明晰主體職責(zé) 嚴(yán)格過程管控——上海市閔行區(qū)中小學(xué)“電子書包”（一期）績(jī)效評(píng)價(jià)解讀

●上海市閔行區(qū)財(cái)政局上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

閔行區(qū)是上海市最早探索財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的區(qū)縣之一。目前，閔行區(qū)預(yù)算管理工作已形成制度化、程序化、常態(tài)化機(jī)制：每年3月開展上年度財(cái)政支出結(jié)果評(píng)價(jià)、8月開展本年度績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)、10月份開展下一年度立項(xiàng)評(píng)審。從“前評(píng)價(jià)”到“跟蹤評(píng)價(jià)”，再到“結(jié)果評(píng)價(jià)”，三份績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告貫穿了預(yù)算績(jī)效管理的事前、事中和事后環(huán)節(jié)，在財(cái)政資金的投向、管理、效果方面層層把關(guān)。

本文結(jié)合上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰鹃_展的2012年度閔行區(qū)中小學(xué)電子書包（一期）績(jī)效跟蹤和績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，梳理“閔行模式”的特色做法，從預(yù)算績(jī)效管理不同主體職責(zé)的視角解讀閔行區(qū)全過程預(yù)算績(jī)效管理體系。

一、項(xiàng)目概況

閔行區(qū)是國(guó)家教育部教育電子政務(wù)試點(diǎn)工程單位。為進(jìn)一步提高信息化教學(xué)能力，解決教育資源不均衡、填鴨式教學(xué)、個(gè)性化教學(xué)缺乏和教學(xué)反饋不及時(shí)等問題，閔行區(qū)于2012年啟動(dòng)“電子書包”項(xiàng)目，計(jì)劃通過探索試驗(yàn)（2012年）、深化應(yīng)用（2013年）和推廣應(yīng)用（2014年）三個(gè)階段初步構(gòu)建具有閔行特色的數(shù)字化智慧教學(xué)模式。其中，探索試驗(yàn)階段又稱為“閔行區(qū)中小學(xué)‘電子書包’（一期）”，即本次解讀案例中跟蹤和評(píng)價(jià)的對(duì)象。項(xiàng)目主要內(nèi)容包括：開發(fā)供教師、學(xué)生等多方使用的電子書包教學(xué)軟件平臺(tái)，制作數(shù)字化教與學(xué)的資源（含數(shù)字化教材、學(xué)習(xí)課件資源、多媒體導(dǎo)學(xué)資源、試卷試題資源、教師備課素材資源等），購(gòu)買學(xué)生使用的終端設(shè)備（上網(wǎng)筆記本和平板電腦）以及建設(shè)學(xué)生班級(jí)無線上網(wǎng)的環(huán)境。

該項(xiàng)目由上海市閔行區(qū)教育學(xué)院立項(xiàng)和實(shí)施，閔行區(qū)教育局審批，教育局將預(yù)算和方案遞交閔行區(qū)財(cái)政局，財(cái)政局委托閔行區(qū)工業(yè)和信息化委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目方案進(jìn)行論證，并由信息委批復(fù)方案并調(diào)整硬件類和軟件類方面的預(yù)算。財(cái)政局調(diào)整應(yīng)用類建設(shè)預(yù)算并批復(fù)整個(gè)項(xiàng)目預(yù)算。預(yù)算批復(fù)后，由閔行區(qū)教育學(xué)院實(shí)施。該項(xiàng)目預(yù)算資金來源于教育費(fèi)附加，資金用于硬件購(gòu)買（包括服務(wù)器、無線局域網(wǎng)設(shè)備和終端設(shè)備等設(shè)備）、軟件建設(shè)（構(gòu)建區(qū)域在線學(xué)習(xí)門戶、單點(diǎn)登錄、學(xué)習(xí)內(nèi)容管理系統(tǒng)、學(xué)習(xí)管理系統(tǒng)和網(wǎng)上測(cè)評(píng)系統(tǒng)等軟件平臺(tái)）、應(yīng)用推進(jìn)（包括電子教學(xué)資源制作、教師培訓(xùn)和教學(xué)推進(jìn)）等方面。探索試驗(yàn)階段覆蓋40 所學(xué)校，其中高中3所、初中7 所、小學(xué)30 所，每所試點(diǎn)學(xué)校選擇一個(gè)年級(jí)1-2個(gè)班級(jí)開展試驗(yàn)。高中、初中和小學(xué)的試驗(yàn)課程均為語數(shù)英。試點(diǎn)階段每個(gè)試點(diǎn)學(xué)校分配約100個(gè)終端設(shè)備，試驗(yàn)班級(jí)的每門試驗(yàn)課程每周至少開一次課。第二階段計(jì)劃擴(kuò)展到46 所學(xué)校，第三階段計(jì)劃擴(kuò)展到66所學(xué)校。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施過程

