英國動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管工作模式介紹

胡德江，李愛巧，李 巍，陳小海，朱 歡，崔國盈

（1.烏魯木齊市沙依巴克區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，新疆烏魯木齊 830000；2.烏魯木齊市動(dòng)物疾病控制與診斷中心，新疆烏魯木齊 830063；3.烏魯木齊市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，新疆烏魯木齊 830063；4.烏魯木齊市畜牧水產(chǎn)草原站，新疆烏魯木齊 830063）

英國的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管工作模式有些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，現(xiàn)介紹如下：

1 基本情況

英國屬歐盟成員國，分英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭四部分，其中英格蘭劃分為43個(gè)郡。面積24.41萬平方公里、人口6370萬。農(nóng)業(yè)在英國生產(chǎn)總值中所占比重不到1%，農(nóng)用土地占國土面積的77%，其中多數(shù)為草場(chǎng)和牧場(chǎng)。英國畜牧業(yè)以飼養(yǎng)牛、豬、羊、馬和家禽為主，畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值2/3以上。

2 動(dòng)物衛(wèi)生組織機(jī)構(gòu)和人員及法律建設(shè)情況

2.1 動(dòng)物衛(wèi)生組織機(jī)構(gòu)分為三個(gè)層面

2.1.1 國家層面。英國農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)動(dòng)物疫病防控和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管工作，隸屬于中央政府。英國農(nóng)業(yè)部下設(shè)的動(dòng)物健康和獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室聯(lián)合署（縮寫：AHVLA），2011年4月由原農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局和國家獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室合并而成，主要負(fù)責(zé)動(dòng)物生產(chǎn)過程的產(chǎn)品安全。AHVLA總部在倫敦，其實(shí)驗(yàn)室有3個(gè)功能，分別為動(dòng)物疫病診斷、動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)和動(dòng)物疫病防治技術(shù)研發(fā) ；AHVLA在全國設(shè)有15個(gè)分區(qū)辦公室，組成了完善的實(shí)驗(yàn)室和實(shí)地工作網(wǎng)絡(luò)，負(fù)責(zé)全國動(dòng)物衛(wèi)生檢疫、監(jiān)管法律、動(dòng)物福利規(guī)劃和疫病防控等政策的擬定、制定與實(shí)施。國家獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室是唯一的國家級(jí)獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室，也是OIE和FAO等指定的相關(guān)疫病參考實(shí)驗(yàn)室。衛(wèi)生部負(fù)責(zé)動(dòng)物食品安全工作，也隸屬于中央政府。衛(wèi)生部下設(shè)的國家食品標(biāo)準(zhǔn)總署負(fù)責(zé)全國食品安全監(jiān)管，下設(shè)的肉品衛(wèi)生署負(fù)責(zé)全國肉品衛(wèi)生監(jiān)管和屠宰場(chǎng)控制。

2.1.2 地方層面。各郡政府是國家政策、法律、規(guī)劃、計(jì)劃的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。各郡政府下設(shè)的動(dòng)物健康和福利局負(fù)責(zé)動(dòng)物衛(wèi)生和動(dòng)物福利等相關(guān)工作，負(fù)責(zé)向地方法院移交動(dòng)物衛(wèi)生違法案件以及對(duì)養(yǎng)殖戶的培訓(xùn)和技術(shù)咨詢服務(wù)。

2.1.3 社會(huì)層面。英國很重視獸醫(yī)協(xié)會(huì)、動(dòng)物健康基金會(huì)、動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)或私人獸醫(yī)等第三方力量，這些社會(huì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)需要的動(dòng)物衛(wèi)生服務(wù)性工作、動(dòng)物福利和慈善工作以及官方獸醫(yī)簽訂協(xié)議的技術(shù)服務(wù)工作或政府購買的技術(shù)服務(wù)性工作。

2.2 動(dòng)物衛(wèi)生人員分為三個(gè)層次

第一個(gè)層次是農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部的公務(wù)員，其中農(nóng)業(yè)部只有6名獸醫(yī)公務(wù)員。

第二個(gè)層次是官方獸醫(yī)，包括AHVLA以及肉品衛(wèi)生署的官方獸醫(yī)、動(dòng)物健康官員、動(dòng)物福利官員和環(huán)境健康官員，職責(zé)是輔助公務(wù)員的工作，人員總數(shù)為2500人。

