淺析養(yǎng)老保險雙軌制改革

李婷婷

摘 要：黨的十八屆三中全會提出"推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革"，使得養(yǎng)老保險雙軌制改革再次成為民眾關(guān)注度的問題。12月26日人社部部長尹蔚民在召開的全國人力資源和社會保障工作會議上表示，2014年將著力解決雙軌制問題，推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。

關(guān)鍵詞：社會保障；養(yǎng)老保險；雙軌制

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）12-0053-02

我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度中的“退休養(yǎng)老雙軌制”一直被看成是兩極分化的重要原因，社會上要求取消雙軌制的呼聲也越來越高。但筆者認為，從公務(wù)員和參公管理的工作人員職業(yè)的特殊性來看，即使統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度，也應(yīng)該體現(xiàn)公務(wù)員的優(yōu)越性。

一、公務(wù)員和參公管理工作人員養(yǎng)老保險的特點

由于公務(wù)員和參公管理工作人員其職業(yè)具有一定特殊性，因此，他們的養(yǎng)老保險制度與企業(yè)等私部門的職工的養(yǎng)老保險制度相比，具有以下特點：

第一，公務(wù)員和參公管理的工作人員其行使的是行政管理的權(quán)力，因此，他們的權(quán)力、義務(wù)產(chǎn)生的基礎(chǔ)通常是國家的行政授權(quán)和任命。公務(wù)員、法官、軍人不是雇員，因為他們參與的是一個通過公法行為建立起來的公法上的服務(wù)關(guān)系，有獨立的公法規(guī)則調(diào)整，如《公務(wù)員法》。這些公職人員的雇傭條件也是不同的，首先工資是法律規(guī)定的，①而不是根據(jù)勞動合同的約定產(chǎn)生的，對于他們的養(yǎng)老保險，國家提供財政補貼也是養(yǎng)廉的客觀需要。全國政協(xié)委員、中山大學(xué)食品與健康工程研究院院長劉昕說，“雙軌制”實際上是為了廉政，讓行政人員當(dāng)職期間不貪，專心致志投入工作，所以必須要給他們比較高的待遇。他還舉例說，比如教師，只有工資作為收入，不像生意人有多渠道的財產(chǎn)收入，但是教師這份工作十分重要；又比如警察，待遇也不錯，但是他們有很多時候在街上日曬雨淋，待遇應(yīng)該是高一些，如果這個國家沒有人愿意當(dāng)警察，社會治安會亂，如果沒有人作為老師，就會出現(xiàn)很多文盲。據(jù)劉昕介紹，香港的公務(wù)員貪污事件比較少，因為他們在工作期間和退休以后的待遇比較高，只有提高行政人員的社會待遇，并且在養(yǎng)老政策上給予傾斜，才能基本保證公務(wù)、行政人員的廉政。②

第二，由于公務(wù)員和參公管理的工作人員職業(yè)穩(wěn)定性更高，人員流動率較低等因素的影響，從全球養(yǎng)老保險制度模式比較來看，無論是退休年齡、服務(wù)期限、養(yǎng)老待遇水平，公務(wù)員都要比企業(yè)等其他私部門工作人員優(yōu)厚。③

隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的逐步深入以及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的完善，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度存在的問題也日益凸顯，其單獨養(yǎng)老模式在我國也已討論幾十載，但直至今日仍存有爭議。一是繼續(xù)采取分立模式，除職工基本養(yǎng)老保險之外，單獨制定公務(wù)員和參公管理工作人員的基本養(yǎng)老保險。并在完善體系的同時，逐步建立公務(wù)員和參公管理工作人員的補充養(yǎng)老保險，即職業(yè)年金。二是采取合并模式，即將公務(wù)員納入職工基本養(yǎng)老保險體系，并在此基礎(chǔ)上，建立公務(wù)員和參公管理工作人員的補充養(yǎng)老保險。但筆者認為，從公務(wù)員和參公管理的工作人員的特殊性來看，即使采合并模式，也要體現(xiàn)公務(wù)員的優(yōu)越性。

