基于優(yōu)化資源競爭性配置的中國電源項(xiàng)目投資管理模式研究

秦偉建

（廣東省粵電集團(tuán)有限公司戰(zhàn)略發(fā)展部，廣東 廣州 510630）

0 引言

自國務(wù)院2002年實(shí)施“廠網(wǎng)分開”電力體制改革以來，電力工業(yè)經(jīng)歷了迅猛發(fā)展的十多年，電源項(xiàng)目投資管理體制從審批制、核準(zhǔn)制，逐步過渡到目前的簡化核準(zhǔn)制或備案制，電力生產(chǎn)也從以前的壟斷走向了競爭。然而，由于不同主體利益取向的差異，電源項(xiàng)目投資主體的多元化和電網(wǎng)主體的自然單一性必然導(dǎo)致廠網(wǎng)不協(xié)調(diào)的問題——電源布點(diǎn)未必是電網(wǎng)結(jié)構(gòu)中的首選，電網(wǎng)規(guī)劃或建設(shè)進(jìn)度與電源建設(shè)不匹配。如何協(xié)調(diào)廠網(wǎng)發(fā)展，避免電力工業(yè)隨著宏觀經(jīng)濟(jì)周期經(jīng)歷“緊缺-過剩-緊缺”的循環(huán)，關(guān)鍵在于針對電力服務(wù)的準(zhǔn)公共性特點(diǎn)，平衡廠網(wǎng)投資主體間的利益及其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。當(dāng)前全國電力供需形勢總體寬松，以及在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下電力需求相對穩(wěn)定的預(yù)期為進(jìn)一步優(yōu)化我國電源項(xiàng)目資源競爭性配置提供了契機(jī)。

1 現(xiàn)行管理體制下電源項(xiàng)目競爭的規(guī)范合理性

國務(wù)院于2004年7月實(shí)施投資體制改革，對不使用政府性資金的重大和限制類企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制[1]；2013年3月起，國務(wù)院頒布了一系列簡政放權(quán)措施，電源項(xiàng)目投資管理在核準(zhǔn)和備案制的基礎(chǔ)上，除核電等特殊項(xiàng)目外，國家層面僅對區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行備案或?qū)徟?，?xiàng)目的直接審批權(quán)留在地方層面[2]。電源項(xiàng)目十年來投資管理體制調(diào)整的初衷都希望能夠落實(shí)企業(yè)投資決策權(quán)，發(fā)揮市場的資源配置作用，處理好政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，增強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)管的有效性。

電源項(xiàng)目投資管理體制調(diào)整基本上是對國家和地方審批權(quán)限的調(diào)整，或者是國家審批權(quán)限的下放，但是限于規(guī)劃控制等因素，項(xiàng)目本身的前置性規(guī)定并未從根本上得以簡化，國家以規(guī)劃方式對電源項(xiàng)目的管理似乎仍處于“（國家）規(guī)劃一緊，（企業(yè)）繩縛全身；規(guī)劃一松，各顯神通”的困局。核準(zhǔn)制實(shí)施以來，電源項(xiàng)目核準(zhǔn)經(jīng)歷了起初的“專家優(yōu)選評(píng)議”模式和現(xiàn)行的“路條”模式（國家復(fù)函同意項(xiàng)目開展前期工作），具體操作程序并未能使項(xiàng)目報(bào)批從根本上得以簡化，尤其是國家層面的電力規(guī)劃引導(dǎo)作用受到市場機(jī)制不利一面的限制。相比以前的審批制，項(xiàng)目前期工作周期拉長，場址資源保護(hù)難度增大，項(xiàng)目前期投入也大大增加。同時(shí)，電源項(xiàng)目多元投資主體在各區(qū)域市場基本形成直接競爭的關(guān)系，稀缺的廠址資源引起部分電力企業(yè)無視電力規(guī)劃，想方設(shè)法跑馬圈地，無序建設(shè)，規(guī)劃的執(zhí)行難以落到實(shí)處，電力規(guī)劃對促進(jìn)合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化布局、科學(xué)指導(dǎo)企業(yè)投資建設(shè)的重要作用難以體現(xiàn)。

2 競價(jià)上網(wǎng)機(jī)制對項(xiàng)目資源利用的有效性

發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，使得電源項(xiàng)目實(shí)行競價(jià)上網(wǎng)有了理論依據(jù)和指導(dǎo)原則。然而，中國擁有13.6億kW裝機(jī)[3]，裝機(jī)規(guī)模世界第一，電力市場規(guī)模巨大，暫且不說市場機(jī)制存在失效的可能，就電力服務(wù)作為一類準(zhǔn)公共產(chǎn)品，競價(jià)上網(wǎng)能否促使對規(guī)模巨大的發(fā)電裝機(jī)容量進(jìn)行充分有效的利用將是其合適與否的關(guān)鍵。

