《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的八大特點(diǎn)

●裴 育

《政府采購(gòu)法》頒布已經(jīng)12年多了，終于在今年1月30日頒布了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》），這是政府采購(gòu)人的期盼，更是依法治國(guó)、提高國(guó)家治理水平的具體體現(xiàn)。本文結(jié)合《政府采購(gòu)法》（2002）出臺(tái)的背景和實(shí)施情況，重點(diǎn)分析本次《實(shí)施條例》的八大特點(diǎn)。

回顧《政府采購(gòu)法》出臺(tái)的背景，推行政府集中采購(gòu)制度是1994年分稅制改革后基于加強(qiáng)支出管理、提高財(cái)政資金使用效率而提出的一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的改革舉措。經(jīng)過(guò)1996-2002年各地的試點(diǎn)，2003年1月1日《政府采購(gòu)法》正式實(shí)施，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模從2003年度的1009億元上升到2013年底的16381億元，增長(zhǎng)了16 倍之巨；資金節(jié)約率普遍在8%-12%之間，從支出角度為各級(jí)政府節(jié)約了大量財(cái)政資金，相應(yīng)為各地民生工程項(xiàng)目（如教育、社會(huì)保障等）提供了較大的資金支持；同時(shí)，也起到了應(yīng)有的政策導(dǎo)向（如環(huán)境保護(hù)、民族產(chǎn)業(yè)保護(hù)、中小企業(yè)扶持等）和防腐倡廉作用。因此，可以說(shuō)我們?cè)谡少?gòu)領(lǐng)域取得了驕人的成績(jī)。

然而，《政府采購(gòu)法》的出臺(tái)和實(shí)施一直充斥著人們的質(zhì)疑，反對(duì)之聲不絕于耳；政府采購(gòu)實(shí)踐所反映出的各類(lèi)問(wèn)題更是對(duì)政府采購(gòu)提出了種種非議，如政府采購(gòu)物品、服務(wù)和工程質(zhì)次價(jià)高問(wèn)題，招投標(biāo)過(guò)程中的惡意串謀問(wèn)題，采購(gòu)效率問(wèn)題等。針對(duì)這些問(wèn)題，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化情況，的確需要對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行修訂完善，而《實(shí)施條例》的出臺(tái)正是回應(yīng)了這一現(xiàn)實(shí)需求。事實(shí)上，一項(xiàng)法律制度從出臺(tái)到完善需要一個(gè)過(guò)程，少則幾年，多則幾十年，因?yàn)樵S多具體條款的內(nèi)容（范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)間等）界定不是一開(kāi)始就很清楚的，需要通過(guò)反復(fù)實(shí)踐才能找到大家共識(shí)的東西，這是一個(gè)規(guī)律性認(rèn)識(shí)。因此，《實(shí)施條例》在當(dāng)下出臺(tái)也在情理之中。

《實(shí)施條例》起草的原則主要有三：一是按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，發(fā)揮政府采購(gòu)的調(diào)控作用，保障政府目的的實(shí)現(xiàn)；二是創(chuàng)新政府采購(gòu)管理理念和方式，在嚴(yán)格采購(gòu)程序管理的同時(shí)，強(qiáng)化采購(gòu)需求和結(jié)果管理；三是提高政府采購(gòu)的透明度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督?；谶@些原則，《實(shí)施條例》最大的特點(diǎn)是從采購(gòu)人和供應(yīng)商利益保護(hù)角度進(jìn)行具體界定，最后才從監(jiān)管者角度具體明確政府采購(gòu)程序、采購(gòu)方式、質(zhì)疑與投訴等內(nèi)容，可以說(shuō)是政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、提高行政效率的具體體現(xiàn)，順應(yīng)了我國(guó)政府采購(gòu)法治化、市場(chǎng)化的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)填補(bǔ)制度空白、推進(jìn)改革實(shí)踐具有重大意義。

具體來(lái)說(shuō)，《實(shí)施條例》具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

