國家儲(chǔ)備林劃定及后期管理面臨的問題與建議

楊傳金

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長沙 410014)

國家儲(chǔ)備林劃定及后期管理面臨的問題與建議

楊傳金

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長沙 410014)

根據(jù)2015年國家林業(yè)局組織的國家儲(chǔ)備林核查結(jié)果和實(shí)地調(diào)查情況，分析、總結(jié)了國家儲(chǔ)備林劃定及后期管理面臨的主要問題，并提出相應(yīng)的建議。

國家儲(chǔ)備林；劃定；問題

國家儲(chǔ)備林是指列入《國家儲(chǔ)備林樹種目錄》，由國家統(tǒng)一收儲(chǔ)、動(dòng)用及輪換，具有一定規(guī)模和培育潛力的珍稀樹種及大徑級(jí)活立木資源。開展國家儲(chǔ)備林建設(shè)的主要目的是保障我國木材需求、構(gòu)建木材安全保障體系，有效緩解大徑材和珍稀木材短缺矛盾，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。為切實(shí)抓好國家儲(chǔ)備林建設(shè)工作，全面掌握國家儲(chǔ)備林建設(shè)任務(wù)實(shí)施情況，客觀評(píng)價(jià)實(shí)施效果，2015年國家林業(yè)局組織開展了7個(gè)省(區(qū))的國家儲(chǔ)備林核查工作。依據(jù)此次核查結(jié)果和實(shí)地調(diào)查掌握的有關(guān)情況，分析、總結(jié)了國家儲(chǔ)備林劃定及后期管理面臨的主要問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策措施。

1 劃定情況

2013年中央一號(hào)文件提出了“加強(qiáng)國家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地建設(shè)”的要求，2015年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出了“建立國家用材林儲(chǔ)備制度”的要求。根據(jù)中央有關(guān)要求，國家林業(yè)局對(duì)儲(chǔ)備林建設(shè)進(jìn)行了全面部署，2012年啟動(dòng)了全國木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備生產(chǎn)基地示范項(xiàng)目；2013年啟動(dòng)了國家儲(chǔ)備林建設(shè)試點(diǎn)；2014年編制了《國家儲(chǔ)備林劃定辦法(試行)》，建立了“國家儲(chǔ)備林劃定管理信息系統(tǒng)”，儲(chǔ)備林建設(shè)任務(wù)擴(kuò)大到15個(gè)省(區(qū))，下達(dá)了100萬hm2國家儲(chǔ)備林的劃定任務(wù)。

各省根據(jù)《國家儲(chǔ)備林劃定辦法(試行)》要求劃定后，通過“國家儲(chǔ)備林劃定管理信息系統(tǒng)”上報(bào)了劃定結(jié)果。根據(jù)管理信息系統(tǒng)上報(bào)結(jié)果的統(tǒng)計(jì)，15個(gè)省(區(qū))實(shí)際共劃定國家儲(chǔ)備林面積114.73萬hm2(含后備林11.47萬hm2)，劃定國家儲(chǔ)備林蓄積量1.4億m3(含后備林719.82萬m3)，劃定國家儲(chǔ)備林平均蓄積量為122.0 m3/hm2，劃定國家儲(chǔ)備林涉及承儲(chǔ)主體(指承擔(dān)國家儲(chǔ)備林經(jīng)營管理的國有林場、集體林場、林業(yè)專業(yè)合作組織等)1221個(gè)。

2 核查情況

本次核查共抽查了福建、江西、河南、湖南、廣東、廣西、云南7個(gè)省(區(qū))的57個(gè)承儲(chǔ)主體，核查面積37909.5 hm2，核查小班3768個(gè)，核查面積占劃定上報(bào)面積的5.1%。劃定質(zhì)量根據(jù)核查小班合格率及組織管理、劃定資料等相關(guān)調(diào)查情況的15項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分，依據(jù)綜合評(píng)分值確定質(zhì)量等級(jí)：A級(jí)≥90分、70分≤B級(jí)<90分、C級(jí)<70分。

