高?？冃ьA(yù)算管理模式改革與優(yōu)化

塔里木大學(xué) 張淑萍

隨著國家高校擴(kuò)招政策的發(fā)展，最近幾年高校也加快了發(fā)展步伐，不但實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，招生人數(shù)也逐年遞增，相應(yīng)的各類經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)也越來越多，因此，學(xué)校一直以來使用的預(yù)算管理方式已經(jīng)變得不合時(shí)宜，與學(xué)校的發(fā)展情況存在嚴(yán)重的脫節(jié)情況，產(chǎn)生的矛盾與問題也越來越多。當(dāng)然，產(chǎn)生問題的原因有很多，有宏觀的也有微觀的。本文以此為切入點(diǎn)，分析構(gòu)建高校的績效預(yù)算管理模式與評(píng)估機(jī)制。

一、高?？冃ьA(yù)算模式構(gòu)建

（一）明確目標(biāo)體系 學(xué)校作為一個(gè)獨(dú)立運(yùn)營的實(shí)體，必須設(shè)定明確的發(fā)展目標(biāo)，因?yàn)橛心繕?biāo)，才會(huì)有發(fā)展的動(dòng)力。如果高校明確了自身的發(fā)展目標(biāo)，那么，學(xué)校的全體教職員工就會(huì)為之共同努力，從而有效提升高校自身的凝聚力，進(jìn)而推動(dòng)高校更加良性快速的發(fā)展。不過，現(xiàn)在對(duì)不少高校來說，想要明確自己的發(fā)展目標(biāo)一點(diǎn)也不容易，因?yàn)橥獠拷逃h(huán)境以及高校自身的變動(dòng)性太大。發(fā)展目標(biāo)是高校未來一段時(shí)間想要的發(fā)展結(jié)果，因此不能盲目設(shè)定，設(shè)定需要遵循科學(xué)性、可行性以及實(shí)操性。將各種發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行整合之后，就可以建立目標(biāo)體系，目標(biāo)體系完全可以視為是高校發(fā)展的指路明燈，高校在實(shí)際工作中要將目標(biāo)體系進(jìn)行細(xì)化與分拆，并逐層落實(shí)，最終責(zé)任到人。只有這樣，高校才能夠在科學(xué)規(guī)范的指引下，獲得更好的發(fā)展，從而不辜負(fù)國家對(duì)其教育重托。

（二）規(guī)范部門以及項(xiàng)目預(yù)算 高校內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)非常完整，因此，都下設(shè)了不少部門。每個(gè)部門根據(jù)自己部門的實(shí)際情況編制預(yù)算，并提交到學(xué)校的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。以部門為單位進(jìn)行預(yù)算管理之后，管理的焦點(diǎn)就是各部門的預(yù)算執(zhí)行情況，這樣會(huì)大大提高整個(gè)高校預(yù)算管理系統(tǒng)的開放性。部門預(yù)算并不是簡單的過程，其中具體編制的數(shù)據(jù)與結(jié)果還要匯總部門下設(shè)機(jī)構(gòu)的預(yù)算。不過，需要注意的是，以部門為單位進(jìn)行預(yù)算管理絕不是就將預(yù)算的執(zhí)行權(quán)完全交到各部門手中，高校不聞不問；正相反，高校要更加密切管理與監(jiān)督各部門的預(yù)算執(zhí)行情況，從而保證有限的辦學(xué)資金得到最好的利用。

績效預(yù)算管理模式還涉及到另外一種非常重要的預(yù)算管理，那就是項(xiàng)目預(yù)算。這種預(yù)算是以項(xiàng)目為單位編制的，準(zhǔn)確核定預(yù)算項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)需要投入的成本，并在項(xiàng)目實(shí)際的開展中按照預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行，并定期評(píng)估預(yù)算的執(zhí)行情況，這樣能夠有效提升項(xiàng)目的資金使用效率，保證學(xué)校發(fā)展項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性?？茖W(xué)進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算管理能夠大幅提升高校的投資效率，并提升項(xiàng)目獲得最終成功的幾率，對(duì)高校發(fā)展有很重要的穩(wěn)定以及推動(dòng)作用。