一是政府采購(gòu)內(nèi)涵與外延更加清晰。第二條明確政府采購(gòu)資金的適用范圍，正好與新預(yù)算法的規(guī)定相吻合，將全部政府可支配收入納入管理范圍，可以有效監(jiān)管政府采購(gòu)行為；同時(shí)，進(jìn)一步明確服務(wù)的內(nèi)容包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。第三條明確集中采購(gòu)目錄包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)目錄和部門(mén)集中采購(gòu)目錄，賦予部門(mén)一定的自主權(quán)，當(dāng)然部門(mén)的這種自主權(quán)主要限于本部門(mén)、本系統(tǒng)的特殊要求。

二是政府采購(gòu)政策目標(biāo)更加明確。第六條明確政府采購(gòu)政策主要通過(guò)制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)，充分體現(xiàn)了中央或地方政府可以因地制宜，通過(guò)政府采購(gòu)活動(dòng)發(fā)揮一定的政策導(dǎo)向的作用。

三是《政府采購(gòu)法》適用范圍更加清楚。第七條規(guī)定：政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購(gòu)的，適用《政府采購(gòu)法》及本條例。解決了《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來(lái)，一直存在的與《招標(biāo)投標(biāo)法》交叉或沖突的問(wèn)題。隨著《實(shí)施條例》的進(jìn)一步實(shí)施與完善，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》也會(huì)進(jìn)一步明確其與《政府采購(gòu)法》的關(guān)系。

四是政府采購(gòu)利益相關(guān)者界定更加清晰明了。第九條詳細(xì)規(guī)定了采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商的利害關(guān)系，但凡具有其中之一的就應(yīng)當(dāng)回避，這樣便于具體操作。第十二條至第十五條具體規(guī)定了政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的認(rèn)定方法、具體代理事項(xiàng)范圍、代理權(quán)限、紀(jì)律要求等，有利于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，也有利于對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。第十七條至第十九條具體規(guī)定了供應(yīng)商的資格條件、應(yīng)提交的各種材料、不得參加政府采購(gòu)活動(dòng)的情形、重大違法記錄界定與重新參加政府采購(gòu)活動(dòng)的時(shí)間規(guī)定等。第二十條界定了采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或歧視待遇的八種具體情形，讓政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)具體監(jiān)管時(shí)有據(jù)可查。強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)公共利益為先，不得以不正當(dāng)手段操縱采購(gòu)業(yè)務(wù)。同時(shí)，第三十九條至第四十二條和第七十五條具體規(guī)定了政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家的具體內(nèi)容、相關(guān)要求及違規(guī)處理辦法，進(jìn)一步明確了評(píng)審專(zhuān)家的職責(zé)范圍、紀(jì)律要求，采購(gòu)人及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得干涉或誘導(dǎo)評(píng)審專(zhuān)家，以保持評(píng)審專(zhuān)家的獨(dú)立性和公正性。

五是政府采購(gòu)方式更加注意原則性與靈活性結(jié)合。第二十三條至第二十八條明確了政府采購(gòu)方式的具體適用范圍和例外情況，補(bǔ)充說(shuō)明《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的各類(lèi)情形，針對(duì)批量集中采購(gòu)、不可預(yù)見(jiàn)采購(gòu)情形、特定供應(yīng)商、化整為零規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)等情況作了詳細(xì)規(guī)定。這樣，讓政府采購(gòu)方式既體現(xiàn)了原則性，又體現(xiàn)了靈活性。