根據(jù)核查結(jié)果統(tǒng)計(jì)，國家儲(chǔ)備林劃定面積小班綜合合格率為92.81%。7個(gè)核查省(區(qū))中，劃定面積合格率最高的為99.96%，最低的為73.31%，有6個(gè)單位劃定合格率在90%以上，1個(gè)單位合格率在90%以下。57個(gè)核查承儲(chǔ)主體中，有29.8%的單位合格率為100%，有49.1%的單位合格率在90%～100%之間，有15.8%的單位合格率在70%～90%之間，有5.3%的單位合格率在70%以下，合格率最低的單位只有45.91%。

核查省(區(qū))中，劃定質(zhì)量等級(jí)為A級(jí)的占85.7%，劃定質(zhì)量等級(jí)為B級(jí)的占14.3%；核查承儲(chǔ)主體中，劃定質(zhì)量等級(jí)為A級(jí)的占70.2%，劃定質(zhì)量等級(jí)為B級(jí)的占21.0%，劃定質(zhì)量等級(jí)為C級(jí)的占8.8%。

3 主要問題

3.1 資料質(zhì)量普遍不高，成果準(zhǔn)確性較差

劃定資料的質(zhì)量普遍不高，劃定成果準(zhǔn)確性較差，主要體現(xiàn)在以下三方面：一是質(zhì)量監(jiān)管不到位，使用基礎(chǔ)資料陳舊，劃定時(shí)未開展補(bǔ)充調(diào)查進(jìn)行更正，劃定小班調(diào)查表填寫項(xiàng)目不全、調(diào)查因子填寫存在錯(cuò)誤或邏輯矛盾、部分林分調(diào)查因子不準(zhǔn)確或存在明顯錯(cuò)誤等，林分因子調(diào)查不準(zhǔn)確不僅影響了劃定成果的準(zhǔn)確性，也影響了今后的管理和監(jiān)測工作；二是劃定培訓(xùn)不到位，劃定單位無資質(zhì)，劃定材料粗放，劃定小班圖紙標(biāo)注不清，圖表不一致，檔案記載不準(zhǔn)確；三是相關(guān)材料核對(duì)不全面，部分?jǐn)?shù)據(jù)特別是林木權(quán)屬統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確，劃定上報(bào)面積中，林木權(quán)屬為個(gè)人的面積僅占0.1%，但抽查面積中，林木權(quán)屬為個(gè)人的面積占4.1%。

3.2 條件和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)，部分面積不符合要求

《國家儲(chǔ)備林劃定辦法(試行)》對(duì)劃入國家儲(chǔ)備林的條件和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定，但一些地方劃定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)，將不符合要求的面積劃入國家儲(chǔ)備林，導(dǎo)致劃定面積中有7.19%的劃定面積不合格。一是生長量不符合要求，有3.15%的面積，林分年均蓄積生長量明顯低于全省平均水平；二是齡組不符合要求，有1.69%的面積為過熟林或幼齡林；三是林分選擇不符合要求，有1.48%的面積為目的樹種比例<60%、郁閉度<0.6的林分、立地指數(shù)小于14和一級(jí)保護(hù)的國家級(jí)公益林；四是規(guī)模不符合要求，有0.28%的面積集中連片規(guī)模低于33.334 hm2。

此外，由于劃定工作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)陳舊、資料核對(duì)不仔細(xì)、質(zhì)量監(jiān)控不到位等原因，劃定面積中還存在部分虛報(bào)和測量不準(zhǔn)確的面積。

3.3 政策銜接不到位，公益林和天然林比例較高

部分單位在劃定國家儲(chǔ)備林工作中，沒有與公益林和天然林的相關(guān)政策進(jìn)行全面銜接，導(dǎo)致劃定面積中公益林和天然林比例較高，嚴(yán)重影響了今后國家儲(chǔ)備林的經(jīng)營和管理，也影響了儲(chǔ)備效果。根據(jù)劃定面積統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有劃定國家儲(chǔ)備林面積中，公益林面積占50.8%，其中國家級(jí)公益林面積占劃定總面積的30.2%，部分省(區(qū))公益林面積比例甚至達(dá)到80%以上；天然林面積占劃定總面積的28.0%，有的省(區(qū))天然林面積比例超過40%。