目前，我國電網(wǎng)系統(tǒng)備用是由發(fā)電企業(yè)無償向電網(wǎng)提供，一般為峰荷的10%～15%；如果按照競爭市場條件下實(shí)施競價(jià)上網(wǎng)，備用容量將關(guān)系到發(fā)電企業(yè)的競價(jià)策略和經(jīng)濟(jì)效益，因此備用應(yīng)該被視作電力服務(wù)商品而具有市場價(jià)格[4]。廠網(wǎng)作為一個(gè)整體的資源最大化利用與電源項(xiàng)目分散的多元投資主體個(gè)體利益不相一致。倘若我國的電網(wǎng)系統(tǒng)備用率按照英國等歐洲國家的25%～30%設(shè)計(jì)，僅備用將比當(dāng)前模式增加超過1.36億kW發(fā)電裝機(jī)容量，即使不考慮電廠運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，僅電廠建設(shè)就將增加超過5000億元的投資，再加上每年5%以上的財(cái)務(wù)費(fèi)用，基本上是國內(nèi)最大的發(fā)電上市公司——華能國際2014年第三季度末總資產(chǎn)2618億元的兩倍[5]，也遠(yuǎn)大于海南省2014年的3500億元的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）[6]。

電力服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不僅是具有市場價(jià)格的商品，而且其服務(wù)供應(yīng)更具有普遍性和不可選擇性的公共產(chǎn)品特性，電力服務(wù)提供與否或提供多少不完全受市場價(jià)格機(jī)制控制。若是采用類似英國那樣的競價(jià)上網(wǎng)模式，系統(tǒng)備用比例過高，雖然在電力需求旺盛或用電高峰時(shí)段，可以平抑電價(jià)水平，但是在電力需求放緩，特別是在電力需求隨宏觀經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，電力供應(yīng)的市場價(jià)格可能低于電廠生產(chǎn)的邊際成本，那么電源企業(yè)符合自身經(jīng)濟(jì)利益的行為就是停機(jī)，社會(huì)電力供應(yīng)保障就會(huì)出現(xiàn)問題，這也就是英國2014年推進(jìn)發(fā)電容量改革實(shí)施發(fā)電容量補(bǔ)償?shù)脑?，目的是鼓?lì)發(fā)電企業(yè)提供電力，或者說是給予企業(yè)一定量補(bǔ)償來限定企業(yè)在獲得補(bǔ)償期間必須發(fā)電[7]。但是英國2014年12月第一次推出的容量補(bǔ)償僅是企業(yè)預(yù)期的一半水平，最終企業(yè)能否按時(shí)推進(jìn)工程建設(shè)，按期投產(chǎn)發(fā)電仍不可預(yù)期[8]。因此，采用完全市場手段的競價(jià)上網(wǎng)模式對具有不完全市場特征的電力服務(wù)實(shí)施管理，社會(huì)整體利益和資源效率改進(jìn)都將受到影響。

3 電源項(xiàng)目資源競爭性集中配置

鑒于上述電力服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，并考慮到電網(wǎng)的區(qū)域單一性，以及我國電網(wǎng)公司作為電力電量的市場批發(fā)商兼具市場服務(wù)和公共產(chǎn)品提供者的雙重角色，我國政府可以通過電網(wǎng)公司進(jìn)行國家規(guī)劃的控制，實(shí)現(xiàn)電源項(xiàng)目資源的競爭性集中配置。電網(wǎng)公司作為電力電量購買的市場主體，對帶有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基荷（規(guī)劃內(nèi)的電源項(xiàng)目）實(shí)行容量電價(jià)競價(jià)以配置電源項(xiàng)目；對具備電力生產(chǎn)能力和送出通道的規(guī)劃外電源項(xiàng)目實(shí)行上網(wǎng)綜合電價(jià)競價(jià)，電網(wǎng)公司在無機(jī)組容量強(qiáng)制購買義務(wù)的情況下，可以從低報(bào)價(jià)發(fā)電企業(yè)購買臨時(shí)新增電量需求。優(yōu)化后的競爭性集中配置方案見圖1。

圖1 優(yōu)化后的競爭性集中配置方案

3.1 以容量電價(jià)競價(jià)方式配置規(guī)劃內(nèi)電源項(xiàng)目

電網(wǎng)公司根據(jù)國家規(guī)劃和年度建設(shè)規(guī)模，在電網(wǎng)結(jié)構(gòu)中推出備選廠址，限定用地、用水和環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，由市場上具備資質(zhì)的發(fā)電企業(yè)競標(biāo)容量電價(jià)，在污染物排放、節(jié)約集約利用土地水平、機(jī)組可利用率、負(fù)荷率和熱耗等相同條件下，容量電價(jià)最低者中標(biāo)電源項(xiàng)目。電網(wǎng)公司與發(fā)電企業(yè)簽訂購售電合同，在發(fā)電企業(yè)符合合同約定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)后，電網(wǎng)公司對發(fā)電企業(yè)的電力電量實(shí)行照付不議，燃料成本與市場煤價(jià)聯(lián)動(dòng)，實(shí)報(bào)實(shí)銷。