2013年度閔行區(qū)選取了包括“電子書包”（一期）在內(nèi)的50個(gè)涉及民生公共服務(wù)類項(xiàng)目開展績(jī)效跟蹤?？?jī)效跟蹤的主體為預(yù)算單位，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)輔導(dǎo)。跟蹤結(jié)果顯示，截至2013年10月20日，項(xiàng)目當(dāng)年預(yù)算實(shí)際執(zhí)行金額為0。項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行滯后的原因主要在于前期準(zhǔn)備不足，預(yù)算論證不夠明細(xì)。依據(jù)績(jī)效跟蹤結(jié)果，為持續(xù)跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展，該項(xiàng)目被列入2014年度閔行區(qū)績(jī)效后評(píng)價(jià)人大聽證項(xiàng)目?？?jī)效評(píng)價(jià)在閔行區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（由區(qū)人大、政協(xié)、監(jiān)察局、國(guó)資委、審計(jì)、財(cái)政等相關(guān)部門共同組成）的領(lǐng)導(dǎo)下，由區(qū)財(cái)政局統(tǒng)一組織，預(yù)算主管部門和預(yù)算單位配合，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)價(jià)。在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施過程中，相關(guān)主體各司其職，共同成就了頗具特色的“閔行模式”：

（一）閔行區(qū)財(cái)政局作為評(píng)價(jià)工作的組織實(shí)施部門，嚴(yán)格質(zhì)量和時(shí)間控制，積極引導(dǎo)協(xié)調(diào)

一是層層篩選，確保高質(zhì)。在績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)的確定上設(shè)立了兩道門檻：先入圍，有資格參與方案比選；再擇優(yōu)，同一項(xiàng)目至少兩家入圍機(jī)構(gòu)進(jìn)行比選，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。同時(shí)比選即引入財(cái)政、績(jī)效和行業(yè)專家，進(jìn)一步提升了評(píng)價(jià)的科學(xué)性和專業(yè)性。二是節(jié)點(diǎn)明確，力求高效。在評(píng)價(jià)實(shí)施過程中，閔行區(qū)財(cái)政局嚴(yán)格時(shí)間控制，各項(xiàng)工作嚴(yán)格時(shí)間管理，方案比選于2014年3月完成，評(píng)審于4月完成，報(bào)告評(píng)審于2014年6月完成，報(bào)告定稿于2014年7月15日提交。在評(píng)價(jià)開展過程中，閔行區(qū)召集評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)召開了多次溝通會(huì)議，一方面明確各項(xiàng)工作要求，另一方面傾聽中介遇到的問題和困難，給予相應(yīng)指導(dǎo)。評(píng)價(jià)的及時(shí)完成提高了后續(xù)結(jié)果應(yīng)用的時(shí)效性。三是統(tǒng)一操作，注重規(guī)范。閔行區(qū)對(duì)方案和報(bào)告的格式進(jìn)行詳盡、細(xì)致的規(guī)定，并為評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提供樣例。規(guī)范化的管理方式既保證了評(píng)價(jià)的有序開展，也提高了管理部門的工作效率。

（二）閔行區(qū)教育局和閔行區(qū)教育學(xué)院分別作為該項(xiàng)目的預(yù)算主管單位和預(yù)算單位，對(duì)本次績(jī)效評(píng)價(jià)工作十分重視

