jiān)、環(huán)保、工商、交通、消防等部門均調(diào)派專人到街道上崗，同時，成立區(qū)委城市綜合管理工作委員會，由黨組織統(tǒng)籌，協(xié)管干部。目前，石景山區(qū)的9個街道已經(jīng)成立了此類綜合執(zhí)法隊伍，包括公安、消防、交通、安監(jiān)、環(huán)保、城管、工商、食藥監(jiān)在內(nèi)的8個部門，每個部門都派2名工作人員常駐街道，統(tǒng)一辦公、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一考核，每天在街道實施聯(lián)合執(zhí)法，把聯(lián)合執(zhí)法真正常態(tài)化。2015年3月開始，北京市將已持續(xù)開展一年的“大氣專項執(zhí)法周”升級為“聯(lián)合執(zhí)法周”，每月用一周時間開展多部門聯(lián)合執(zhí)法行動。

三、營造群眾參與城市治理的格局

（一）志愿服務(wù)引領(lǐng)多方參與

北京城管通過志愿者服務(wù)，進(jìn)一步強(qiáng)化了“人民城市人民管”的多方參與城市管理服務(wù)體系。通過組建協(xié)會組織和指導(dǎo)城市管理志愿服務(wù)活動，廣大志愿者踐行“奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步”的志愿服務(wù)精神，積極開展三大類城市管理志愿活動。第一類活動是開展城管執(zhí)法宣傳。志愿者參加城管常規(guī)宣傳活動和專項執(zhí)法宣傳活動，協(xié)助城管隊員宣傳城市管理法規(guī)。第二類活動是便民服務(wù)。開展城管“城市文明加油站”、城管“高考愛心服務(wù)站”志愿服務(wù)活動。周末、節(jié)假日和重要時間節(jié)點，在全市重點地區(qū)、旅游景區(qū)、繁華商業(yè)地區(qū)設(shè)立活動點位，志愿者在協(xié)助城管隊員宣傳城市管理法規(guī)的同時，為市民提供指路問訊等便民服務(wù)。第三類活動是日常巡查勸導(dǎo)。由志愿者組建社區(qū)勸導(dǎo)隊，對本居民區(qū)內(nèi)乃至周邊地區(qū)進(jìn)行巡查，及時發(fā)現(xiàn)并勸阻各種違法行為。這些城市管理志愿活動成為城管執(zhí)法工作的“緩沖帶”，為城市管理和執(zhí)法減少了阻力，增加了助力。

（二）物聯(lián)網(wǎng)“智慧城管”助力共同治理

北京城管大力推進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)“智慧城管”建設(shè)，為群眾參與，共同治理城市提供平臺。目前，五位一體城管物聯(lián)網(wǎng)平臺包括：綜合應(yīng)用平臺、感知平臺、基礎(chǔ)支撐平臺、辦公應(yīng)用板塊和業(yè)務(wù)板塊。市城管執(zhí)法局借鑒國內(nèi)外智慧城市建設(shè)的經(jīng)驗，整合了全市城管執(zhí)法車載取證、數(shù)字集群終端、試點施工工地噪音監(jiān)測、執(zhí)法城管通等感知資源，成功接入市公安局萬余路視頻監(jiān)控信息，推出“市民城管通”、“國內(nèi)第一個政務(wù)維基系統(tǒng)”、“我要買菜”等一系列應(yīng)用，搭建了集感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”的城管物聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)，并初步架構(gòu)了基于云計算的云到端的物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)架構(gòu)，初步實現(xiàn)面向行動的立體化、點對點、扁平化指揮。

城管物聯(lián)網(wǎng)平臺運行取得了切實效果。尤其是“城管地圖”服務(wù)系統(tǒng)，打開城管執(zhí)法基礎(chǔ)數(shù)據(jù)向群眾公開和與群眾互動的窗口，以地圖為依托，既可以將面向街道、社區(qū)的執(zhí)法信息，從各種維度直觀地展示給群眾，加強(qiáng)群眾對城管執(zhí)法的認(rèn)知和體驗，又可以讓居民在地圖上直接將本社區(qū)城管執(zhí)法方面的相關(guān)問題進(jìn)行報告和反饋，實現(xiàn)城管監(jiān)督舉報社會化。加之城管熱線、城管官方網(wǎng)站、市民城管通客戶端、城管微博、城管志愿者協(xié)會微信等，溝通打造與群眾互動溝通的科技平臺。這些都為群眾參與城市治理提供了便捷、即時、多樣化的平臺。

（課題組負(fù)責(zé)人：唐鈞、楊秀文；主要成員：肖瑩瑩、王中一、李慧杰）

注：本文系北京高等學(xué)校青年英才計劃項目Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project的研究成果。