我國國債規(guī)模的分析與建議

張文博 |文

筆者認(rèn)為應(yīng)減少國債發(fā)行規(guī)模，將國債控制在一個適度的范圍內(nèi)，優(yōu)化國債結(jié)構(gòu)，妥善解決好地方債務(wù)問題，化解債務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的可持續(xù)債務(wù)模式。

我國國債規(guī)模的現(xiàn)狀及評價分析

2000～2011年，我國國債總量增長到15397.91億元，除2007年發(fā)行大規(guī)模特別國債15502.28億元使得當(dāng)年國債發(fā)行總額達到23483.28億元之外，我國國債發(fā)行總量基本呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢，12年間國債年均增長率達到23.3%。2009年和2010年由于應(yīng)對國際金融危機，采取積極財政政策，國債發(fā)行規(guī)模大幅度增長。截至2012年年底，我國國債余額已經(jīng)達到了77565.70億元。

在國際上，評價一個國家國債規(guī)模是否適度有一系列慣用的評價指標(biāo)，較為常用的是歐盟《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的國債負(fù)擔(dān)率、國債依存度、國債負(fù)擔(dān)率等。此外，《條約》還指出了這些指標(biāo)的警戒線，具體警戒線指標(biāo)有國債負(fù)擔(dān)率不超過60%，國債償債率不超過10%，國債依存度不超過20%等。結(jié)合這一評價體系和我國實際情況，我國國債情況為：

國債負(fù)擔(dān)率較低。國債負(fù)擔(dān)率是指一定時期內(nèi)國債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率，即整個國民經(jīng)濟和生產(chǎn)水平對國家債務(wù)的承受能力。從我國1990～2011年的公債負(fù)擔(dān)率可以看出，雖然呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，但國債負(fù)擔(dān)率并不高，22年間的公債平均負(fù)擔(dān)率為12.3%，遠低于國際警戒線60%的水平。這是由于西方發(fā)達國家財政收入占GDP比重較高，達到40%左右，而我國僅為20%左右。這個意義上說，警戒線和國際平均水平并不太適合我國國情。

國債依存度嚴(yán)重超標(biāo)。國債依存度是指當(dāng)年國債發(fā)行額占當(dāng)年中央財政支出或全部財政支出的比率，該比率是反映一個國家在一定時期內(nèi)財政支出中有多少是依賴發(fā)行國債籌措資金的。由于我國不允許地方政府自行發(fā)債，討論中央政府債務(wù)依存度才有意義。而我國國債的中央財政依存度較高，1994年以后一直保持在60%以上，1998年、2007年、2009年和2010年甚至超過了100%，遠遠高于20%的國際警戒線以及日美等發(fā)達國家10%～23%之間的平均水平。這是由于在計算公式中,“中央財政支出”這一指標(biāo)僅包括政府預(yù)算支出,不包括游離于政府預(yù)算之外的政府收支，而且中央預(yù)算在整個政府預(yù)算中的比重偏低。由此導(dǎo)致中央財政支出被低估,使得中央財政債務(wù)依存度則被高估。但即便如此，我國國債依存度較高也是不爭的事實，說明中央財政支出過度依賴國債收入，財稅體制亟待改革。

國債償債率不斷提高。國債償債率是指當(dāng)年還本付息額占當(dāng)年中央財政收入的比率，該比率衡量的是一國在一定時期內(nèi)中央政府償還債務(wù)的能力。1995年來償債率超過了10%的國際警戒線，達到12.49%。隨著我國財政收入的大幅提高，公債償債率有所下降，但2008年仍為10.99%。而按可比數(shù)據(jù)查看西方發(fā)達國家，償債率一般在7%～15%之間，與此相比我國償債率并不高。但償債率的不斷提高表明我國國債余額連年增加，財政收入每年用來還本付息的壓力很大，應(yīng)當(dāng)保持警惕。