六是政府采購(gòu)程序更加簡(jiǎn)潔清晰。第二十九條至第三十八條明確了政府采購(gòu)的具體程序：采購(gòu)計(jì)劃備案、公開(kāi)預(yù)算金額、編制招標(biāo)文件、提交投標(biāo)保證金（不超過(guò)預(yù)算金額的2%）、政府采購(gòu)招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法（最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法）、供應(yīng)商提交最終設(shè)計(jì)方案、詢價(jià)通知書(shū)、唯一供應(yīng)商需公示（不少于5個(gè)工作日）、隨機(jī)抽取評(píng)審專(zhuān)家、評(píng)審報(bào)告送交采購(gòu)人（低于2個(gè)工作日）、確定中標(biāo)（5個(gè)工作日內(nèi)）、驗(yàn)收并出具驗(yàn)收書(shū)和采購(gòu)文件電子存檔等。其中，第三十二條規(guī)范了招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括采購(gòu)項(xiàng)目的商務(wù)條件、采購(gòu)需求、投標(biāo)人的資格條件、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求、評(píng)標(biāo)方法、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)以及擬簽訂合同的合同文本等內(nèi)容，便于各采購(gòu)單位參照?qǐng)?zhí)行。值得一提的是：凡是涉及到時(shí)間要求的，均比《政府采購(gòu)法》規(guī)定的時(shí)間有所壓縮，這是對(duì)采購(gòu)人關(guān)于縮短采購(gòu)周期的明確回應(yīng)，可以大大提高政府采購(gòu)效率，相信隨著電子采購(gòu)平臺(tái)的廣泛應(yīng)用，采購(gòu)周期會(huì)進(jìn)一步縮短，為采購(gòu)人帶來(lái)更多的便利。

七是政府采購(gòu)救助機(jī)制更加具體清晰。第五十二條至第五十八條具體規(guī)定了質(zhì)疑和投訴的時(shí)間要求、具體范圍、相關(guān)主體的責(zé)任、取證的方式等。對(duì)于供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日，有明確的請(qǐng)求和證明材料，捏造事實(shí)予以駁回；對(duì)于采購(gòu)人來(lái)說(shuō)，在3個(gè)工作日內(nèi)對(duì)供應(yīng)商依法提出的詢問(wèn)應(yīng)作出答復(fù)。這樣，一方面維護(hù)了供應(yīng)商的權(quán)益，另一方面也保護(hù)了采購(gòu)人及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的權(quán)益。尤其值得強(qiáng)調(diào)的是，第五十二條明確要求政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)配合采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)答復(fù)供應(yīng)商的詢問(wèn)和質(zhì)疑，強(qiáng)化了評(píng)審專(zhuān)家的責(zé)任意識(shí)。

八是政府采購(gòu)監(jiān)管與被監(jiān)管責(zé)任更加明確。第六十六條至第七十七條詳細(xì)規(guī)定了政府采購(gòu)相關(guān)利益主體的法律責(zé)任范圍、處罰標(biāo)準(zhǔn)等。具體規(guī)定了財(cái)政部門(mén)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的考核事項(xiàng)，財(cái)政部門(mén)執(zhí)行的權(quán)力主要有：對(duì)評(píng)審專(zhuān)家?guī)爝M(jìn)行動(dòng)態(tài)管理；對(duì)采購(gòu)商、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專(zhuān)家進(jìn)行監(jiān)督管理，記錄不良行為；對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理等。具體規(guī)定了《政府采購(gòu)法》中有關(guān)條款的罰款數(shù)額；細(xì)化了采購(gòu)人、采購(gòu)機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為；供應(yīng)商捏造事實(shí)的將列入不良行為記錄名單，禁止其1 至3年內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)；規(guī)定了惡意串通具體行為細(xì)則；規(guī)定了財(cái)政部門(mén)違法違規(guī)行為細(xì)則等。這既可以維護(hù)相關(guān)利益主體的權(quán)益，又可以起到威懾作用，有利于政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的順利開(kāi)展。

總之，這部期盼已久的實(shí)施條例無(wú)疑能解決現(xiàn)行政府采購(gòu)業(yè)務(wù)操作過(guò)程中遇到的大部分問(wèn)題，而且一定會(huì)在具體實(shí)施過(guò)程中不斷完善，讓《政府采購(gòu)法》更深入人心，不斷促進(jìn)各級(jí)政府、各預(yù)算部門(mén)和單位，依法行政、依法理財(cái)，提升依法治國(guó)的實(shí)效。