容量電價(jià)照付不議模式將降低電廠投資風(fēng)險(xiǎn)，燃料成本波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)完全轉(zhuǎn)移，項(xiàng)目外圍邊界條件較為清晰，項(xiàng)目前期工作周期大大縮短，發(fā)電企業(yè)要求的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)將大大降低。該模式不但有利于控制具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基荷和國家規(guī)劃容量的電力電量價(jià)格，而且國家規(guī)劃實(shí)施更具可控性，使得國家規(guī)劃的前瞻性和引導(dǎo)性有了堅(jiān)實(shí)的立足點(diǎn)和著力點(diǎn)。

3.2 以綜合電價(jià)競價(jià)對規(guī)劃外電源項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范性引導(dǎo)管理

一方面，電源項(xiàng)目投資擁有長期穩(wěn)定的大量現(xiàn)金流，往往會(huì)吸引社會(huì)資本將電源項(xiàng)目作為長線投資；另一方面，電源項(xiàng)目投資額一般較大，在電源項(xiàng)目審批權(quán)限下放后，地方政府也有積極性引進(jìn)社會(huì)資本在當(dāng)?shù)赝顿Y電源項(xiàng)目，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

在此種情形下，明確購售電雙方的權(quán)利和義務(wù)，界定清晰的市場交易規(guī)則，讓發(fā)電企業(yè)判斷自身的合理預(yù)期，將是構(gòu)建規(guī)劃外電源項(xiàng)目投資公平市場的必備條件。政府層面的項(xiàng)目投資管理以規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行核準(zhǔn)或備案；電量按“綜合電價(jià)競價(jià)上網(wǎng)、峰谷差別電價(jià)”方式進(jìn)行交易，電價(jià)不設(shè)上下限，完全根據(jù)市場供需確定，電網(wǎng)公司無強(qiáng)制收購電量的義務(wù)和責(zé)任，從而既發(fā)揮不同主體的投資積極性，又可以規(guī)范資金密集的電源項(xiàng)目投資，避免投資人“無視規(guī)劃，跑馬圈地，以既成事實(shí)作為談判籌碼擠進(jìn)市場，犧牲社會(huì)資源效率”的行為。

4 結(jié)語

“競爭”不直接等同于“效率”，市場機(jī)制的缺陷將可能導(dǎo)致能源資源利用效率的犧牲。我國是能源消費(fèi)大國，任何犧牲效率的機(jī)制設(shè)計(jì)或裕度保留都將導(dǎo)致能源資源巨量浪費(fèi)，我國目前的資源和環(huán)境承載力已不允許。以由電網(wǎng)公司或政府采用低風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的容量電價(jià)集中競爭性配置電源項(xiàng)目資源為基礎(chǔ)，嚴(yán)格限制條件，規(guī)范引導(dǎo)企業(yè)投資規(guī)劃外的電源項(xiàng)目，峰荷和基荷之間的市場需求實(shí)行自由競價(jià)，將有利于增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控和監(jiān)管的有效性，體現(xiàn)國家規(guī)劃對電源布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的引導(dǎo)作用，促使社會(huì)電力資源配置及其利用的充分性和有效性，在具有一定可預(yù)期性的有效合理市場基礎(chǔ)上體現(xiàn)企業(yè)投資決策權(quán)，減少項(xiàng)目前期工作周期，控制項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。

[1] 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定（國發(fā)〔2004〕20號(hào)）[EB/OL].2004-07-16.http：//www.gov.cn/zwgk/2005-08/12/content_21939.htm.

[2] 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）的通知（國發(fā)〔2014〕53號(hào)）[EB/OL].2013-12-13.http：//www.gov.cn/zwgk/2013-12/13/content_2547379.htm.

[3] 中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì).2015年度全國電力供需形勢分析預(yù)測報(bào)告[EB/OL].2015-03-29.http：//www.cec.org.cn/guihuayutongji/gongxufenxi/dianligongxufenxi/2015-03-30/135847.htm l.

[4] 李倩影.市場條件下電網(wǎng)備用容量的分配[D].保定：華北電力大學(xué)，2011.

[5] 華能國際電力股份有限公司.華能國際電力股份有限公司2014年第三季度報(bào)告[EB/OL].http：//www.cninfo.com.cn/finalpage/2014-10-22/1200317656.PDF.

[6] 國際統(tǒng)計(jì)局.地區(qū)數(shù)據(jù)：國民經(jīng)濟(jì)核算分省季度數(shù)據(jù)[EB/OL].http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m=fsjd.

[7] Department of Energy&Climate Change of Unite Kingdom.The Electricity capacity regulations 2014，2014 no.2043：part 4 capacity auctions[EB/OL].http：//www.legislation.gov.uk/ukdsi/2014/9780111116852/part/4.

[8] Timera Energy.Timera take on the 1st UK capacity auction[EB/OL].http：//www.timera-energy.com/uk-power/implicationsof-the-1st-uk-capacity-auction/.