一是閔行區(qū)教育局的高度參與，不僅參與了項(xiàng)目的啟動(dòng)會(huì)議、方案評(píng)審會(huì)和報(bào)告評(píng)審會(huì)，還積極配合評(píng)價(jià)組的訪談和調(diào)研。閔行區(qū)教育局分管信息化推進(jìn)的局長(zhǎng)更是親自參與了溝通，自上而下打通了協(xié)調(diào)通道。二是閔行區(qū)教育學(xué)院的全程主動(dòng)配合。教育行業(yè)對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是多方面的，部分間接產(chǎn)生的效果衡量難度高。在指標(biāo)設(shè)計(jì)上，閔行區(qū)教育學(xué)院邀請(qǐng)華東師范大學(xué)的教育專家一同參與研討。在數(shù)據(jù)采集上，本項(xiàng)目受眾廣，涉及多所學(xué)校師生，閔行區(qū)教育學(xué)院高度配合，使得評(píng)價(jià)組順利完成了40 所學(xué)校的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集和復(fù)核，12 家單位（教育局、教育學(xué)院和10 所試點(diǎn)學(xué)校（負(fù)責(zé)人、任課教師和學(xué)生））的面對(duì)面訪談，16 所學(xué)校的電話訪談，30 所學(xué)校師生線上電子問卷調(diào)查，10 所學(xué)校線下紙質(zhì)問卷調(diào)查。最終共計(jì)回收138 份教師有效問卷、1209 份學(xué)生有效問卷。

財(cái)政部門和預(yù)算主管部門、單位的積極態(tài)度也激勵(lì)了評(píng)價(jià)組。考慮到教育信息化項(xiàng)目的復(fù)雜性，評(píng)價(jià)組聘請(qǐng)了教育領(lǐng)域的專家開展全稱指導(dǎo)，同時(shí)引入了有信息系統(tǒng)開發(fā)背景的評(píng)價(jià)人員。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論

在多方的參與和配合下，此次績(jī)效評(píng)價(jià)最終得以完成。一般而言，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)目的的不同，績(jī)效評(píng)價(jià)可分為三種類型：管理改進(jìn)型，責(zé)任控制型和預(yù)算控制型。本次績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象為一期即整個(gè)項(xiàng)目的探索試驗(yàn)階段，在此階段進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)“二期”、“三期”乃至更長(zhǎng)遠(yuǎn)階段的管理都具有借鑒和參考意義。換言之，本次績(jī)效評(píng)價(jià)屬于管理改進(jìn)型。經(jīng)過評(píng)價(jià)，項(xiàng)目值得在今后繼續(xù)發(fā)揚(yáng)的經(jīng)驗(yàn)做法包括：第一，重視頂層設(shè)計(jì)，教育部門委托專業(yè)機(jī)構(gòu)為電子書包項(xiàng)目的推進(jìn)作了整體規(guī)劃；第二，采取區(qū)域整體推進(jìn)模式，發(fā)揮試點(diǎn)學(xué)校自身創(chuàng)造力；第三，依托專家團(tuán)隊(duì)、委托專業(yè)機(jī)構(gòu)按需開展分層次培訓(xùn)，提升學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和一線教師的數(shù)字化教學(xué)理念；第四，預(yù)算單位與終端設(shè)備供應(yīng)商簽訂三年質(zhì)保合同，有力保障項(xiàng)目后期運(yùn)維。同時(shí)，該項(xiàng)目還存在以下問題需要關(guān)注：第一，對(duì)經(jīng)費(fèi)投入的可持續(xù)性、試點(diǎn)對(duì)象和范圍的論證有待進(jìn)一步完善，部分論證內(nèi)容歸檔不夠全面；第二，項(xiàng)目硬件投資比重偏高，軟硬件教學(xué)適應(yīng)性有待進(jìn)一步提高，教師對(duì)推進(jìn)電子書包的共識(shí)情況有待進(jìn)一步提升；第三，小部分試點(diǎn)學(xué)校的設(shè)備使用對(duì)象發(fā)生變更，電子書包資產(chǎn)在試點(diǎn)學(xué)校的管理情況的監(jiān)管力度存在可提高的空間。針對(duì)上述問題，評(píng)價(jià)組從提高績(jī)效、改善管理的角度提出了相應(yīng)的意見和建議。第一，控制試點(diǎn)規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)群體變化情況的跟蹤觀察，實(shí)施過程中應(yīng)健全對(duì)項(xiàng)目發(fā)展和經(jīng)費(fèi)投入可持續(xù)的論證；第二，加強(qiáng)信息化教學(xué)資源的整合，提高軟硬件的教學(xué)適應(yīng)性，就項(xiàng)目實(shí)施與一線教師達(dá)成更廣的共識(shí)；第三，充分利用學(xué)校已有設(shè)備，加強(qiáng)對(duì)各試點(diǎn)學(xué)校電子書包資產(chǎn)管理情況的監(jiān)管。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)探討