第三個(gè)層次是私人獸醫(yī)，包括執(zhí)業(yè)獸醫(yī)。英國很重視執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)要通過國家組織的資格考試，由獸醫(yī)協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理。執(zhí)業(yè)獸醫(yī)通過與官方獸醫(yī)簽訂協(xié)議，協(xié)助官方獸醫(yī)開展工作。全國私人獸醫(yī)有9000名。

2.3 動(dòng)物衛(wèi)生法律執(zhí)行情況

英國作為歐盟成員國，必須遵守歐盟相關(guān)的動(dòng)物衛(wèi)生法律條款。除此之外，英國還有涉及動(dòng)物衛(wèi)生的國家法律和標(biāo)準(zhǔn)，如《動(dòng)物法案》《動(dòng)物疾病控制法案》《追溯法案》等150多個(gè)。英國法院的判例也可以作為法律適用；英國各郡政府還可以制定適合本郡的相應(yīng)地方法規(guī)。

3 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管情況

3.1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管制度科學(xué)嚴(yán)密、全程覆蓋

英國以法律形式規(guī)定AHVLA、肉品衛(wèi)生署的官方獸醫(yī)以及地方政府相關(guān)人員可以隨時(shí)進(jìn)入養(yǎng)殖、屠宰、加工、經(jīng)營等場(chǎng)所實(shí)施全程監(jiān)督檢查。其中生產(chǎn)過程的監(jiān)管由AHVLA負(fù)責(zé)，動(dòng)物屠宰后到餐桌的監(jiān)管由肉品衛(wèi)生署負(fù)責(zé)，監(jiān)管工作覆蓋全程。英國還實(shí)施反向監(jiān)管，即在食品鏈上，由下一環(huán)節(jié)自覺監(jiān)督上一環(huán)的行為是否規(guī)范，同時(shí)輔以重罰嚴(yán)懲的手段。

3.2 動(dòng)物監(jiān)管和可追溯管理嚴(yán)謹(jǐn)有效

英國對(duì)動(dòng)物的監(jiān)管非常到位，能夠隨時(shí)掌握動(dòng)物的移動(dòng)軌跡，以便疫病追溯有源。AHVLA主要依靠動(dòng)物耳標(biāo)、動(dòng)物護(hù)照、移動(dòng)記錄、數(shù)據(jù)庫等實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)管。如牛出生后7天內(nèi)牧場(chǎng)人員在其雙耳同時(shí)加施耳標(biāo)，終生佩戴，并向牛跟蹤網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)傳輸這頭牛的父母代情況、出生日期、出生地、耳標(biāo)號(hào)碼、養(yǎng)殖場(chǎng)備案號(hào)等，然后在動(dòng)物移動(dòng)執(zhí)照系統(tǒng)為這頭犢牛申請(qǐng)一個(gè)戶口，下載記載了上述信息的一個(gè)護(hù)照，牛的護(hù)照編號(hào)和耳標(biāo)號(hào)一致；這頭牛只要移動(dòng)就要攜帶這個(gè)牛的護(hù)照，畜主要及時(shí)向動(dòng)物移動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行系統(tǒng)上傳移動(dòng)數(shù)據(jù)，否則該頭牛就不能進(jìn)行買賣或進(jìn)入食品鏈。該頭牛死亡或被屠宰后該牛的護(hù)照要交回到發(fā)證機(jī)構(gòu)，信息要上傳到農(nóng)業(yè)部的牛信息數(shù)據(jù)庫。

3.3 檢疫工作分工明確、職責(zé)清晰

英國很重視屠宰檢疫，由肉品衛(wèi)生署負(fù)責(zé)給屠宰場(chǎng)和肉類加工廠進(jìn)行注冊(cè)發(fā)證和實(shí)施檢疫及監(jiān)督檢查工作；肉品衛(wèi)生署對(duì)進(jìn)入屠宰場(chǎng)屠宰后的動(dòng)物胴體加蓋檢疫章（印章上有屠宰場(chǎng)備案號(hào)），加工廠分割產(chǎn)品的內(nèi)外包裝上加施加工廠專用標(biāo)志和備案號(hào)；購買者看到標(biāo)志后方能買賣。如果屠宰中發(fā)現(xiàn)病畜，檢疫員可及時(shí)溯源并采取相應(yīng)的措施，檢疫人員由肉品衛(wèi)生署派出或委托私人獸醫(yī)實(shí)施。AHVLA和肉品衛(wèi)生署在屠宰廠工作時(shí)會(huì)出現(xiàn)交叉，包括動(dòng)物產(chǎn)品和副產(chǎn)品的管理、動(dòng)物衛(wèi)生和環(huán)境衛(wèi)生，但是兩個(gè)部門之間職責(zé)明確，建立了有效的溝通機(jī)制，又有相互制約的規(guī)定。

