淺議我國地方黨政領(lǐng)導(dǎo)同步審計(jì)的特點(diǎn)和難點(diǎn)

韓靜

近年來，各地審計(jì)機(jī)關(guān)積極探索對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行“捆綁式”審計(jì)，試行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任“同步審”。該方式適應(yīng)了黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)一致、重大決策統(tǒng)一、權(quán)力監(jiān)督相同等特點(diǎn)。大力推進(jìn)各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步式審計(jì)，是貫徹落實(shí)中央兩辦《規(guī)定》的客觀要求，對防止監(jiān)督“缺位”，提高審計(jì)成效具有重要意義。

一、我國現(xiàn)階段地方黨政領(lǐng)導(dǎo)同步審計(jì)的特點(diǎn)。

一是各地發(fā)展不平衡。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計(jì)有些省（市、區(qū)）起步比較早、發(fā)展較快，如廣東、山東等省，但從全國范圍來看，很多省份同步審計(jì)還處于探索階段，尚未完全展開。

二是審計(jì)組織方式基本一致。全國多數(shù)地方審計(jì)機(jī)關(guān)將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計(jì)以從1個(gè)審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)、1個(gè)審計(jì)通知書、出具一份審計(jì)報(bào)告，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)?個(gè)審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)2個(gè)審計(jì)通知書、出具2份審計(jì)報(bào)告；在審計(jì)實(shí)施上各地做法基本一致，都采用組成一個(gè)審計(jì)組、同步進(jìn)點(diǎn)、對黨委書記和政府行政首長兩人同時(shí)進(jìn)行審計(jì)的方式。

三是審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)基本確定。中央兩辦《規(guī)定》第十八條明確黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“應(yīng)當(dāng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中的下列情況：貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展情況；遵守有關(guān)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的方針政策和決策部署情況；制定和執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)決策情況；與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益情況；遵守有關(guān)廉潔從政（從業(yè)）規(guī)定情況等”，從而從法規(guī)和制度層面統(tǒng)一了黨政領(lǐng)導(dǎo)同步式審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)。

四是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)不同。黨委書記和政府行政首長在工作的程序、分工方面，一個(gè)側(cè)重于決策，一個(gè)側(cè)重于執(zhí)行，所以對兩者審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)各有側(cè)重。對黨委書記的審計(jì)，一般側(cè)重于對其任職期間宏觀經(jīng)濟(jì)管理、重大經(jīng)濟(jì)決策等方面的內(nèi)容，主要審查其發(fā)展思路、工作措施和實(shí)施成效；而對政府首長的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，則主要側(cè)重于對黨委重大經(jīng)濟(jì)決策的落實(shí)執(zhí)行情況，審查其政策執(zhí)行的規(guī)范性、建設(shè)性及有效性，重點(diǎn)關(guān)注政府在預(yù)算管理、政府投資、環(huán)境保護(hù)、土地管理、民生建設(shè)等方面存在的問題。

五是審計(jì)層次明顯提高。基于對黨委書記是“一把手”和其領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作主要側(cè)重于決策的認(rèn)識(shí)，與已往審計(jì)不同，開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計(jì)時(shí)將經(jīng)濟(jì)決策作為審計(jì)的重點(diǎn)與切入點(diǎn)，主要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部決策機(jī)制制度是否健全有效，決策程序是否規(guī)范、透明，決策內(nèi)容是否符合有關(guān)規(guī)定，決策實(shí)施的效果是否符合可持續(xù)發(fā)展的要求等，特別關(guān)注涉及地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新農(nóng)村建設(shè)、民生改善、土地管理、環(huán)境保護(hù)等方面出臺(tái)的重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)。與過去相比，審計(jì)層次明顯提高。

六是審計(jì)方式方法有所變化。由于將地方黨政領(lǐng)導(dǎo)同步審計(jì)在內(nèi)容和重點(diǎn)上的特點(diǎn)，審計(jì)的方式方法上出現(xiàn)了一些新的變化。審計(jì)實(shí)施中進(jìn)一步加強(qiáng)了對黨委政府會(huì)議記錄、會(huì)議紀(jì)要、會(huì)議決定，黨委書記、政府行政首長的批示和領(lǐng)導(dǎo)干部簽批的有關(guān)報(bào)告文件及內(nèi)部規(guī)章制度的閱研；廣泛開展與地方黨委、政府、人大、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)和成員以及離退休老同志、基層代表的座談，聽取他們對被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作思路、工作作風(fēng)、工作方法、工作效果的意見等。