二、我國養(yǎng)老保險制度改革及其啟示

（一）我國養(yǎng)老保險制度改革

早在20世紀50年代，我國就建立了公務(wù)員養(yǎng)老保險制度，但適用范圍僅為鐵路、郵電等職工。1978年《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的發(fā)布，我國公務(wù)員養(yǎng)老和職工養(yǎng)老分立的制度模式從此基本確立，但二者的退休條件和養(yǎng)老待遇仍然一致。1993年12月，國務(wù)院發(fā)布了《機關(guān)工作人員工資制度改革辦法》，開始實施機關(guān)工資改革，而公務(wù)員養(yǎng)老金替代率隨之從75%上升到92%，并且規(guī)定退休人員養(yǎng)老金隨在職人員工資調(diào)整而調(diào)整。此后，又經(jīng)過數(shù)次工資調(diào)整，公務(wù)員養(yǎng)老金也隨之提高。2006年10月，黨的十六屆六中全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》把“加快機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”作為重點。2007年，黨的十七大報告提出“促進企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”。2008年兩會通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，該方案首先在上海、山東、廣東等5省市開始試點。但通過新華社報道，發(fā)現(xiàn)只有廣東開始“破冰”， 多數(shù)紋絲未動。嚴格來講，改革沒有取得任何實質(zhì)性的進展，廣東則進行了“半吊子改革”，事業(yè)單位干部職工與普通企業(yè)職工一樣，按月繳納養(yǎng)老保險費?！雹芸傮w來說此次改革以失敗告終。其實各個國家的公職人員養(yǎng)老保險制度的改革都不是一帆風(fēng)順的，有很多阻力，成功與否大致取決于政治制度、文化經(jīng)濟制度、以及養(yǎng)老保險制度的設(shè)計。作為國家公職行政人員，他們在政治方面屬于強勢群體，對于損害他們利益的改革，有阻力是必然的，所以在改革中要深度考慮改革可能引發(fā)的利益博弈因素，這樣不僅能解決現(xiàn)行制度中的問題，還能有效推進新制度的實施。在現(xiàn)在實施的養(yǎng)老保險雙軌制體制下，政府人員作為國家公職人員，是雙軌制中的其中一軌，是充分享有較多利益和優(yōu)勢的一軌，如果養(yǎng)老保險雙軌改并軌，對于城鎮(zhèn)企業(yè)職工來說，養(yǎng)老保險待遇至少會提高一些，而對于公職人員來說，并軌后其養(yǎng)老保險支出從無到有，增加了他們養(yǎng)老保險的支出；另外，在養(yǎng)老金替代率方面，可能在很大程度上縮小了與其他社會群體之間的差距，因此會減少其自身的優(yōu)越感。所以并軌可能會引起政府工作人員本身的強烈不滿，而他們又是政府決策的決定者和制定者，這就在無形中增加了養(yǎng)老保險并軌改革決策制定的難度。

（二）對我國此次并軌改革的認識

通觀當(dāng)今世界各國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革可以發(fā)現(xiàn)，改革過程中既注重公務(wù)員養(yǎng)老保險改革的內(nèi)在規(guī)律，又注重實際國情，這一點值得我們學(xué)習(xí)。在此次養(yǎng)老保險制度改革中，我們應(yīng)注意以下幾個問題。

1.統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度，這是前提，也是民意所向.世界絕大多數(shù)國家公務(wù)員養(yǎng)老保障的進程都證實了這一點：退休政策是社會養(yǎng)老保險制度的重要內(nèi)容，是社會保障制度的重要組成部分，同時也是社會財富再分配的重要手段和途徑。⑤統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度是公平正義的體現(xiàn)，而且也是構(gòu)建和諧社會的重要條件。

2.加快相關(guān)制度的立法工作，通過立法先行來推動公職人員養(yǎng)老保險制度的改革。從世界其他國家的改革經(jīng)驗來看，公職人員養(yǎng)老保險制度改革進行比較順利的國家，一般有著較為完備的法律作為保障。反觀我國目前的立法狀況，現(xiàn)已在實施的《公務(wù)員法》和《社會保險法》都只是針對對機關(guān)事業(yè)單位職工的退休養(yǎng)老保險制度做了一些框架性規(guī)定，并沒有出臺相關(guān)具體的法律法規(guī)，使得08年各地在進行嘗試性改革時沒有法律作為依據(jù)，造成改革步伐緩慢。健全的法律體系可為此次改革提供重要的法律保障。