3.4 英國的進(jìn)出境檢疫嚴(yán)格規(guī)范，與國內(nèi)檢疫同步并互相認(rèn)可

AHVLA對(duì)進(jìn)出境檢疫負(fù)責(zé)：一是負(fù)責(zé)歐盟成員國之間的檢疫，各成員國之間不進(jìn)行邊境檢疫，只使用成員國統(tǒng)一的防偽檢疫證，獸醫(yī)到動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的出口地進(jìn)行檢疫，然后通過網(wǎng)絡(luò)將相關(guān)記錄和檢疫情況傳到總部，由總部出具檢疫證明；當(dāng)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品運(yùn)抵進(jìn)口國后，只查證驗(yàn)物就允許放行；二是負(fù)責(zé)與歐盟之外第三國的進(jìn)出口檢疫，按照歐盟允許進(jìn)口第三國的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行網(wǎng)上填表申請(qǐng)、到口岸后查證驗(yàn)物和檢疫；三是負(fù)責(zé)出口檢疫，按照對(duì)方的要求進(jìn)行，官方獸醫(yī)經(jīng)過實(shí)地檢查后簽署檢疫證書即可。

3.5 對(duì)違法行為實(shí)行重罰，處罰責(zé)任主體明確

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法起訴動(dòng)物衛(wèi)生違法行為，法院對(duì)違法行為人依嚴(yán)重程度處以罰款、判刑以及禁止從事動(dòng)物的養(yǎng)殖、銷售、屠宰或運(yùn)輸?shù)认鄳?yīng)的活動(dòng)，在英國違法成本很高，這就使管理相對(duì)人不敢輕易違法。但是處罰時(shí)的責(zé)任主體很明確，責(zé)任追究科學(xué)、人性化。英國的政府、獸醫(yī)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任非常清晰。在問責(zé)制方面，英國不會(huì)因管理相對(duì)人的違法而追究監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員的責(zé)任，在績(jī)效目標(biāo)考核中也不會(huì)因發(fā)生疫情而一票否決。但是對(duì)于公務(wù)人員未依法履職、瀆職犯罪或腐敗等執(zhí)法犯法的行為處理很嚴(yán)。

3.6 撲殺補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估

英國法律規(guī)定，對(duì)因病被政府撲殺的動(dòng)物實(shí)行補(bǔ)償制度。動(dòng)物的補(bǔ)償價(jià)格按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，簽訂補(bǔ)償協(xié)議，以盡量減少畜主的經(jīng)濟(jì)損失。

3.7 實(shí)施集中專業(yè)化的無害化處理制度，防止致病菌的擴(kuò)散蔓延

對(duì)染疫、病死或者死因不明動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品，英國實(shí)行嚴(yán)格的無害化處理制度，由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一運(yùn)到焚燒場(chǎng)集中焚燒處理，禁止隨意掩埋。為此，養(yǎng)殖場(chǎng)每年須交納一定費(fèi)用。無害化處理設(shè)施和場(chǎng)所需AHVLA頒發(fā)執(zhí)照，進(jìn)行認(rèn)可。

3.8 宣傳力度大，自主防疫和自覺守法意識(shí)強(qiáng)

英國非常重視對(duì)管理相對(duì)人和養(yǎng)殖業(yè)者法律知識(shí)的宣傳，通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布疫情信息，經(jīng)常免費(fèi)發(fā)放動(dòng)物疫病防控宣傳手冊(cè)和警示書，起到了宣傳培訓(xùn)和提醒注意防范的作用。養(yǎng)殖業(yè)者自我防疫的意識(shí)很強(qiáng)。