（三）制定績效預(yù)算實(shí)施流程 第一階段，按照學(xué)校未來3～5年的發(fā)展規(guī)劃以及目標(biāo)，統(tǒng)一學(xué)校不同部門與學(xué)校整體之間的發(fā)展步伐。第二階段，各個(gè)績效預(yù)算部門都需要設(shè)置符合自己部門具體情況的績效預(yù)算框架，并以此為后續(xù)管理工作的依據(jù)。需要注意的是，制訂框架的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置，因此，從始至終都要強(qiáng)調(diào)“績效”這兩個(gè)字。有了框架之后，就可以有條不紊的執(zhí)行預(yù)算，并在實(shí)際工作中隨時(shí)進(jìn)行各類預(yù)算項(xiàng)目的控制。第三階段，評(píng)估預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果。進(jìn)行評(píng)估不但是為了檢驗(yàn)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果，也是為了找出當(dāng)前預(yù)算編制以及執(zhí)行中存在的問題，并將其作為以后預(yù)算管理的參考，同樣的問題絕對(duì)不能重復(fù)出現(xiàn)。評(píng)估時(shí)，學(xué)校的預(yù)算管理部門會(huì)在搜集各個(gè)部門預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)的分析預(yù)評(píng)估，之后給出評(píng)估結(jié)果；同時(shí)，還會(huì)提出部門當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行存在的問題，給出具有針對(duì)性的改善建議。

（四）確定預(yù)算編制方法 高校必須改變過去不符合績效預(yù)算管理模式的預(yù)算編制方法。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都比較推崇零基預(yù)算法。這種方法雖然彌補(bǔ)了過去預(yù)算方法的很多不足，但自身也有一定的局限性。究其原因，主要有：

（1）零基預(yù)算法關(guān)注的是部門和項(xiàng)目預(yù)算的績效，因此，會(huì)在計(jì)算的過程中以績效為重要衡量指標(biāo)，對(duì)比之后合并或者干脆剔除某些預(yù)算。如果結(jié)合績效預(yù)算管理模式的話，那么零基預(yù)算就能在一開始的時(shí)候確定計(jì)算的基礎(chǔ)，從而減少很多統(tǒng)計(jì)與計(jì)算過程。零基預(yù)算如果與績效預(yù)算有效銜接的話，不但可以提升高校資金管理工作的質(zhì)量，還能針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行最為科學(xué)合理的成本效益分析，并將結(jié)果排序，這樣高校管理者可以對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性一目了然，進(jìn)行項(xiàng)目選擇時(shí)自然也就多了一項(xiàng)數(shù)據(jù)支持。

（2）零基預(yù)算能夠讓高校編制預(yù)算的全過程變得更加科學(xué)流暢。如果在績效預(yù)算模式下，高校進(jìn)行的零基預(yù)算會(huì)改變?cè)械逆湢罱Y(jié)構(gòu)，具體見圖1，則自動(dòng)生成封閉的循環(huán)過程，具體見圖2。

圖1 零基預(yù)算編制的鏈狀結(jié)構(gòu)圖

圖2 績效預(yù)算模式下的零基預(yù)算編制的循環(huán)過程圖

預(yù)算就是為了更好地管理學(xué)校資金，因此，如果高校的辦學(xué)資金充足，那么編制預(yù)算其實(shí)并不難；可實(shí)際情況是，當(dāng)前我國幾乎每所高校都面臨著嚴(yán)重的資金不足問題，零基預(yù)算能夠?qū)⒂邢薜馁Y金最合理地分配出去。可一旦形成圖2這種循環(huán)之后，高校的資金使用效率會(huì)得到大幅提升。

（3）零基預(yù)算法的計(jì)算過程非常復(fù)雜。在績效預(yù)算模式下，這種結(jié)合方式能夠降低零基預(yù)算法的計(jì)算與操作復(fù)雜性，通過修改系數(shù)或者對(duì)應(yīng)的指數(shù)就可以代替過去巨大的運(yùn)算量，從而大幅降低預(yù)算編制人員的工作量。