從評(píng)價(jià)對(duì)象的選取到第三方機(jī)構(gòu)的管理再到信息公開與結(jié)果應(yīng)用，“閔行模式”頗具借鑒價(jià)值。

（一）績(jī)效后評(píng)價(jià)對(duì)象的選取：有重點(diǎn)、有指向、重民生

閔行區(qū)一般從具備一定資金規(guī)模、能反映部門職能和特點(diǎn)、有顯著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)關(guān)注度高的項(xiàng)目中選取績(jī)效后評(píng)價(jià)對(duì)象。同時(shí)前評(píng)價(jià)、跟蹤和后評(píng)價(jià)一環(huán)扣一環(huán)，除遵循上述甄選原則外，后評(píng)價(jià)還優(yōu)先選取績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)過程中值得持續(xù)關(guān)注的項(xiàng)目。本次解讀的項(xiàng)目歸屬于民生之基——教育領(lǐng)域，資金投入大，受眾面廣，其納入后評(píng)價(jià)也參考了跟蹤評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)對(duì)象選擇有重點(diǎn)、有指向、重民生，能夠使績(jī)效評(píng)價(jià)工作更為有的放矢，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用更能貼合部門實(shí)際工作以及民眾心聲。

（二）第三方評(píng)價(jià)服務(wù)機(jī)構(gòu)的選?。憾c(diǎn)、定額、比選、考核

閔行區(qū)財(cái)政局通過公開招標(biāo)方式確定了15 家第三方機(jī)構(gòu)，作為區(qū)全過程預(yù)算績(jī)效管理的定點(diǎn)服務(wù)供應(yīng)商，適用期為三年（2014-2016年度）。在此基礎(chǔ)上明確服務(wù)費(fèi)用限額標(biāo)準(zhǔn)，有效控制績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)費(fèi)用。針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目特點(diǎn)，在工作方案確定階段從定點(diǎn)機(jī)構(gòu)名錄中選擇至少兩家機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)服務(wù)能力方案的比選和商務(wù)談判，在同等條件下根據(jù)低價(jià)、擇優(yōu)的原則，確定項(xiàng)目最終服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。本次后評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的確定即通過兩家入圍中介比選產(chǎn)生，競(jìng)爭(zhēng)提升了方案水準(zhǔn)，強(qiáng)化了服務(wù)質(zhì)量控制。

在績(jī)效評(píng)價(jià)工作完成后，各預(yù)算單位還要對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行測(cè)評(píng)，填制《第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與績(jī)效管理工作情況反饋表》，報(bào)送區(qū)財(cái)政局。區(qū)財(cái)政局對(duì)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行全面、統(tǒng)一的綜合考核和管理，對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)工作的考核內(nèi)容及權(quán)重分別為財(cái)政評(píng)價(jià)（30%）、單位評(píng)價(jià)（20%）、專家評(píng)審情況（50%），加權(quán)70%以上得分方為通過?？己私Y(jié)果將作為評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力綜合考核依據(jù)，二次考核不通過的機(jī)構(gòu)取消報(bào)價(jià)比選資格一次，三次考核不通過的機(jī)構(gòu)取消其定點(diǎn)服務(wù)資格。