二、縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)同步審計(jì)的難點(diǎn)。

（一）經(jīng)濟(jì)職責(zé)劃分困難，經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定難。因?yàn)榈胤近h委、政府同是一個(gè)地方的決策層，目前有關(guān)規(guī)定尚未對黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)作出具體規(guī)定，黨委在決策的過程中承擔(dān)著執(zhí)行上級決策的職能，政府在執(zhí)行的過程中也需作出決策，黨委書記和政府首長的職責(zé)雖有分工，但并不是完全獨(dú)立，在政策、制度的制定和執(zhí)行過程中，兩者職能相互交叉，決策職能與執(zhí)行職能客觀上是難以截然分開的。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中是以“權(quán)”定“責(zé)”區(qū)分黨政“一把手”經(jīng)濟(jì)責(zé)任，對書記和政府首長權(quán)力運(yùn)作方式和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任實(shí)質(zhì)并沒有較為清晰的認(rèn)識(shí)，無法明確各自的審計(jì)重點(diǎn)，在評價(jià)其各自應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)，職權(quán)范圍的不明確使責(zé)任劃分難度增大。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確，審計(jì)評價(jià)尺度把握難。如何對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是審計(jì)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。由于目前尚未完全建立統(tǒng)一、規(guī)范的評價(jià)體系，對被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任作出準(zhǔn)確的評價(jià)難度較大。如何客觀、準(zhǔn)確、具體地對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)評價(jià)，沒有量化界定，審計(jì)評價(jià)尺度難以把握，審計(jì)人員難以操作，從而導(dǎo)致審計(jì)工作中對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定不夠清晰，審計(jì)評價(jià)比較籠統(tǒng)。

（三）審計(jì)重點(diǎn)不夠突出，重大經(jīng)濟(jì)決策審計(jì)難度較大。經(jīng)濟(jì)決策權(quán)是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)職權(quán)行使中最重要的權(quán)力之一，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容。在審計(jì)過程中，由于重大經(jīng)濟(jì)決策無法正確認(rèn)定，審計(jì)內(nèi)容重點(diǎn)不突出的現(xiàn)象也不同程度的存在。一是重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)范圍難以確定。對于重大經(jīng)濟(jì)決策的界定，并沒有明確的規(guī)定，審計(jì)中涉及的一些事項(xiàng)是否屬于重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)難以確認(rèn)，導(dǎo)致不同地區(qū)間黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)參差不齊。二是重大經(jīng)濟(jì)決策線索難以尋找。部分重大決策會(huì)議記錄未保存、結(jié)論不明確；有的會(huì)議記錄不完整，不能準(zhǔn)確體現(xiàn)發(fā)言者的意見；有的會(huì)議記錄無參會(huì)者簽名，準(zhǔn)確合理地界定黨政“一把手”各自的經(jīng)濟(jì)責(zé)任難度較大。三是某些重大經(jīng)濟(jì)決策結(jié)果難以界定。有些重大決策事項(xiàng)在其任期內(nèi)難以體現(xiàn)出效益和效果，由于決策失誤、管理不當(dāng)而造成的重大經(jīng)濟(jì)損失難以在短時(shí)期內(nèi)顯現(xiàn)，同時(shí)造成的重大經(jīng)濟(jì)損失，在追究行政責(zé)任時(shí)目前也無明確金額標(biāo)準(zhǔn)界定。

（四）審計(jì)能力不足，審計(jì)質(zhì)量提高深化難。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)同步審計(jì)具有政策性強(qiáng)、涉及領(lǐng)域廣、周期長、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，在審計(jì)對象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)證據(jù)、審計(jì)評價(jià)等方面的要求比一般行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更高。這就要求審計(jì)人員不僅要有嫻熟的業(yè)務(wù)技能，更要具有敏銳得洞察力和判斷力，要具備較高的政治素質(zhì)和政策水平、較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力和綜合分析能力。但目前很多審計(jì)人員的綜合素質(zhì)能力還不能滿足黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計(jì)發(fā)展要求：一是部分審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，缺乏宏觀經(jīng)濟(jì)管理的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確把握政策意圖的能力不強(qiáng)。二是由于審計(jì)人員長期受財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性傳統(tǒng)審計(jì)觀念的束縛，評價(jià)政府工作績效的意識(shí)不強(qiáng)，審計(jì)視野狹窄，以宏觀的角度，采用政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)和方法來衡量、分析地方黨委和政府各項(xiàng)決策和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的綜合能力欠缺。三是各級審計(jì)機(jī)關(guān)存在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作任務(wù)重，責(zé)任大，人員少，知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，審計(jì)手段有限等問題。（作者單位：濱州市審計(jì)局）