4 英國動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

4.1 各個(gè)環(huán)節(jié)的法律體系和應(yīng)急預(yù)案健全

英國獸醫(yī)方面的法律體系涉及飼料供應(yīng)、飼養(yǎng)管理、疫病防控、食品安全、運(yùn)輸過程、屠宰加工環(huán)節(jié)、銷售和經(jīng)營等各個(gè)環(huán)節(jié)，保障了各項(xiàng)管理工作有法可依。每種動(dòng)物疫病都制訂有應(yīng)急預(yù)案，對(duì)各級(jí)各類人員在應(yīng)急時(shí)承擔(dān)的責(zé)任有明確規(guī)定；同一種疫病預(yù)案都是兩套內(nèi)容：一套針對(duì)動(dòng)物防控、一套針對(duì)人員防護(hù)，而且還要定期對(duì)各預(yù)案的實(shí)用性和效果性進(jìn)行審視，及時(shí)修改。如瘋牛病發(fā)生至今，英國已陸續(xù)出臺(tái)了許多相關(guān)條例。英國沒有免疫計(jì)劃，也沒有強(qiáng)制免疫。建議我國針對(duì)目前疫病不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，完善、修訂和補(bǔ)充現(xiàn)行的相關(guān)法律。例如，動(dòng)物跨省運(yùn)輸?shù)姆?、政府購買執(zhí)業(yè)獸醫(yī)勞務(wù)的政策以及加大違法成本的法律制度等。

4.2 以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)的監(jiān)管機(jī)制

英國建立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度對(duì)動(dòng)物疫情的預(yù)警預(yù)報(bào)提供技術(shù)支撐，使得動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作有的放矢。他們的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括兩方面：一是對(duì)管理相對(duì)人的動(dòng)物疫病防控狀況實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。根據(jù)管理相對(duì)人實(shí)施的疫病防控、動(dòng)物移動(dòng)、守法、誠信情況等風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，一般分為高、中、低三級(jí)。依據(jù)不同級(jí)別，分別采取不同的監(jiān)管措施。如對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高的監(jiān)管頻率高、監(jiān)管內(nèi)容多，監(jiān)管措施嚴(yán)厲；二是重點(diǎn)對(duì)外來病實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。目的是把疫病阻擋于國門之外，針對(duì)國外動(dòng)物疫情動(dòng)態(tài)、信息、國內(nèi)相關(guān)疫病監(jiān)測(cè)和流行病調(diào)查等情況判斷外來病對(duì)國內(nèi)種群可能造成的影響，判斷疫病傳入的可能性，并制定相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，提供給決策層。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在行業(yè)上是非強(qiáng)制性的，但如果事先進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，出現(xiàn)動(dòng)物疫情，那么在法庭上可以免責(zé)。建議我國加大疫病風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，提高事前防范和工作效率。

4.3 移動(dòng)控制措施和捕殺補(bǔ)償機(jī)制

英國利用網(wǎng)絡(luò)及時(shí)記錄動(dòng)物移動(dòng)軌跡，病畜也能得到政府的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使得動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品時(shí)時(shí)處于可控范圍，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)物性食品安全的可追溯管理，保障了溯源和疫病撲滅工作的順利進(jìn)行。建議我國可以先試行種畜、奶畜的追溯制度；擇時(shí)將商務(wù)部門和農(nóng)業(yè)部門的溯源數(shù)據(jù)庫聯(lián)動(dòng)起來，全國共享；將商業(yè)保險(xiǎn)制度全面納入養(yǎng)殖行業(yè)，減少因動(dòng)物疾病給養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)牧民帶來的經(jīng)濟(jì)損失。

4.4 完善有效的監(jiān)管體系

英國對(duì)從業(yè)人員的準(zhǔn)入和備案，對(duì)動(dòng)物移動(dòng)的監(jiān)管和信息的實(shí)時(shí)記錄，而構(gòu)成了從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的全封閉監(jiān)管體系。而我國除執(zhí)業(yè)獸醫(yī)外對(duì)其他從業(yè)人員沒有建立條件準(zhǔn)入機(jī)制，使得動(dòng)物性食品安全隱患不能有效消除。因此，建議對(duì)動(dòng)物養(yǎng)殖、運(yùn)輸、屠宰、加工、經(jīng)營等的從業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制和制度應(yīng)盡快建立和試行。

4.5 堅(jiān)持預(yù)防為主的觀念和強(qiáng)化自主防疫的意識(shí)

英國的預(yù)防措施主要是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范外來疫病的傳入。我國預(yù)防為主的方針，是在沒有大面積發(fā)生疫情時(shí)仍然多病種、多年連續(xù)采取強(qiáng)制免疫措施，政府的強(qiáng)制免疫行為也使養(yǎng)殖者自主防疫的意識(shí)逐漸淡化。而英國的做法值得我們認(rèn)真研究和思考。