公益林特別是國家級(jí)公益林主要是以保護(hù)生態(tài)為主的，國家級(jí)公益林經(jīng)營和管理嚴(yán)格遵守《國家級(jí)公益林管理辦法》(林資發(fā)[2013]71號(hào))的規(guī)定，地方公益林經(jīng)營和管理嚴(yán)格遵守各省(區(qū))的相關(guān)規(guī)定。公益林經(jīng)營管理的核心措施是禁止商業(yè)性采伐，禁止改造為商品林，一級(jí)保護(hù)以外的公益林只能進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐。公益林的經(jīng)營管理受到嚴(yán)格限制和約束，而國家儲(chǔ)備林的最終目的是立足可用，大量公益林劃入國家儲(chǔ)備林不符合儲(chǔ)備的目的。

天然林是我國重要的生態(tài)資源，十八屆五中全會(huì)已明確將把我國所有天然林都納入保護(hù)范圍，全面停止天然林的商業(yè)性采伐。實(shí)施國家儲(chǔ)備林建設(shè)就是要全面實(shí)現(xiàn)由采伐天然林向采伐人工林轉(zhuǎn)變，為全面保護(hù)天然林提供可持續(xù)的木材供應(yīng)支撐。把大量的天然林劃入國家儲(chǔ)備林不符合國家天然林保護(hù)政策，其后期經(jīng)營管理也將受到限制和約束。

3.4 政策和管理未及時(shí)跟進(jìn)，成果存在不穩(wěn)定因素

國家儲(chǔ)備林劃定任務(wù)下達(dá)后，各地積極開展了劃定工作，上報(bào)了劃定成果。但由于劃定后相關(guān)配套政策和管理規(guī)定未及時(shí)跟上，在劃定后的管理工作中，部分地方積極性不高，普遍存在觀望心態(tài)，有的還存在管理缺失、管護(hù)缺位的問題，劃定成果存在不穩(wěn)定因素。

1) 面積劃定后，沒有管理和管護(hù)措施，劃定面積雖然落實(shí)到了山頭地塊，但實(shí)地?zé)o標(biāo)識(shí)、無標(biāo)牌；國家儲(chǔ)備林經(jīng)營管理意識(shí)不強(qiáng)，有的面積劃定后，時(shí)間不長就被采伐了。

2) 劃定面積沒有政策性補(bǔ)助，缺乏管護(hù)積極性，部分劃定面積存在盜采濫伐和采脂現(xiàn)象。劃定面積中的馬尾松林普遍存在采脂現(xiàn)象，有的采脂強(qiáng)度還比較大，降低了樹木生長率和抵抗力，嚴(yán)重影響了林木生長和出材效果，對(duì)培育大徑材造成了不利影響。

3) 劃定面積中存在林木權(quán)屬為集體和個(gè)人的面積，劃定面積中這部分面積占劃定總面積的比例達(dá)7.6%。由于這些劃定面積沒有履行任何手續(xù)，沒有簽訂任何協(xié)議，目前也沒有任何補(bǔ)助，其穩(wěn)定性也存在不確定性。

4 建議

4.1 加強(qiáng)宣傳、提高認(rèn)識(shí)

國家儲(chǔ)備林建設(shè)是黨中央、國務(wù)院根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要提出的戰(zhàn)略部署；是建設(shè)生態(tài)文明，保護(hù)我國特有種質(zhì)資源、增加生態(tài)產(chǎn)品供給的戰(zhàn)略舉措；是培育大徑級(jí)與珍稀森林資源，緩解國內(nèi)木材結(jié)構(gòu)性短缺和供需矛盾、維護(hù)木材安全，構(gòu)建木材安全保障體系的戰(zhàn)略選擇。搞好國家儲(chǔ)備林建設(shè)意義重大，影響深遠(yuǎn)，但由于這項(xiàng)工作是一項(xiàng)全新的工作，在社會(huì)上還沒有形成較大的影響力，人們對(duì)儲(chǔ)備林建設(shè)的認(rèn)知度還不高。需要應(yīng)充分利用報(bào)紙、刊物、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行專題報(bào)道，同時(shí)，在現(xiàn)有儲(chǔ)備林建設(shè)基地周邊樹立標(biāo)志牌和宣傳標(biāo)語，擴(kuò)大影響，引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝罕姺e極參與儲(chǔ)備林建設(shè)和管理。