通過定點(diǎn)、定額、比選和考核，閔行區(qū)實(shí)現(xiàn)了對(duì)第三方評(píng)價(jià)服務(wù)機(jī)構(gòu)的全過程管理，從選取上提高門檻、從限額上控制預(yù)算、從比選中提升質(zhì)量、從反饋中不斷完善。

（三）監(jiān)督強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)：重視多方參與，信息公開切實(shí)透明

在專家論證環(huán)節(jié)，除邀請(qǐng)財(cái)政、績(jī)效、行業(yè)等專家參與外，還會(huì)邀請(qǐng)區(qū)人大、政協(xié)、監(jiān)察、審計(jì)、政研室等相關(guān)職能部門甚至社會(huì)公眾代表參與。由人大代表乃至普通民眾的監(jiān)督參與，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)避免了財(cái)政部門、預(yù)算主管部門和預(yù)算單位的“閉門造車”，促進(jìn)了財(cái)政資金使用部門的自省自查。

同時(shí)，按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定，閔行區(qū)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果形成總報(bào)告實(shí)時(shí)公開?？?jī)效評(píng)價(jià)總報(bào)告既是對(duì)當(dāng)年度績(jī)效評(píng)價(jià)工作的總結(jié)，也能以“展示”、“排名”形式將各預(yù)算單位的工作“曬曬單”，普通民眾不僅可從中了解“政府錢袋”里的錢往哪里花，花得怎么樣，還可以清楚地知道會(huì)如何受益?！半娮訒保ㄒ黄冢┑母櫧Y(jié)果已在閔行區(qū)財(cái)政局官網(wǎng)公開。

除此之外，閔行區(qū)還要求被評(píng)單位將各自組織的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息進(jìn)行公開。內(nèi)容主要包括：項(xiàng)目名稱、預(yù)算金額、主管部門、評(píng)價(jià)分值、評(píng)價(jià)等級(jí)、主要績(jī)效、主要問題、整改建議、整改情況、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等方面，事無巨細(xì)。以預(yù)算主管部門為主體的公開方式既能增強(qiáng)預(yù)算主管部門、預(yù)算單位的責(zé)任意識(shí)，也提高了他們對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的配合、參與意識(shí)。本次績(jī)效評(píng)價(jià)過程中教育局和教育學(xué)院的全力配合也是閔行區(qū)多年推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理背景下績(jī)效意識(shí)提升的結(jié)果。

（四）應(yīng)用反饋力度空前：砍預(yù)算、砍項(xiàng)目、結(jié)果應(yīng)用不是空話

根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用規(guī)則，如果績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在60分以下項(xiàng)目評(píng)級(jí)為不合格，那些績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理、項(xiàng)目管理及效果存在重大問題的評(píng)價(jià)項(xiàng)目，不再“寫寫檢查、高枕無憂”：一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在眾多部門反復(fù)論證通過后，會(huì)以《評(píng)價(jià)結(jié)果反饋書》的形式反饋至項(xiàng)目單位，內(nèi)含對(duì)項(xiàng)目存在問題的針對(duì)性建議，相關(guān)部門須在評(píng)價(jià)組織方規(guī)定時(shí)間內(nèi)形成書面整改報(bào)告，報(bào)送評(píng)價(jià)組織方；另一方面，閔行區(qū)將績(jī)效后評(píng)價(jià)的結(jié)果作為安排下一年度預(yù)算的依據(jù)，績(jī)效評(píng)審結(jié)果也會(huì)列入閔行區(qū)各單位行政效能考核指標(biāo)。

本次績(jī)效評(píng)價(jià)屬于管理改進(jìn)型，但績(jī)效后評(píng)價(jià)實(shí)施至今閔行區(qū)已有2個(gè)項(xiàng)目因得分60分以下而被取消了下一年度的預(yù)算安排，而評(píng)價(jià)結(jié)果從參考依據(jù)變?yōu)榭己酥笜?biāo)則大大提高了各預(yù)算主管部門、預(yù)算單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效預(yù)算管理的重視程度，各政府部門通過轉(zhuǎn)變思路，把績(jī)效目標(biāo)真正當(dāng)成自己的政績(jī)目標(biāo)，勢(shì)必促進(jìn)財(cái)政資源的優(yōu)化配置和高效使用。