居民應(yīng)債能力的考察。居民應(yīng)債能力可用當(dāng)年國債發(fā)行額與當(dāng)年城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額之比來衡量。我國居民應(yīng)債率從1990年的2.77%上升到2011年的4.67%，雖然只是小幅增長，但是在22年間波動較大，從1990～2000年呈現(xiàn)出上升的趨勢。而2001～2011年則呈現(xiàn)出下降趨勢。但從總體來看，我國居民應(yīng)債率增長比較平緩，這一比率基本保持在5%～7%左右，較低的居民應(yīng)債率表明我國居民具有較強的應(yīng)債能力，我們認(rèn)為這與我國居民的高儲蓄率、金融投資產(chǎn)品缺乏有關(guān)。

我國國債之外的隱性債務(wù)——地方債

從前文討論的指標(biāo)來看，我國國債規(guī)模似乎存在一些問題，但并不嚴(yán)重。而這一結(jié)論是我們僅討論顯形的國家債務(wù)而得出的，并沒有包括非常龐大的地方政府隱性債務(wù)。金融危機爆發(fā)后，為刺激經(jīng)濟增長，中國政府實行了四萬億元的經(jīng)濟刺激計劃，各地開始大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但資金方面除中央政府承擔(dān)的11800億元外，其他資金來源主要是地方政府承擔(dān)。財政壓力較大的地方政府為了規(guī)避預(yù)算法中地方政府不允許自行發(fā)債的規(guī)定，幾乎都在通過建立城市資產(chǎn)管理公司等融資平臺形式來借債，滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，而中央政府對此也是默許認(rèn)可。根據(jù)社科院發(fā)布的《中國國家資產(chǎn)負(fù)債表2013》報告顯示，截至2012年末，將中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)加總，得到2012年末政府債務(wù)總額27.7萬億元，占GDP的比重為53%。其中，地方政府債務(wù)19.94萬億。因此，如果考慮包括地方債務(wù)的實際債務(wù)規(guī)模，前文討論的國債負(fù)擔(dān)率等指標(biāo)將會顯著提高。不僅僅如此，由于近年來經(jīng)濟下滑、財政收入減少、房地產(chǎn)調(diào)控、土地財政不可持續(xù)等原因，造成地方債務(wù)還本付息壓力巨大，再加上政府投資多為投資周期長的基礎(chǔ)設(shè)施項目，融資平臺的不規(guī)范等，使得地方融資平臺債務(wù)高企、現(xiàn)金流緊張，帶來潛在的債務(wù)風(fēng)險及危機。

對我國國債規(guī)模進一步探討及建議

由于近年來我國經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式的調(diào)整使得我國出現(xiàn)財政收入增速下滑的情況，而政府支出依舊增加，財政收支面臨較大壓力。正如前文所述，考慮到地方債務(wù)因素，我國總體債務(wù)水平較高，面臨一定的債務(wù)風(fēng)險及危機，如果依舊大規(guī)模發(fā)行國債，還本付息的壓力將會非常大，必將不得不以“新債換舊債”，陷入一個債務(wù)額不斷積累的惡性循環(huán)。雖然我國與歐洲各國情況不同，但歐洲主權(quán)債務(wù)危機的教訓(xùn)也足夠給我們以警示。因此，我們認(rèn)為在目前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，應(yīng)減少國債發(fā)行規(guī)模，將國債控制在一個適度的范圍內(nèi)，實現(xiàn)與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的可持續(xù)債務(wù)模式，并具體提出以下建議：

嚴(yán)控國債規(guī)模，防范財政風(fēng)險，除特定原因外，不得大幅擴張國債的發(fā)行；加強國債管理，優(yōu)化國債期限、品種結(jié)構(gòu)，做到科學(xué)合理發(fā)債；盡快建立全口徑的政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系,防范債務(wù)風(fēng)險。

妥善解決好地方債務(wù)問題，有效化解地方債務(wù)風(fēng)險。規(guī)范融資平臺，深化政企改革，明確政府與企業(yè)邊界；改革現(xiàn)有官員評價考核體系，防止唯GDP是論帶來的政府舉債的進一步增加；加強融資平臺監(jiān)管體系，落實責(zé)任制；積極探索試點地方政府自行發(fā)債；落實債務(wù)責(zé)任主體，省級政府不再為下級政府債務(wù)兜底。

落實中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，積極推行財稅體制改革，建立健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制，加快政府投融資體制改革；完善分稅制，處理好中央政府和地方政府的關(guān)系。中