二、高?？冃ьA(yù)算評(píng)估機(jī)制構(gòu)建

（一）確定評(píng)估指標(biāo) 評(píng)估預(yù)算績效主要是為了檢驗(yàn)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果與目標(biāo)之前的差異程度，因此，確定評(píng)估指標(biāo)一定要科學(xué)審慎。如果選擇的指標(biāo)得當(dāng)，那么評(píng)估的結(jié)果將最接近預(yù)算執(zhí)行的真正結(jié)果，高校也能夠最清楚地掌握預(yù)算執(zhí)行收效。具體到高校，怎樣評(píng)估內(nèi)部各部門的預(yù)算執(zhí)行情況，尤其是教學(xué)部門的預(yù)算執(zhí)行情況是非常不容易的。究其原因，主要是這些部門中的績效有很多種不同的表現(xiàn)形式，不太可能通過幾個(gè)指標(biāo)就綜合評(píng)估出整個(gè)部門的預(yù)算執(zhí)行表現(xiàn)。通常只會(huì)選擇單一指標(biāo)評(píng)估績效，這樣難免會(huì)有以偏概全的嫌疑，而且評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性也很低，很難反映出部門的真實(shí)情況?；诖?，建議高校在確定評(píng)估指標(biāo)時(shí)，可以應(yīng)用學(xué)術(shù)界比較推崇的模型進(jìn)行綜合評(píng)估。不過，確定具體評(píng)估指標(biāo)的過程，不是一個(gè)人就能完成的，因此，本文征求了多方意見，包括HS高校的高層管理者、各部門負(fù)責(zé)人等，他們都給出了非常中肯的意見，并提出了不少新看法。

（1）認(rèn)可績效考評(píng)的重要意義，可以有效改善當(dāng)前學(xué)校預(yù)算管理效率低下的問題，并提升全體教職員工的預(yù)算執(zhí)行積極性。確定綜合評(píng)估指標(biāo)體系，很有理論與實(shí)際價(jià)值，不過需要結(jié)合學(xué)校的實(shí)際情況，不能憑空盲目想象與設(shè)計(jì)。另外，確定的指標(biāo)應(yīng)該要有可比性，還要考慮到各個(gè)部門的具體情況，進(jìn)行一些針對(duì)性的改動(dòng)與調(diào)整。

（2）高校是事業(yè)單位，經(jīng)濟(jì)性只是其運(yùn)營眾多原則中的一個(gè)。因?yàn)楦咝．吘共皇瞧髽I(yè)，其運(yùn)營的目的并不是為了營利，所以計(jì)算其投入與產(chǎn)出的難度很大，尤其是產(chǎn)出，除了物質(zhì)化的形式之外，高校更多的產(chǎn)出都是無形化的，應(yīng)該怎樣確定不同部門的績效是個(gè)大工程。因此，業(yè)內(nèi)很多專家都覺得，高校的績效評(píng)估，很難進(jìn)行絕對(duì)數(shù)值的評(píng)估，最多就是評(píng)估一下不同部門的績效排序而已。

（3）績效評(píng)估指標(biāo)不可以只關(guān)注短期效應(yīng)，還需要和學(xué)校未來的發(fā)展規(guī)劃有效融合，在評(píng)估的過程中，也能在一定程度上反映出學(xué)校制定的發(fā)展規(guī)劃是否已經(jīng)開始逐步實(shí)現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)的程度如何等。綜合分析高校的實(shí)際情況之后，認(rèn)為該學(xué)?，F(xiàn)在最需要確定的就是人才培養(yǎng)的方向，作為一間偏重技術(shù)應(yīng)用的學(xué)校來說，其主要的人才培養(yǎng)方向可以定位為綜合型應(yīng)用技術(shù)人才。另外，高校不久前才剛剛由?？圃盒Ｉ?jí)為本科院校，因此，幾年之后就要接受教育部的一系列考核，評(píng)估其本科教學(xué)的實(shí)際水平。在征求意見的過程中幾乎每個(gè)人都提到了應(yīng)該有效銜接績效評(píng)估以及教學(xué)評(píng)估，這樣在選擇指標(biāo)的時(shí)候應(yīng)該加重教學(xué)衡量指標(biāo)的分量，因?yàn)閷?duì)于高校而言，提升教學(xué)水平才是最重要的工作。