4.2 完善國家儲(chǔ)備林劃定工作，提高劃定成果質(zhì)量

國家儲(chǔ)備林建設(shè)和管理具有長期性，完善的劃定資料和高質(zhì)量的劃定成果是開展經(jīng)營管理工作的依據(jù)，也是實(shí)現(xiàn)“可查、可調(diào)、可控”目標(biāo)的基礎(chǔ)。一是對(duì)劃定面積進(jìn)行認(rèn)真復(fù)核，加強(qiáng)數(shù)據(jù)審核，排除不合格劃定面積，提高劃定成果質(zhì)量，切實(shí)將符合條件和標(biāo)準(zhǔn)的面積落實(shí)到山頭地塊；二是在復(fù)核面積的基礎(chǔ)上，開展必要的補(bǔ)充調(diào)查，更正相關(guān)調(diào)查因子特別是林分因子，保障劃定成果的準(zhǔn)確性；三是對(duì)已劃定的國家儲(chǔ)備林簽訂承儲(chǔ)合同或協(xié)議，明確管護(hù)和經(jīng)營的責(zé)、權(quán)、利，穩(wěn)定劃定面積。

4.3 調(diào)整劃定面積，降低公益林和天然林面積比例

全面銜接國家及地方有關(guān)公益林和天然林的保護(hù)、經(jīng)營與管理政策，根據(jù)當(dāng)?shù)毓媪?、天然林、人工林分布情況和“可查、可調(diào)、可控”的原則，在總量保持基本平衡的基礎(chǔ)上，按劃定條件和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整國家儲(chǔ)備林劃定面積，減少公益林和天然林面積，增加人工林面積，并重新上報(bào)劃定成果，確保國家儲(chǔ)備林的后續(xù)經(jīng)營管理不受影響。

4.4 制定配套政策和管理規(guī)定，保障國家儲(chǔ)備林建設(shè)順利推進(jìn)

1) 制定統(tǒng)一的《國家儲(chǔ)備林管理辦法》，明確后期經(jīng)營和管理政策，特別是如何保護(hù)、如何管理、如何經(jīng)營以及采伐管理等規(guī)定要明確，全面規(guī)范國家儲(chǔ)備林建設(shè)和管理。

2) 根據(jù)各地劃定的實(shí)際情況，進(jìn)一步完善和擴(kuò)充《國家儲(chǔ)備林樹種目錄》。目前的《國家儲(chǔ)備林樹種目錄》中只有97個(gè)樹種，不能滿足劃定需要。如本次核查省(區(qū))劃定面積中，樹種涉及91個(gè)，其中有23個(gè)樹種不屬于《國家儲(chǔ)備林樹種目錄》。

3) 完善相關(guān)配套制度，明確經(jīng)費(fèi)支持渠道，加大政策扶持力度，解決承儲(chǔ)單位的后顧之憂，調(diào)動(dòng)承儲(chǔ)單位工作積極性，提高儲(chǔ)備林建設(shè)質(zhì)量，推進(jìn)國家儲(chǔ)備林建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展。

[1] 國家林業(yè)局.國家儲(chǔ)備林劃定辦法：試行[S]，2014.

[2] 國家林業(yè)局.國家儲(chǔ)備林核查辦法：試行[S]，2015.

[3] 國家林業(yè)局速豐辦.關(guān)于國家儲(chǔ)備林核查工作的通知[S]，2015.

[4] 國家林業(yè)局速豐辦.2015年國家儲(chǔ)備林核查報(bào)告[R]，2015.

[5] 周榆，曾憲瑋.國家儲(chǔ)備林劃定與經(jīng)營管理探討——安福縣國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)探討[J].南方林業(yè)科學(xué),2015：43(1)：43-46.

ProblemsandSuggestionsfortheNationalReserveForestDelimitationandPostManagement

YANG Chuanjin

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration, Changsha 410014, Hunan, China)

Based on the field investigation and verification of the national reserve forest hosted by State Forestry Administration in 2015, this paper analyzed and summarized the problems on delimitation and post management of national reserve forest, and put forward the suggestions to these problems.

national reserve forest；delimitation；problems

2015-11-16

楊傳金(1966-)，男，重慶開縣人，高級(jí)工程師，主要從事森林資源監(jiān)測等工作。

F 326.2

A

1003-6075(2015)04-0001-03

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2015.04.001