3.體現(xiàn)公務(wù)員的優(yōu)越性。從前文論述來看，公務(wù)員有其自身工作的特殊性，并且從利益博弈角度考慮，如果此次改革僅僅是把養(yǎng)老保險雙軌制并軌，勢必會引起政府機關(guān)和事業(yè)單位人員的不滿，可以預(yù)見到的或是說已經(jīng)預(yù)見到的結(jié)果是，許多事業(yè)單位人員會為了規(guī)避政策，集體提前退休，造成人才流失。體現(xiàn)公務(wù)員優(yōu)越性，并不是延續(xù)原來的差距。我國退休金雙軌制爭議的焦點主要集中在退休金發(fā)放待遇方面，究竟差距有多大？目前企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率，約為原來工資收入的30%左右，而公務(wù)員的養(yǎng)老金替代率，則為原來工資收入的90%左右。即使二者退休之前的收入可能相差不了多少，但在退休過后，后者的養(yǎng)老金待遇水平可能達到前者的3倍左右。所以改革后的差距，應(yīng)與我國經(jīng)濟發(fā)展、社會生產(chǎn)力相適應(yīng)，謹慎測算和界定待遇水平。

4.增加公務(wù)員個人責(zé)任，建立多層次的公務(wù)員養(yǎng)老制度。目前世界上有許多國家都采取多層次的養(yǎng)老保險制度，基本養(yǎng)老退休金加職業(yè)年金等補充型養(yǎng)老金，進一步滿足國民退休養(yǎng)老的需要。在公職人員養(yǎng)老保險改革制度設(shè)計中，除要求公職人員參加基本養(yǎng)老保險，還可為公職人員增設(shè)職業(yè)年金型等養(yǎng)老改革措施，從而實現(xiàn)公職人員養(yǎng)老保險體系的層次多元性，一方面保證了公職人員較為優(yōu)越的退休養(yǎng)老待遇水平，另一方面又使兩種保險制度銜接恰當(dāng)。為推進改革的順利實施，我國也可以借鑒這種層次多元體系的做法。

5.切實實行老人老待遇，新人新待遇。對于新吸納的公職人員，應(yīng)參照改革后的養(yǎng)老辦法繳納社會保險。而已經(jīng)退休的或即將要退休的，應(yīng)參照改革之前的養(yǎng)老辦法繳納社會保險，享受養(yǎng)老待遇。這樣一來就可做到一視同仁，既可激發(fā)在職工作人員的工作積極性，又可保證養(yǎng)老金待遇發(fā)放的可持續(xù)性和公平性，符合養(yǎng)老退休政策發(fā)放的宗旨。

“養(yǎng)老保險制度的建立和完善，是人類文明與社會進步的標志和成果”。⑥我們既然已經(jīng)通過養(yǎng)老保障制度來解決公民的退休、年老風(fēng)險，就應(yīng)當(dāng)建立和完善養(yǎng)老保障制度，使每個公民擁有一個有保障的未來的權(quán)利得以確保。退休養(yǎng)老是每一個勞動者都要面臨的問題，具有普遍性，但我們不能因為對公正公平的追求，而忽視了矛盾具有特殊性這一問題。另外，從現(xiàn)階段國情考慮，“統(tǒng)一雙軌制，體現(xiàn)公務(wù)人員優(yōu)越性”這一模式應(yīng)該是可行的。

注 釋：

①（德）W.杜茨.勞動法[M].法律出版社，2005.17.

②黃艷，趙安然，朱小勇.退休金雙軌偏向公務(wù)員 政協(xié)委員稱待遇傾斜是為養(yǎng)廉[J/OL].載鳳凰網(wǎng)，http：//finace.ifeng.com/news/special/lianghui2010/20100303/1880114.shtml，2010.

③趙紅利，王裕明，王金濤.國外公職人員養(yǎng)老保險制度研究及啟示[J].勞動保障世界，2010，（6）.

④“養(yǎng)老金雙軌制改革幾無進展 明確改革方向才是關(guān)鍵”[J/OL].http：//news.xinhuanet.com/house/suzhou/2013-11 -04/c_125645503.htm，2013-11-4.

⑤劉冰，張永春.養(yǎng)老退休制度公正性探討[J].人文雜志，2012，（3）.

⑥林嘉.社會保險法教程.法律出版社，2011.92.

參考文獻：

〔1〕董保華.社會法原論[M].中國政法大學(xué)出版社，2001.

〔2〕種明釗.社會保障法律制度研究[M].法律出版社，2000.

〔3〕林嘉.社會保險法教程[M].法律出版社，2011.

（責(zé)任編輯 徐陽）