本文以績效評(píng)估指標(biāo)設(shè)定理論為基礎(chǔ)，在充分考慮各方的意見之后，按照指標(biāo)設(shè)定的基本原則，為高校構(gòu)建了績效評(píng)估指標(biāo)體系的原始架構(gòu)，該架構(gòu)具體分成了四大塊。但是，在實(shí)際的運(yùn)用過程中，仍然有一部分指標(biāo)存在偏差，而且有些指標(biāo)的作用并不像之前預(yù)想的那么大?；谶@種情況，對(duì)原始架構(gòu)進(jìn)行了一定程度的調(diào)整與修正，整合出了高校的績效評(píng)估指標(biāo)體系，具體見圖3。

圖3 高校的績效評(píng)估指標(biāo)體系

（二）計(jì)算投入與產(chǎn)出指標(biāo)

（1）投入指標(biāo)的計(jì)算過程。在分析了高校的投入情況之后，其投入可以分為三類：固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)以及人力資源。人力資源方面，主要評(píng)估的是教學(xué)人員的投入，當(dāng)然也包括科研以及其他輔助人員，這部分投入主要計(jì)算的是人均薪資；固定資產(chǎn)方面，主要包括學(xué)校各部門所有的教育以及科研儀器設(shè)備等的總金額以及教育基礎(chǔ)設(shè)施折現(xiàn)之后的總金額。這其中還涉及到一個(gè)折舊率的問題，因此相對(duì)復(fù)雜一些。

如何選擇折舊率是一個(gè)非常重要的問題，因?yàn)槠渲苯雨P(guān)系到最終計(jì)算的結(jié)果。在實(shí)際的計(jì)算過程中，以國家有關(guān)規(guī)范以及高校的具體資產(chǎn)情況為立足點(diǎn)，對(duì)不同折舊年限以及程度的固定資產(chǎn)設(shè)定了不同的年折舊率，具體數(shù)值由1.5%至10%不等。另外，還考慮了教學(xué)儀器設(shè)備的使用年限與凈現(xiàn)值，為了簡化計(jì)算過程，對(duì)于已經(jīng)使用10年以上的設(shè)備直接進(jìn)行報(bào)廢處理，未將其列進(jìn)固定資產(chǎn)之列。

高校的專業(yè)設(shè)置比較寬，有農(nóng)學(xué)專業(yè)也有人文社科專業(yè)。農(nóng)學(xué)專業(yè)偏向于化工，相應(yīng)的在購置教學(xué)設(shè)備的時(shí)候，開支會(huì)大一些；而人文社科專業(yè)基本上不需要購置昂貴的教學(xué)設(shè)備，因此，這類開支比較小。出于平衡不同學(xué)科之間固定資產(chǎn)投入的權(quán)重，為其設(shè)定了不同的調(diào)節(jié)參數(shù)h，其中人文社科專業(yè)h設(shè)定值為1；農(nóng)學(xué)專業(yè)h的設(shè)定值為2。

各個(gè)學(xué)科部門的投入可以計(jì)算為：

Ii=撥款總額+學(xué)科部門教職員工數(shù)×人均薪資金額+固定資產(chǎn)賬面值×對(duì)應(yīng)折舊率×h

（2）產(chǎn)出指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)確定。學(xué)校發(fā)展的階段與目標(biāo)不同，賦予不同產(chǎn)出指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)也會(huì)有所不同。例如：如果當(dāng)前階段學(xué)校的重點(diǎn)發(fā)展目標(biāo)是要擴(kuò)招，那么學(xué)生人數(shù)自然會(huì)被賦予較高的權(quán)重；如果當(dāng)前階段學(xué)校的重點(diǎn)發(fā)展目標(biāo)是要提升科研學(xué)術(shù)力量，那么各類科研成果以及論文自然會(huì)被賦予較高的權(quán)重。所以，若是將所有指標(biāo)都賦予相同的權(quán)重直接評(píng)估績效，那么自然無法反映出學(xué)校的發(fā)展重點(diǎn)。當(dāng)前高校的發(fā)展重點(diǎn)是提升本科教育水平，在設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)權(quán)重時(shí)，應(yīng)該為教學(xué)方面的指標(biāo)賦予大一些的權(quán)重。另外，當(dāng)前社會(huì)上出現(xiàn)了嚴(yán)重的大學(xué)生就業(yè)難問題，高校最好在指標(biāo)體系中為就業(yè)率這一項(xiàng)賦予高的權(quán)重，從而綜合反映學(xué)校學(xué)生的社會(huì)適應(yīng)性。

綜合考慮高校當(dāng)前的發(fā)展重點(diǎn)，為其設(shè)計(jì)了如表1所示的產(chǎn)出指標(biāo)權(quán)重分配表。

（三）學(xué)科專業(yè)績效預(yù)算評(píng)估實(shí)例 通過上面的歸納與整理，可以得出高校的投入產(chǎn)出效益評(píng)估計(jì)算式為：

其中：Ei是i學(xué)科專業(yè)特定年度的績效指標(biāo)，Ei越高，就代表i學(xué)科專業(yè)產(chǎn)生的績效越大；相反的Ei越低，就代表i學(xué)科專業(yè)產(chǎn)生的績效越小。Ii是i學(xué)科專業(yè)特定年度科研以及教學(xué)的所有投入之和，Oi是i學(xué)科專業(yè)特定年度的產(chǎn)出。Oij是i學(xué)科專業(yè)預(yù)算j項(xiàng)目的實(shí)際產(chǎn)出。Wj是j項(xiàng)目被賦予的權(quán)重，i是學(xué)科專業(yè)編號(hào)，n是HS高校所有的學(xué)科專業(yè)數(shù)量。

下文來結(jié)合具體的實(shí)例進(jìn)行說明，以G專業(yè)的績效指標(biāo)計(jì)算為例，數(shù)據(jù)經(jīng)過一定的統(tǒng)計(jì)學(xué)處理：

首先，需要計(jì)算G專業(yè)的投入指標(biāo)：將整理G專業(yè)資料而獲得的數(shù)據(jù)代入計(jì)算式（1）中，就有：I=1000+90+120×408+140×1=1806（萬元）

表1 高校各學(xué)科專業(yè)績效評(píng)估產(chǎn)出指標(biāo)權(quán)重分配統(tǒng)計(jì)

圖4 各類產(chǎn)出的權(quán)重分配餅圖

其次，需要計(jì)算G專業(yè)的產(chǎn)出指標(biāo)：如果把之前一年作為基期的話，那么可以設(shè)定其數(shù)值為100，假設(shè)指標(biāo)的年增長率為100%，那么本年度的數(shù)值就是100；假設(shè)指標(biāo)的年增長率為-10%，那么本年度的數(shù)值就是90。之后再與該指標(biāo)被賦予的權(quán)重相乘，就可以得出各個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)的具體值，最后整合得出G專業(yè)的產(chǎn)出指標(biāo)是105.33。

再次，將得到的數(shù)據(jù)代入計(jì)算式（2），就可以得出G專業(yè)的綜合績效指標(biāo)Ei=Oi/Zi=105.33/1806=0.058

最后，采集其它專業(yè)的數(shù)據(jù)，并將其代入上式中，從而得出各個(gè)學(xué)科專業(yè)的績效指標(biāo)；將這些值排序，就能夠得到HS高校各個(gè)專業(yè)學(xué)科績效指標(biāo)的高低順序，從而繼續(xù)更全面的績效評(píng)估工作。

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